§ 3. Правительство

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Понятие, состав и структура правительства. Правительство может иметь различные названия: совет министров, кабинет, кабинет министров, государственный совет (Китай), административный совет (КНДР), федеральное правительство (Германия), правительство (Чехия) и др. В субъектах федерации, иногда в политических автономиях бывают местные правительства. В некоторых странах (Бразилия, Мексика, США и др.) такого коллегиального органа ни в государстве в целом, ни в субъ­ектах федерации нет, министры, каждый в отдельности, подчинены пре­зиденту, а в штатах должностные лица — губернатору (некоторые долж­ностные лица, избираемые в США, как и губернатор, населением, ему подчинены только по отдельным вопросам). Однако в последние десяти­летия все чаще во многих президентских и во всех полупрезидентских республиках создается коллегиальный орган, называемый обычно сове­том министров. Правда, он имеет ограниченные полномочия, как и его председатель — премьер-министр: фактически правительством руково­дит президент.

Как правило, правительство — это коллегиальный орган исполни­тельной власти, обладающий общей компетенцией осуществляющий ру­ководство государственным управлением. Он возглавляет администра­тивную, т.е. исполнительно-распорядительную, деятельность в стране, под его руководством находятся государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела.

С точки зрения перечня/должностных лиц состав правительства в разных странах различен. В его состав входит возглавляющий правитель­ство премьер-министр, который может иметь другие официальные назва­ния — премьер Государственного совета в Китае, министр-председатель в Болгарии, государственный министр в Швеции. Под руководством пре­мьера работают министры, государственные министры (в Японии так называется любой член кабинета министров, в Португалии — заместите­ли премьер-министра), государственные секретари (в США так называ-

280

 ют министра иностранных дел, другие министры называются секретаря­ми, в Великобритании различаются «старшие» и «младшие» по своему положению министры — первые обычно называются государственными секретарями), парламентские секретари, которые обеспечивают связи правительства и министров с парламентскими структурами, представля­ют министров в парламенте.

В состав правительства часто включаются министры без портфеля — лица, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения премьер-министра, координируют работу группы министерств.

В некоторых странах, особенно в Великобритании, по традиции сохраняются средневековые названия отдельных членов правительства иногда не дающие точного представления о круге их занятий: лорд-канцлер (по существу, это министр юстиции, председательствующий также в палате лордов), лорд — хранитель печати, канцлер казначейства (министр финансов). В некоторых развивающихся странах бывает должность главного министра (министра-координатора), курирующего работа нескольких однородных министерств, бывают также министры, управляющие крупными регионами страны. В Великобритании есть также министры по делам Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. Конститу­цией или законом может быть установлена определенная численность министров: не мене 7 в Норвегии, 7—15 в Ирландии, не более 14 в ОАЭ.

В странах тоталитарного социализма должность министра с правом решающего голоса имеют иногда заместители председателей крупных государственных комитетов, например планирования, руководители массовых общественных организаций — женской, молодежной, профсо­юзов, включаемые в состав правительства в соответствии с их общест­венным положением (например, в Румынии в прошлом). Иногда в заседа­ниях правительства регулярно участвуют не имеющие ранга министра руководители неправительственных ведомств, но лишь с правом совеща­тельного голоса. Во Вьетнаме, на Кубе в заседаниях правительства на регулярной основе участвуют руководители крупнейших общественных организаций, но также с правом совещательного голоса.

Нередко в составе правительства создаются более узкие структуры которые могут выполнять некоторые (порой довольно важные) полномочия правительства. Существуют четыре формы таких органов:

1) в некоторых странах с влиянием англосаксонского права (в само? Великобритании, в Индии и др.) различаются правительство и кабинет Правительство включает всех министров, младших министров, которые по терминологии других стран, являются лишь заместителями ведущих министров, иных лиц, и вследствие этого имеет очень широкий состве

281

 (иногда более 80 человек). Однако правительство никогда не собирается в полном составе как особый орган. Заседает и правит страной кабинет, как правило, включающий около 20 или немногим более министров, которые отбираются премьер-министром и приглашаются им в свою ре­зиденцию на заседания обычно раз в неделю;

2) в некоторых странах континентального права (Франция, франкоя­зычные страны Африки и др.) различают совет министров и совет каби­нета. Заседания совета министров — это официальные заседания прави­тельства, проходящие под председательством президента; на них прини­маются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета проходят под председательством премьер-министра, обычно каждый раз по особо­му поручению президента; на них рассматриваются главным образом оперативные вопросы;

3) в странах тоталитарного социализма нередко внутри правительст­ва создается особый орган — президиум или бюро правительства. В его состав входят премьер, его заместители, иногда некоторые министры. Президиум (бюро) принимает решения по многим важным вопросам, относящимся к компетенции правительства;

4) в некоторых случаях в составе правительства создаются межве­домственные комитеты или комиссии, объединяющие группы родствен­ных министерств. Им также делегируются полномочия по решению от­дельных вопросов компетенции правительства.

Особую роль в правительстве играет премьер-министр (председа­тель правительства). От него зависит подбор кандидатур в состав прави­тельства. Нередко парламент избирает или назначает только премьер-министра, остальных министров он назначает и смещает сам (Болгария, Германия). Часто он принимает решения от имени правительства. При нем создаются различные органы — ведомство федерального канцлера в Германии, гражданский и военный кабинеты во Франции. У него есть личный секретариат. Для предварительного решения вопросов или для их окончательного решения он созывает совещания близких ему ми­нистров.

Премьер-министры имеют высокий должностной оклад. Выше всех оплачиваются премьер-министр Сингапура — 810 тыс. долл. США в год, премьер-министр Японии — ,400 тыс. (вдвое больше президента США и в 14 раз больше президента Польши).

При правительстве создается орган управления делами правительст­ва. Управляющий делами правительства в странах тоталитарного социа­лизма нередко имеет ранг министра, в других странах он тоже иногда называется министром по делам правительства.

В странах Запада правительство, будучи создано главой государства, парламентом, не подчиняется указаниям своей партии; считается, что

282

 оно не может служить интересам партии, а должно отстаивать общегосу­дарственные интересы. Фактически, однако, в составе правительства находятся именно лидеры партии, но главную роль играет не централь­ный орган партии, а ее парламентская фракция. В странах тоталитарного социализма правительство действует по указаниям центрального коми­тета правящей партии.

Формирование правительства. Способ образования правительства зависит от формы правления. В единичных еще сохранившихся абсолют­ных монархиях, в том числе и в прикрытых конституционно-парламент­ской оболочкой, глава государства назначает членов правительства обычно из своих ближайших родственников (Бахрейн, Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Выбор министров свободен для главы государ­ства и в дуалистических монархиях, хотя король иногда учитывает ситуа­цию в парламенте. В президентской республике глава государства также формирует правительство по своему усмотрению из известных деятелей своей партии (Бразилия, Египет, Колумбия, Мексика и др.), хотя в неко­торых таких республиках, например, в формировании правительства участвует верхняя палата (в США согласие на назначение министров дает сенат; он не занимается вопросом партийной принадлежности на­значаемых на должность министров, а проверяет лишь компетентность кандидатов и их моральный облик). В целом это президентский способ формирования правительства.

В полупрезидентской республике партийный состав парламента учи­тывается при формировании правительства, поскольку для назначения премьер-министра обычно требуется согласие парламента (нижней пала­ты). На Украине, в некоторых других постсоциалистических государст­вах установлен именно такой порядок. Это частично парламентский спо­соб формирования правительства, поскольку для назначения других ми­нистров, кроме премьера, согласия парламента не требуется (в редких случаях такое согласие необходимо для назначения некоторых ключевых министров). После выборов президента, если даже избрано то же лицо на новый срок, правительство формируется заново.

В парламентарных монархиях и парламентарных республиках приме­няется парламентский способ формирования правительства, основан­ный на выборах в парламент. После каждых выборов (и в случае если парламент был распущен досрочно) правительство формируется заново, Даже если у власти сохранилась та же партия, но выборы нового прези­дента не влекут за собой создания нового правительства. Правительство при данном способе формирования считается созданным, если оно полу­чает доверие парламента, но юридически оно создается следующим за этим указом (декретом и т.п.) главы государства. В данном случае глава государства (в Швеции, что редкость, — председатель парламента) сна-

283

 чала назначает кандидата в премьер-министры — лидера партии (блока партий), в отношении которого можно полагать, что созданное им одно­партийное или коалиционное правительство может получить в парламен­те при голосовании утверждение — вотум доверия. Предварительно глава государства иногда встречается с лидерами различных партий для выяснения их мнения. Назначенное в качестве кандидата на пост главы правительства лицо подбирает кандидатуры министров, представляет их вместе с программой деятельности парламенту и просит его о доверии. В некоторых странах (Португалия, Швеция) положительным считается такое голосование парламента, при котором против не проголосовало большинство (а не большинство было «за»). В этом случае с учетом воздержавшихся правительство может быть утверждено меньшинством парламентариев. После этого глава государства издает соответствую­щий акт. В Болгарии и Германии парламентом утверждается только глава правительства, министров он назначает сам. Смещает он их тоже по своему усмотрению.

В некоторых странах, особенно там, где в парламенте представлено много мелких партий (некоторые Скандинавские страны, государства Северной Европы), кандидат на пост премьер-министра, которому глава государства поручает формирование правительства, обычно называется форматором. Иногда сменяется несколько форматоров, прежде чем со­став правительства представляется парламенту, который к тому же не всегда его утверждает.

При подборе министров в состав правительства соблюдаются опреде­ленные условия. Чаще всего они отражают традиции и обычаи страны. В Индии в состав правительства обязательно включаются представители крупнейших штатов (Уттар-Прадеш, Гуджарат и др.), в Кении — пред­ставители племен, насчитывающих не менее 3% населения страны (поэ­тому в Кении обычно существует многочисленное правительство), в Канаде учитываются национальность и язык. Бывает, что условия для вхождения в состав правительства устанавливаются конституцией. В Бельгии, согласно ст. 86-бис конституции, в состав правительства должно быть включено равное число министров, говорящих на французском \ нидерландском языках; ст. 96 конституции Швейцарии устанавливает что в состав правительства может быть включено не более одного министра от одного кантона. В ряде стран установлен определенный возраст для члена правительства (в Бразилии — 25 лет, в Египте — 30); натура­лизованные граждане могут стать министрами по истечении нескольких лет после натурализации (в Мексике — 10). Министры должны испове­довать определенную религию (ислам в некоторых арабских государст­вах), иметь соответствующий моральный облик (Финляндия). В Вели­кобритании и других странах (Индия, Греция) министры назначаются

284

 только из числа парламентариев, они сохраняют свой парламентский мандат и даже могут голосовать по вопросу о доверии правительству. Во Франции, на Украине они должны сделать выбор: остаться парламента­риями или быть министрами. Не должны быть членами парламента мини­стры в США и Болгарии.

Министры имеют иммунитет, равный иногда иммунитету членов пар­ламента. Иногда министры могут быть преданы суду только по решению парламента (нередко принятому квалифицированным большинством го­лосов), судит их особый суд. Они не должны совмещать должность мини­стра с другими должностями, должны приостанавливать профессиональ­ную деятельность, не участвовать в сделках с государственным имущест­вом. Гражданский иск по общему правилу может быть обращен против министра.

Виды правительства (с точки зрения партийного состава). В тех парламентарных государствах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство (50 % плюс один голос в однопалатном парламенте или его нижней палате) создается однопартийное правительство. Такая ситуа­ция характерна для стран с двухпартийной системой (Великобритания, Австралия, Канада и др.) и стран с одной доминирующей партией (напри­мер, в Индии, Японии так было довольно долго). В таких государствах лишь во время войны, чрезвычайных событий в однопартийное прави­тельство включаются представители других партий («частично разделен­ная ответственность»).

В президентских республиках также создается однопартийное прави­тельство. Глава государства назначает министров из своей партии и лишь иногда вводит в состав кабинета единичных представителей других партий или беспартийных специалистов. Представители других партий должны действовать в таком правительстве в соответствии с политикой президента.

В полупрезидентских республиках состав правительства в опреде­ленной мере может быть связан с составом парламента (во Франции правительство по традиции должно получить вотум доверия). Во многих постсоциалистических полупрезидентских республиках президент не обязан учитывать состав парламента, но на деле в какой-то мере делает это. Во всяком случае он учитывает отношение парламента к кандидату­ре премьер-министра, поскольку его назначение президентом должно получить предварительное согласие парламента (путем голосования). Хотя в постсоциалистической полупрезидентской республике в состав правительства могут входить представители разных партий (при их многочисленности и дробности обычно нет какой-либо ведущей партии) правительство часто рассматривается как беспартийное. Оно не должно проводить политику какой-либо одной партии, тем более что общее руко

285

 водство им осуществляет беспартийный или считающийся беспартий­ным президент.

Однопартийные правительства всегда создаются в странах тотали­тарного социализма, где действует одна партия, но там, где имеются другие партии, их представители обычно включаются в состав совета министров, что не изменяет, по существу, его характера: министры-ком­мунисты всегда составляют в нем абсолютное большинство. Представи­телям других партий обычно отдаются два — четыре министерских поста, к тому же не очень весомых. Однопартийные правительства созда­ются в тех странах, где конституция или закон разрешают одну партию (в прошлом во многих государствах Азии и Африки как социалистичес­кой, так и капиталистической ориентации).

Если в парламентарной монархии или парламентарной республике в парламенте нет большинства от какой-либо партии, на основе предвари­тельного соглашения между лидерами нескольких партий формируется коалиционное правительство, поддерживаемое большинством парла­ментариев. Лидеры этих партий делят между собой министерские посты, чем, в частности, такое правительство отличается от правительства в постсоциалистической полупрезидентской республике, где министров выбирает президент. При поддержке (голосовании) депутатов, принадле­жащих к партиям, входящим в коалицию, коалиционное правительство получает вотум доверия, но часто оказывается непрочным из-за разног­ласий в коалиции (в Италии за полвека после второй мировой войны сменилось более 50 составов правительства, в Японии в 1993— 1996 гг. — несколько составов). В Германии вследствие особенностей ее партийной системы вопрос о характере коалиционного правительства иногда решает небольшая по численности Свободная демократическая партия. Поскольку голоса между двумя ведущими партиями — Христи-анско-демократическим союзом и Социал-демократической партией — распределяются на выборах приблизительно поровну и ни одна из них не получает абсолютного большинства мест в парламенте, то от третьей, более значительной, чем другие, представленной в парламенте партии (свободных демократов) зависит, кто будет формировать правительст­во, — это будет лидер той партии, к которой она примкнет, с которой вступит в коалицию. Свободная демократическая партия на практике примыкала то к христианским демократам, то к социал-демократам. В последние годы она примыкает к первым.

В кризисные моменты, особенно в условиях войны, может быть обра­зовано коалиционное правительство особого рода — правительство национального единства с широким представительством разных пар­тий, принимающих на себя ответственность за руководство государст­вом. Такие партии и общественные движения часто объединяются на

281

 основе совпадения первоочередных целей, например борьба против ино­земных захватчиков, но расходятся в понимании дальнейших путей раз­вития государства. Поэтому в правительстве национального единства (национального фронта и т.п.) существуют внутренние противоречия, а после достижения первоочередных целей внутри него нередко начинает­ся настоящая борьба. Правительствами национального единства, нацио­нального спасения, национального восстановления нередко провозгла­шают себя правительства, приходящие к власти в развивающихся стра­нах после очередного переворота. Они, однако, формируются из состава руководителей переворота, но не на партийной основе: обычно все поли­тические партии запрещаются.

В тех случаях, когда в правительстве есть одна-две крупные партии, не имеющие, однако, порознь большинства в парламенте, может быть создано правительство парламентского меньшинства. Одна из пар-гий формирует правительство, а несколько (или одна-две) малочислен­ных партий, не входя по принципиальным соображениям или не будучи приглашены в коалицию, обещают поддержать правительство голосова­нием при вотуме доверия и делают это. Такая ситуация сложилась в конце 80-х — начале 90-х годов в Индии, где поочередно было создано несколько правительств парламентского меньшинства, в 90-х годах в Японии и Турции. В ряде стран Скандинавии правительство парламент­ского меньшинства часто бывает коалиционным: коалиция партий, а не одна партия, находящаяся в парламенте в меньшинстве, создает такое правительство.

Если в парламентарной республике или парламентарной монархии не удается сформировать правительство на коалиционной основе, создает­ся служебное (деловое, чиновничье) правительство из специалистов. Они могут быть беспартийными, могут принадлежать к партиям, но в их деятельности не должна учитываться партийная принадлежность. Такое правительство обычно имеет временный характер и существует до новых выборов в парламент, когда можно будет сформировать правительство на партийной основе. Часто оно создается именно для того, чтобы в услови­ях правительственного кризиса и отставки правительства организовать такие выборы (Болгария в феврале 1997 г.). Беспартийные правитель­ства существуют также всегда в странах, где все политические партии запрещены или политическое развитие еще не привело к созданию пар­тий. В настоящее время беспартийные правительства, состоящие пре­имущественно из родственников монарха, действуют в Саудовской Ара­вии, Бутане, Бахрейне, Катаре, Кувейте, ОАЭ (в ОАЭ правительство создает коллегия эмиров).

В результате военных и революционных переворотов нередко созда­ется временное правительство. Оно образуется внепарламентским

287

 способом и не на основе конституционных норм. Временное правительство по составу своих членов может быть партийным и беспартийным Нередко оно не называется временным, но на деле является таковым.

Полномочия правительства. В большинстве конституций полномочия правительства определены самым общим образом. Например, французская конституция гласит: «Правительство определяет и проводит политику нации. Оно также распоряжается администрацией и вооружен­ными силами» (ст. 20). В парламентарных республиках и монархиях правительство осуществляет полномочия, принадлежащие по конститу­ции главе государства, хотя иногда определяются и некоторые особые полномочия правительства — обычно по частным вопросам. В тех прези­дентских республиках, где правительства как коллегиального органа нет, его полномочия осуществляет глава государства, а министры, со­ставляя кабинет, действуют по указанию главы государства, помогая ему осуществлять свои полномочия (Бразилия, США и др.). Такая же ситуа­ция сложилась в тех президентских республиках, где есть советы мини­стров (Египет, Перу), хотя в данном случае иногда предусмотрены и некоторые собственные полномочия правительства.

Наиболее подробно компетенция правительства регламентируется конституциями в странах тоталитарного социализма. Обычно основные законы содержат перечень вопросов, поручаемых ведению правительст­ва (руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, охрана общественного порядка и прав граждан, общее руководство внешними сношениями и строительством вооруженных сил, раз работка и осуществление планов экономического и социального развития страны, государственного бюджета и др.). Некоторые современны» постсоциалистические конституции (например, Украины 1996 г.) следу ют этой традиции, также подробно перечисляя вопросы ведения правительства.

Лишь в единичных конституциях содержатся указания на вопросы которые правительство должно решать коллегиально (например, конституция Словакии, вступившая в силу в 1993 г.). Это, как правило, наиболее важные вопросы в компетенции правительства.

На практике вопросы, вводящие в компетенцию правительства, часто решают его президиум (бюро), комитеты в правительстве, премьер-ми­нистр. В последние десятилетия роль премьера в коллегии правительства во всех странах значительно возросла: ныне он уже не просто первый среди равных, а лицо, определяющее политику правительства. Да и голо­сование на заседаниях правительства бывает все реже, решающее слово принадлежит премьер-министру. От него же зависят и министры. Так, в некоторых парламентарных государствах, как уже говорилось, парла

288

 мент избирает (назначает) только премьер-министра, а министров премьер назначает и увольняет сам.

Правительство издает подзаконные акты — нормативные и ненорма­тивные (указы, ордонансы, декреты, распоряжения и др.). Они занимают более низкое место по сравнению с актами главы государства. В полупре­зидентских республиках, в парламентарных монархиях и республиках правительства (в ряде стран — только министры, а не коллегия прави­тельства) могут издавать нормативные акты либо от своего имени, либо только как акты, оформляемые по указанию правительства в виде декрет-законов президента, приказов монарха в совете. В президентских респуб­ликах, даже если в них имеется совет министров, нормативные акты правительства издаются как акты главы государства. Как уже отмеча­лось, при различных формах правления правительство может также из­давать, при соблюдении определенных условий, временные акты, имею­щие силу закона.

Ответственность правительства и его членов зависит от того, совершены ли ими те или иные правонарушения при исполнении служеб­ных обязанностей или в качестве частных лиц. В последнем случае в ряде стран они отвечают наравне с другими гражданами, но в некоторых стра­нах предусмотрен министерский иммунитет: министр предается суду по постановлению парламента, и судит его особый суд.

Ответственность при исполнении служебных обязанностей возмож­на за нарушение закона при исполнении служебных обязанностей, за уголовные преступления (государственную измену и др.), за нарушение служебных обязанностей. Она может быть политической, уголовной, гражданской и дисциплинарной. Политическая ответственность воз­можна перед парламентом, президентом (главой государства) и премьер-министром. Ответственность перед парламентом выражается в вынесе­нии им вотума недоверия (резолюции порицания) правительству или отдельному министру, в отказе в доверии правительству (этот вопрос ставится по инициативе самого правительства) и как следствие — в увольнении правительства или министра в отставку. Политическая от­ветственность — это ответственность перед нижней палатой или однопа­латным парламентом. Перед верхней палатой правительство несет ответ­ственность в редчайших случаях (Италия).

В настоящее время наблюдается тенденция усложнения процедур выражения недоверия правительству и министрам. Это связано с увели­чением числа полупрезидентских республик, с необходимостью обеспе­чения стабильности правительства. Во многих странах вотум недоверия может быть предложен лишь 1/10 (Колумбия), 1/4 (Чехия), а иногда 1 /З общего состава однопалатного парламента или нижней палаты (Бе­лоруссия). В отдельных парламентарных республиках и монархиях (Гер­мания, Венгрия, Папуа — Новая Гвинея) предусмотрен так называемый

289

19 1465

 конструктивный вотум недоверия: в резолюции с выражением недоверия главе правительства должен быть одновременно предложен его преем­ник. Выражение недоверия и смещение одного премьера происходит одновременно с назначением другого, что обеспечивает преемственность и стабильность правительственной власти. В некоторых странах запре­щено вносить резолюцию о вотуме недоверия тем же депутатам на дан­ной сессии, если их предыдущая резолюция о недоверии была отвергну­та. Есть и другие ограничительные правила.

С другой стороны, наряду с усложнением процедур выражения недоверия сама по себе эта процедура получает широкое распространение Хотя и с рядом условий, но она может применяться теперь в президентских республиках Латинской Америки (Венесуэле, Коста-Рике, Уругвая и др.), но только по отношению к отдельным министрам (правительств! в этих странах является кабинетом президента).

Политическая ответственность перед главой государства выражается в смещении министра (увольнении в отставку) президентом. Это воз можно как в президентских, так и в полупрезидентских республиках неоднократно происходило в отдельных постсоциалистических государствах: президент увольнял министров за «неправильную политическую линию».

Политическая ответственность перед премьер-министром также выражается в требовании премьера к министру подать в отставку, в частности в случае разногласий по принципиальным вопросам. Эта ответственность имеет различные формы. В парламентарных республиках \ монархиях, где министры подбираются премьером и зависят от него руководитель правительства всегда может потребовать от министра за явление об отставке. Подобное часто наблюдалось в Великобритании Индии, Италии, Японии. В полупрезидентских республиках, чтобы уво лить министра, премьер должен действовать через президента, так как министры назначаются им, хотя большинство из них подбираются премьер-министром (например, на Украине).

Политическая ответственность министров перед парламентом може1 быть солидарной и индивидуальной. При солидарной ответственное все правительство уходит в отставку, даже если недоверие выражено одному из его членов (Франция, Испания, Куба), при индивидуальное уходит только тот министр которому парламентом выражено недоверие В некоторых странах возможен и тот, и другой вид ответственности Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, если недоверие выражено только одному министру (нескольким министрам), но не правительству в целом, решает в одних государствах кабинет (Великоб­ритания), в других — парламент (Италия).

Политическая ответственность правительства и министров имеет важную особенность: она возможна не только за правонарушения, но и

290

 без таковых, что чаще всего и бывает. Поэтому она и называется полити­ческой. Парламент выражает недоверие правительству и министрам за недостатки в работе, упущения, считая политическую линию правитель­ства или министра неверной, нередко в связи с грубым нарушением этических норм. По этим же основаниям применяет форму политической ответственности президент или премьер-министр.

Увольнение министров возможно путем импичмента. В США он осу­ществляется подобно импичменту президенту. В Дании импичмент ми­нистру может быть возбужден не только парламентом, но и монархом, решение в этом случае принимает Высокий суд королевства.

Формы уголовной ответственности министров за преступления, совершенные при исполнении служебных обязанностей, неодинаковы. В одних странах возможен импичмент, аналогичный импичменту в отноше­нии президента, в других парламент не осуществляет импичмент, а толь­ко предъявляет обвинение (Польша, Франция). В этом случае министр подлежит судебной ответственности, но судит его особый суд (во Фран­ции — Высокий суд правосудия, в Польше — Государственный трибу­нал). По решению парламента судить министров может конституцион­ный суд (Италия), но часто в этом случае речь идет лишь о последующем предании обычному уголовному суду. Словом, действует общий прин­цип: если министры имеют иммунитет (а во многих странах они его имеют), то первоначальное обвинение должно предъявляться парламен­том. Однако и из этого общего правила есть исключения.

В последние десятилетия несколько членов правительства в Италии, Японии (включая премьер-министров), вице-президент США, президент Бразилии, бывшие президенты Южной Кореи, отдельные министры были осуждены за взяточничество или за неуплату налогов. В развивающихся странах тоже прошли судебные процессы в отношении членов прави­тельства, президентов, даже императора Бокассы и др., но, как и в Южной Корее, после их смещения с должности, как правило, в результа­те военных переворотов.

Гражданская ответственность выражается в исках по отноше­нию к правительству и министрам за причиненный физическим и юриди­ческим лицам ущерб в случае нарушения законов при исполнении слу­жебных обязанностей. Такие иски встречаются часто.

Дисциплинарная ответственность индивидуальна. Она выража­ется во взысканиях, налагаемых на министров президентом или премьер-министром за упущения по службе.

Министерства и ведомства. Министерства и ведомства являются отраслевыми органами исполнительной власти, имеющими специальную компетенцию в определенных сферах государственного управления. По­дробно они изучаются в курсе административного права.

, В различных странах существуют разные по профилю министерства

291

 (иногда это даже министерства по делам племенных вождей и обычаев), но, как правило, это министерства обороны, иностранных дел, труда, финансов, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и др. На­ряду с министерствами действуют ведомства (комитеты, управления, департаменты). Руководители правительственных ведомств утвержда­ются парламентом (вотум доверия) или назначаются президентом, имеют ранг министра и входят в состав правительства (например, пред­седатель государственного комитета планирования в странах тоталитар­ного социализма). Руководители неправительственных ведомств (напри­мер, центрального управления статистики) назначаются премьер-мини­стром или правительством, ранга министров они не имеют, в состав правительства не входят, участвуют в его заседаниях только по пригла­шению и с правом совещательного голоса. Некоторые министерства и ведомства имеют надведомственные полномочия (например, министер­ство финансов), другие министерства согласуют с ними решение опреде­ленных вопросов или находятся по каким-то вопросам под их контролем.

Управление министерствами и ведомствами осуществляется по прин­ципу единоначалия, но при министре в странах тоталитарного социализ­ма и во многих постсоциалистических странах имеется совещательный орган — коллегия министерства, состав которой обычно утверждается правительством. Во многих государствах такого органа нет, но у мини­стра всегда имеются ближайшие помощники, «мозговой штаб», свой «ка­бинет», личные сотрудники. Он периодически собирает высокопостав­ленных чиновников министерства для обсуждения различных вопросов.

О порядке назначения министров и об их подчиненности в странах с различной формой правления говорилось выше.

Для членов правительства, кроме иммунитетов и привилегий, часто подобных иммунитетам и привилегиям членов парламента, устанавлива­ются также ограничения. Должность министра несовместима с участием в советах и дирекциях частных фирм; министрам запрещены сделки с государственным имуществом; во многих странах запрещено заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, научной, педаго­гической.

Внутри министерств создаются дирекции, управления, департамен­ты, отделы. Ими руководят назначаемые министром начальники. Группы управлений и отделов курируют заместители министра. В странах конти­нентального права особое значение имеет генеральный секретариат ми­нистерства. Это своего рода министерский штаб.

Государственный аппарат. Структура и полномочия различных органов государственного аппарата детально изучаются в администра­тивном праве. Курс конституционного права знакомит только с консти­туционными основами построения и деятельности государственного ап­парата.

292

 Под руководством правительства (в президентских республиках — главы государства) находится разветвленный и многочисленный аппарат государственных служащих, включая военнослужащих. Различаются обыкновенные государственные служащие (врачи, учителя в государст­венных учреждениях и др.) и классифицированная государственная служба, которая называется в одних странах публичной, в других — гражданской, в третьих — федеральной государственной службой и т.д. Кроме того, есть и муниципальная служба, местные органы самоуправле­ния имеют свой аппарат чиновников-управленцев.

Государственные служащие, принадлежащие к классифицирован­ной государственной службе, имеют классные чины, ранги, специаль­ные звания, от которых в определенной мере зависят их полномочия и материальное положение. Число таких классов неодинаково (например, в Великобритании их четыре, в Японии — 15). Обычно выделяются клас­сы администраторов, профессионалов, исполнителей и др. Чиновники имеют дискреционные полномочия: право принимать решения по своему усмотрению, но в пределах закона. Замещение классифицированной го­сударственной службы происходит путем назначения, например, выс­ших государственных служащих, аттестации лиц, уже занимающих эту должность (обычно раз в пять лет), путем конкурса (для вакантных долж­ностей). Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоми­нать устный экзамен, для определенных групп используется так называе­мое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может прово­диться лишь конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование и проверка практических навыков.

Чиновники имеют привилегию несменяемости: они остаются на службе при смене министров и правительства, в том числе в результате победы на выборах оппозиционной партии. Но некоторые высокопостав­ленные должности заполняются не по «системе заслуг», а по «системе добычи», особенно если это личные сотрудники президента или мини­стров или эти должности имеют политический характер (на них назнача­ют деятелей победившей партии). Новый президент или правительство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют должностных лиц на постах личных сотрудников министров, генеральных секретарей министерств, губернаторов и др., но заместители министра нередко оста­ются на прежней должности, продолжая рутинную работу. Чиновники не могут совмещать службу в государственном аппарате с другой оплачи­ваемой работой (кроме творческой, научной, преподавательской), не могут быть членами политических партий, участвовать в политических акциях, забастовках — это называется департизацией и деполитизацией государственного аппарата. Они обязаны сохранять лояльность по отно­шению в государству. В США проводились проверки лояльности, в Гер-

293

 яании радикальным элементам прегражден доступ на государственную службу, в том числе на педагогическую работу.

К органам отраслевого управления (министерствам и др.) примыкают шатериальные придатки» государства: армия, полиция, тюрьмы и др. Армия комплектуется либо на основе всеобщей воинской обязанности (Франция до 1996 г., Бразилия, Германия, Египет и др.), либо на основе волонтерской системы (по контрактам на определенный срок службы, обычно не менее трех лет). Всеобщая воинская обязанность распростра­няется на мужчин, достигших определенного возраста, в некоторых стра­нах (Израиль) она распространяется и на женщин. В период войны при системе всеобщей воинской обязанности женщины, имеющие опреде­ленные специальности (медицинские, радиотехнические и др.), также могут быть призваны в армию, в мирное время они стоят на воинском учете по месту жительства. Во многих странах наряду с армией, комплек­туемой по призыву, имеются подразделения, формируемые по контрак­там. Такие подразделения (иногда отдельные, а иногда вместе с военнос­лужащими, проходящими службу на основе воинской обязанности) со­здаются и в постсоциалистических странах. В Швейцарии существует уникальная система: мужчины с 19 до 42 лет числятся в армии, но хранят стрелковое оружие и боеприпасы к нему дома. Они призываются раз в год на краткосрочные сборы. Постоянный штат в швейцарской армии составляет около 800 человек. В некоторых странах конституция запре­щает иметь постоянную армию (Коста-Рика, Япония).

Словом, есть различные модели организации вооруженных сил, но в целом армия, создаваемая на основе всеобщей воинской обязанности, слишком многочисленна и недостаточно профессиональна, хотя она в какой-то мере и готовит почти все мужское население и часть женского к обороне страны. Армия, формируемая на основе волонтерской систе­мы, — это небольшая, профессиональная, но гораздо более дорогая армия. При такой системе задачи обороны страны в какой-то мере обо­собляются от ее основного населения. Иные формы организации воору­женных сил связаны с особенностями конкретных государств.

Полиция — это полувоенные формирования, создаваемые на основе жесткой дисциплины и вооруженные стрелковым оружием. Ее главная задача — поддержание общественного порядка, борьба с преступнос­тью. Существуют различные виды полиции: уголовная, дорожная, сани­тарная и др. Различаются также государственная и муниципальная поли­ция (последняя подчинена органам самоуправления).

Тюрьмы — государственные учреждения с определенным режимом, призванные выполнять задачи наказания преступников, изоляции их от общества. В ряде стран им предписаны и задачи перевоспитания преступ ников.

1