§ 2. Правовое регулирование подготовки и проведения выборов

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Назначение выборов. Началом официальной избирательной кампа­нии является назначение даты выборов. Она может быть установлена конституцией. Например, в Коста-Рике выборы президента осуществля­ются раз в четыре года в первое воскресенье февраля. Аналогичный порядок, хотя сроки являются иными, установлен в Латвии, Мексике, США. В конституции может быть определена не дата, а условия выбо­ров: они проводятся после истечения срока полномочий данного органа или должностного лица (Болгария, Польша, Чехия), после роспуска представительного органа (через 20 дней в Великобритании). Однако и при этих условиях издается соответствующий акт о точной дате вы­боров. Дата назначается либо только одним органом (в Белоруссии — президентом, в Коста-Рике — Верховным избирательным трибуналом, в Испании — королем), либо разными органами в зависимости от того, какой орган или какое должностное лицо подлежит избранию. В Бол­гарии выборы президента назначаются парламентом, а выборы в пар­ламент — президентом.

Дальнейшая избирательная кампания проходит множество стадий. Это создание избирательных округов и избирательных участков, состав­ление списков избирателей, формирование избирательных комиссий, предвыборная агитация и т.д.

Избирательные округа и избирательные участки. Избирательный округ — наиболее распространенная разновидность избирательных еди­ниц (при многостепенных выборах такими единицами могут стать ниже­стоящие представительные органы, при косвенных — избирательные коллегии). Избирательный округ объединяет избирателей определен­ной территории или коллектива для выборов одного или нескольких де­путатов. Число и нарезка избирательных округов по выборам в парла­мент обычно определяются законом, иногда правительством (Италия), специальными комиссиями (Канада); по выборам в органы местного самоуправления — актами этих органов.

В зависимости от характера представительства избирательные окру­га бывают территориальными и производственными. Первые объединя­ют избирателей по месту жительства, вторые — по месту работы. Произ­водственные округа создавались в свое время в Польше и некоторых других странах, в настоящее время они существуют в Китае. Однако только производственных округов не бывает, они всегда сочетаются в масштабе страны или административно-территориальной единицы с тер­риториальными округами. В отдельных странах округа создаются по эт­ническому признаку (Сингапур, Фиджи).

201

 Существуют три основных вида территориальных округов: одноман­датные, многомандатные и общегосударственные. Последние в зарубеж­ных странах обычно называют национальными округами (следует по­мнить, что слово «национальный» на многих языках является синонимом слова «государственный»). От одномандатного округа избирается один депутат в парламент или местный представительный орган (число выдви­нутых кандидатов может быть различным), от многомандатного округа избираются два и более депутата (иногда больше 10), национальный округ может включать всех депутатов парламента (так было в свое время в Конго, когда избирателям предлагался список кандидатов от единст­венной партии, соответствующий числу мест), но он может создаваться и для избрания части депутатов (как, например, в Венгрии), остальные же избираются по одномандатным и многомандатным округам.

Избирательный участок — это пункт голосования, куда приходят избиратели, чтобы выразить свою волю, и где производится первичный подсчет поданных голосов. Остальные избирательные комиссии сумми­руют данные протоколов, полученных от участковых и нижестоящих избирательных комиссий. Избирательный участок охватывает обычно небольшое число жителей (на выборах в парламент не более нескольких тысяч человек), в больницах, на судах, находящихся в плавании, в гористых местностях могут создаваться и более мелкие избирательные участки.

Как правило, избирательный участок гораздо меньше избирательного округа, на территории округа располагается несколько, а иногда и мно­жество избирательных участков. Однако в небольших населенных пунк­тах при выборах органов местного самоуправления участок может охва­тывать несколько избирательных округов, которые включают кандида­тов, выдвинутых группами домов или улиц.

Избирательные органы — это обычно избирательные комиссии, в странах Латинской Америки — избирательные трибуналы, избиратель­ные советы, гражданский регистр (орган, который ведет списки избира­телей). Они ведают организацией и проведением выборов, обеспечивают контроль за соблюдением избирательного законодательства, определяют результаты выборов. Избирательные трибуналы сочетают функции изби­рательных комиссий (осуществляют подсчет голосов, объявляют резуль­таты выборов) и некоторые судебные и административные функции:

могут уволить должностных лиц в отставку за нарушения по выборам, но к уголовной ответственности привлечь не могут — это право суда. Кроме того, верховный избирательный трибунал толкует законы о выборах, его заключение необходимо для парламента при принятии избирательного законодательства. В некоторых странах задачи избирательных комиссий (особенно центральных) могут быть возложены на другие государствен-

202

 ные органы, например на министерство внутренних дел или центрально статистическое управление.

Избирательные органы могут формироваться судами (Коста-Рика, парламентом (Узбекистан), правительством (Австрия), органами мест­ного самоуправления (местные избирательные комиссии на Украине), вышестоящими избирательными комиссиями (если не созданы другими органами). Члены этих комиссий рассматриваются как должностные лица, хотя в некоторых странах (например, в Германии) они, по крайней мере их часть, работают на общественных началах. Во многих странах, однако, членство в избирательной комиссии рассматривается как опла­чиваемая государственная должность (например, в Испании).

Избирательные комиссии различны в зависимости от охватываемой ими территории. Полномочия общегосударственной комиссии (обычно она называется центральной или национальной) распространяются на всю страну, в федеративных государствах свои комиссии создаются в субъектах федерации. Территориальные избирательные комиссии об­разуются в административно-территориальных единицах, окружные из­бирательные комиссии — в избирательных округах, участковые изби­рательные комиссии — на пунктах голосования (участках). Окружные комиссии регистрируют кандидатов в депутаты по своему округу, опре­деляют победителя по итогам голосования. Главные задачи участковой избирательной комиссии — составление полного списка избирателей, проведение голосования, подсчет голосов. Победителя они не определя­ют: для этого свои протоколы они представляют в вышестоящую избира­тельную комиссию — окружную или территориальную, в зависимости от характера выборов. Все эти комиссии выполняют и другие задачи, о которых говорилось выше в общей форме: контроль за соблюдением законности выборов, организация избирательной кампании и т.д.

Избирательные комиссии и иные избирательные органы бывают по­стоянными (Испания) и временными, создаваемыми лишь на период выборов (Италия). Центральные комиссии, избирательные трибуналы, гражданский регистр действуют обычно на постоянной основе (изби­рательные трибуналы и регистр — всегда). Центральные комиссии иногда, в странах тоталитарного социализма, бывают временными, об­разуемыми только на период выборов, и после подсчета голосов, опре­деления победителей и выдачи документов об избрании прекращают свою работу. Окружные и участковые комиссии, как правило, имеют временный характер. Территориальные комиссии бывают и постоянны­ми, и временными.

Центральная избирательная комиссия создается указами президен­та, постановлениями парламента, правительства, реже — верховным судом. В Мексике, Германии, некоторых других странах она образуется

203

 из представителей партий, выдвигающих кандидатуры на выборах, не возглавляет ее государственный чиновник, занимающий место председателя комиссии по должности, — министр внутренних дел, начальна статистического управления и др. В Индии, Пакистане, Сирии центральная избирательная комиссия целиком состоит из постоянных государственных служащих. В странах тоталитарного социализма она формируется высшими органами государства из известных общественных деятелей передовых рабочих, крестьян-кооператоров и целиком работает на общественных началах.

Во многих странах центральная избирательная комиссия в качестве специального органа не создается, ее роль выполняет министерство внутренних дел (Великобритания, Италия, Франция и др.). В США вообще нет такой комиссии и ее не заменяет какой-либо орган. Вопросами выборов, в том числе в федеральные органы, ведают штаты, хотя есть федеральные законы, регулирующие некоторые стороны избирательной кампании, в том числе закон о федеральных выборах 1972 г.

Помимо регистрации кандидатов, распределения выделенных бюджетных средств, подведения итогов выборов и т.д. центральная избирательная комиссия в пределах своих полномочий издает инструкции разъяснения и иные акты, которые могут иметь нормативное значение прежде всего для местных избирательных комиссий при проведении избирательной кампании.

Избирательные комиссии субъектов федерации в федеративных государствах, территориальные комиссии административно-территориальных единиц в ряде стран состоят из чиновников, действующих на постоянной основе; в странах тоталитарного социализма эти комиссии, как  центральная избирательная комиссия, формируются из различных представителей общественности и действуют только в период выборов.

Окружные избирательные комиссии в Австрии, Германии, некоторых других странах состоят из представителей партий, делегируемых ими i состав комиссий, но возглавляет их назначенный чиновник. В Италии Франции в состав окружных комиссий входят депутаты органов местно­го самоуправления, судьи, чиновники, но не представители партий. В Великобритании окружные, избирательные комиссии вообще не создают­ся, их роль выполняют шерифы — должностные лица, ответственные за общественный порядок, а также избранные мэры городов, возглавляю­щие орган местного самоуправления.

Участковые избирательные комиссии тоже формируются по-разному. Они могут состоять из служащих органов местного самоуправления или формироваться исполнительными комитетами местных представительных органов (страны тоталитарного социализма). Во многих страна? англосаксонского права нет участковых избирательных комиссий. Их

204

 роль выполняют «чиновники-регистраторы», участковые инспектора, ко­торые для технической работы могут нанимать временных сотрудников. Однако на всех уровнях при выдаче бюллетеней, подсчете голосов, опре­делении итогов голосования присутствуют представители кандидатов, политических партий, прессы.

Списки избирателей. По общему правилу голосовать могут только лица, включенные в список избирателей. Лица, имеющие временные удостоверения на право голосования (например, в связи с командиров­кой), заносятся в дополнительный список избирателей и только после этого получают бюллетень. Лишь в отдельных странах, например в Сирии, нет списка избирателей, достаточно предъявить удостоверение личности, в котором делается отметка, что избиратель проголосовал. В некоторых других странах, где велика неграмотность и списки составля­ются не повсеместно, избиратель ставит свой отпечаток большого паль­ца, который затем окрашивается несмываемой в течение минимум неде­ли краской.

В большинстве стран ведение списков избирателей относится к ком­петенции муниципальных властей (Нидерланды, Польша), в латиноаме­риканских странах для этого существует особая служба — националь­ный или гражданский регистр, в Израиле списками ведает министерство внутренних дел, в Швеции — налоговое управление. В список избирате­лей могут быть включены лишь лица, удовлетворяющие избирательным цензам (квалификациям), которые, как уже отмечалось, имеют свои осо­бенности в каждой стране. В Великобритании списки избирателей со­ставляют чиновники-регистраторы, в отдельных странах Латинской Америки — специально назначенные комиссии (там, где нет службы гражданского регистра). Эти списки передаются затем органам, которые проводят голосование, в большинстве стран — участковой комиссии. Она проводит проверку списков, для чего необходимо предъявить соот­ветствующие документы (во многих англосаксонских странах, где нет паспортов для внутреннего употребления, а есть только международные паспорта, используются самые разные документы).

При составлении списков, их проверке и уточнении участковыми избирательными комиссиями, чиновниками-регистраторами и другими органами используются два способа: обязательная регистрация и необя­зательная. Обязанность или отсутствие обязанности регистрации отно­сится не к избирателю, а к комиссии или чиновнику-регистратору. При системе необязательной регистрации чиновник не включает автомати­чески избирателя в список, он делает это только по инициативе послед­него. Избиратель сам должен обратиться с соответствующим заявлени­ем, если он хочет быть включенным в список избирателей (Испания, Мексика, США). При системе обязательной регистрации (Великобри-

205

 тания, Индия, Италия) избиратель автоматически включается в список, регистратор (комиссия) обязан разыскать всех лиц, имеющих избира­тельные права, и включить их в этот список. Лицам, включенным в спи­сок, выдается специальная карточка избирателя (часто — с отпечатками пальцев и фотографией, иногда с учетом возможности электронного го­лосования). Списки избирателей бывают либо постоянными, и тогда от пересматриваются через 10—12 лет, либо периодическими, заново составляемыми к каждым выборам.

Избиратель, включенный в список, может в некоторых ситуация? получить удостоверение на право голосования, чтобы в случае отъезда проголосовать в другом избирательном участке. Это, однако, имеет место только при некоторых видах общегосударственных выборов, когда одни и те же кандидаты баллотируются по всей стране, например при выборах президента непосредственно гражданами. Чаще избирателю предоставляется право проголосовать досрочно, ибо в месте его временного пребывания будет баллотироваться другой кандидат. Обычно досрочное голо сование разрешается за одну-две недели до выборов. В этом случае избирательная комиссия вскрывает запечатанный конверт с бюллетенем i день выборов.

Выдвижение и регистрация кандидатов. Обычно о возможных кандидатах известно задолго до объявления выборов (особенно это относится к президентским выборам), но официальное выдвижение и последующая регистрация кандидатов начинаются со дня, указанного в акте с. назначении выборов или в избирательном законе. После регистрации кандидата ему разрешается вести предвыборную агитацию, он получает финансовую поддержку, в том числе в большинстве стран со стороны государства. Кандидатами выдвигаются лица, обладающие пассивным избирательным правом, в соответствии с требованиями, предусмотренными для данной должности или для депутатского мандата. Конечно можно выдвигать и других лиц, но это лишено смысла: такие лица ж будут зарегистрированы, не получат права вести агитацию, не буду включены в бюллетень.

Кандидат может быть выдвинут различными способами. Во-первых, возможно самовыдвижение кандидата (Вьетнам, Франция, Япония), но при этом обычно требуется, чтобы его поддержало своими подписями определенное, как правило, очень незначительное число избирателей. В некоторых странах к кандидатам, выдвинутым таким образом, применя­ются нормы о партийном выдвижении, кандидат рассматривается ка1 выдвинутый партией. Во-вторых, кандидаты могут быть выдвинуты политическими партиями. Иногда допустимо только партийное выдвижения (Австрия, Египет, Португалия). Частным случаем партийного выдвижения кандидатов являются американские праймериз (первичные выбо

206

 ры) — выдвижение кандидатов тайным голосованием на партийных со­браниях (на собрания приходят лица, считающие себя сторонниками той или иной партии). Такая система выдвижения кандидатов используется также в Турции. В-третьих, право выдвижения кандидатов предоставля­ется различным общественным объединениям (Белоруссия, Украина). В-четвертых, выдвижение кандидатов возможно избирателями или груп­пой избирателей, отнюдь не обязательно оформленной как собрание: они могут выступать и порознь. Один избиратель может выдвинуть кандида­туру в Индии, Франции, Японии (часто это и есть самовыдвижение), 2 — в Канаде и с 1989 г. — в Бельгии (один выдвигает и один поддерживает), 10 — в Великобритании, 25 — в Нидерландах и т.д. На самом деле такое выдвижение осуществляется партиями, число независимых кандидатов на выборах всегда очень мало.

В странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаются поли­тическими партиями, общественными организациями, на собраниях из­бирателей по месту работы, жительства, но самовыдвижение, как и вы­движение группой избирателей, не допускается (кроме Вьетнама). Прак­тически в странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаются правящей партией, использование различных форм служит только при­крытием этого. Наконец, иногда кандидаты могут быть выдвинуты опре­деленным числом членов представительных органов и избираемых долж­ностных лиц (кандидат на должность президента во Франции).

Перечисленные способы выдвижения кандидатов во многих странах комбинируются. Кандидат может быть выдвинут и партией, и группой избирателей, и объединением граждан и т.д. При выдвижении партиями тем из них, которые признаны национальными (общегосударственными), даются некоторые преимущества: они, в частности, не должны представ­лять подписи избирателей в поддержку кандидатов (в Швеции такими партиями признаются те, которые участвовали в выборах не менее двух раз подряд, в Германии — 6 лет).

Во многих странах закон не разрешает, чтобы на одно место баллоти­ровался один кандидат: в таком случае нет выбора. Поэтому в такой ситуации срок выдвижения кандидатов может быть продлен избиратель­ной комиссией. В Великобритании, Индии, других странах возможно выдвижение одного кандидата на одно место, но в таком случае выборы по данному избирательному округу не проводятся. После окончания срока регистрации кандидатов выдвинутый кандидат объявляется из­бранным без голосования. На некоторых выборах в парламент Индии таким образом объявлялись избранными несколько человек. В странах Африки с однопартийной системой таким образом «избирались» некото­рые президенты.

207

 Как уже говорилось, часто кандидат, чтобы быть зарегистрирован­ным, должен внести избирательный залог. При этом денежные средства, вносимые кандидатом в президенты, обычно во много раз превышают сумму залога кандидата в парламент (во Франции — в 10 раз: соответст­венно 10 тыс. и 1 тыс. франков). Если кандидат выдвигается националь­ными (признанными) партиями, залог может составлять меньшую сумму (например, в Шри-Ланке кандидат от признанных партий вносит 50 тыс. рупий, от других — 75 тыс. рупий). Выдвижение кандидатов в президен­ты имеет и другие особенности: кандидат может быть выдвинут только определенными субъектами, в более сложном порядке, чем кандидат в парламент. Во Франции кандидатура президента может быть предложе­на лишь 500 гражданами, но они должны занимать определенные посты в государстве (члены парламента, члены местных представительных ор­ганов определенного звена и др.), причем они должны представлять опре­деленное число крупных административно-территориальных единиц (приблизительно треть от их общего числа). В ФРГ кандидат на долж­ность президента выдвигается только членами Федерального собрания, в Египте — парламентом, но здесь требуется еще, чтобы кандидатура получила одобрение не менее 2/3 членов парламента, лишь после этого она выносится на голосование избирателей.

Предвыборная агитация. В большинстве стран после регистрации кандидатов или опубликования их списка (Литва) им официально разре­шается вести предвыборную агитацию. Лишь в отдельных странах (Ру­мыния) это разрешается со дня объявления даты голосования или с опре­деленной даты до дня голосования (за 15 дней в Турции). Законодатель­ство зарубежных стран по-разному регулирует условия такой агитации, в одних странах довольно жестко, в других — мягче, но всегда закон определяет допустимые методы агитации, запрещая все другие. Закон регулирует начало и время окончания (обычно за сутки до дня выборов) предвыборной агитации, в ряде стран определяются даже места расклей­ки афиш и их количество, но наиболее детально регулируются вопросы использования средств массовой информации (периодической печати, радио, телевидения) и вопросы финансирования избирательной кампа­нии. Лица, зарегистрированные в качестве кандидатов на выборах, имеют доступ к государственным средствам массовой информации. Кан­дидаты пользуются такими средствами бесплатно и в равной доле; эти расходы оплачивает казна. Так, в Японии каждый кандидат в парламент имеет право выступить по радио и по телевидению пять с половиной минут один раз, он вправе пять раз опубликовать газетную рекламу, включая фотографию 6х9 см, тиражировать в определенном количестве один цветной плакат. Кроме того, каждый кандидат получает за счет государства 350 тыс. открыток для рассылки и лимит бензина для поез-

208

 док на микроавтобусе. В Великобритании право выступать по государст­венному радио и телевидению бесплатно предоставляется, однако, толь­ко партиям, выдвигающим не менее 50 кандидатов в парламент. Кандида­ты могут также купить дополнительные полосы газет, время на радио и телевидении, но закон обычно требует, чтобы такое время предоставля­лось всем кандидатам на одинаковых условиях по цене и времени выхода в эфир. Это время стоит довольно дорого, поэтому в США кандидаты выступают обычно по 1—2 минуты в интервалах между другими переда­чами.

В целях обеспечения равенства шансов кандидатов запрещается участие в предвыборной агитации определенных должностных лиц, орга­нов местного самоуправления. Обычно запрещена агитация в воинских частях, в общественном транспорте; она не должна мешать деятельности государственных органов; запрещается вторгаться в личную жизнь граж­дан и кандидатов (на деле последнее делается, особенно в США). Закон устанавливает предел финансовых затрат на ведение избирательной кам­пании, определяется максимально разрешенная сумма пожертвований от юридических и физических лиц, причем размер пожертвований от юридического лица значительно превышает допустимый размер пожер­твований физического лица (в Германии, например, в 10 раз). При этом существует довольно строгая градация. В США по закону о федеральных избирательных кампаниях 1974 г. (хотя в него вносились поправки, ука­занные ниже суммы пожертвований не изменялись) индивиды не могут жертвовать более 1 тыс. долл. в год кандидату на федеральных выборах или уполномоченному им комитету, а фамилии лиц, давших более 200 долл. в год, должны быть обнародованы. Правда, в тех штатах, где есть несколько видов выборов (выдвижение, первичные выборы и общие выборы), сумма может быть утроена. Индивиды не могут пожертвовать

_      более 20 тыс. долл. в год политическому комитету, поддерживающему

I      определенную национальную, т.е. действующую в федеральных масшта­бах, партию. Это же лицо может дать не более 5 тыс. долл. в год другому политическому комитету (другой партии), итого — 25 тыс. долл. в год. В свою очередь партийный комитет не может выделять более 5 тыс. долл. его кандидату на одних выборах (при троякой системе выборов — 15 тыс.). Юридическим лицам разрешаются гораздо более крупные по­жертвования, но по сравнению с расходами некоторых кандидатов в сенат, которые достигают десятков миллионов долларов, эти суммы не­велики. Запрещено принимать пожертвования от иностранных граждан, иностранных государств, от компаний с участием иностранного капитала (обычно если доля иностранного капитала превышает 25—30%), от международных организаций. Предусматривается гласность крупных пожертвований.

-

209

14 1465

 Нередко государство выделяет из бюджета определенную сумму кан­дидатам или выдвигающим их партиям на избирательные расходы. Эта сумма может быть выдана в равном размере всем кандидатам, но чаще она зависит от числа собранных партией голосов и выдается партиям после выборов в качестве возмещения избирательных расходов. Такая ситуация существует в Италии, Канаде, Финляндии, Швеции и многих других странах. В ряде из них возмещение получают не все партии, участвовавшие в выборах, а лишь собравшие определенный процент го­лосов избирателей (например, в Германии — 0,5%, в Италии — 2%). Эти меры, как и другие (избирательный залог, заградительный барьер и т.д.), направлены против очень мелких партий и против кандидатов, заведомо не имеющих влияния среди населения и шансов на успех. Оп­ределение размера такого возмещения тоже неодинаково: в Германии с 1994 г. выдают по 1,4 марки за каждый полученный партией голос, тогда как в Италии или Канаде расчеты делаются иначе — в зависимости от бюджетных ассигнований и процента голосов. В Чехии выдают 15 крон за каждый голос, если партия получила более 2% голосов. Однако в некоторых странах (Казахстан, Польша и др.) государство не вправе выделять средства партиям или кандидатам для избирательной кампа­нии. Для того чтобы не влиять на голосование граждан, за несколько дней до выборов запрещается публиковать опросы общественного мне­ния (во Франции — за 7, в Венгрии — за 8 дней).

1