§ 3. Единство государственной власти

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Идеологическое обоснование необходимости единства власти появи­лось задолго до возникновения теории разделения властей и имело пер­сонифицированный характер (в том числе обоснование суверенитета не народа, а монарха). Впоследствии такой подход возродился в вождистских концепциях фашизма. Практика вождизма существовала и в усло­виях тоталитарных коммунистических режимов (реальная власть и в ряде случаев культ личности генерального секретаря правящей партии), хотя в отличие от фашистских учений марксистская теория в принципе отрицала индивидуалистический подход.

132

 Новый аспект идее единства власти был придан сочинениями некото­рых французских просветителей, подходивших к этому вопросу скорее с социологических, чем с организационно-правовых позиций. Они рас­сматривали законодательную, исполнительную, судебную власть лишь как особые проявления верховной власти, суверенитета народа, считая, что все «члены государства» должны участвовать в управлении им через формирование «общей воли», как правило, на народных собраниях. Это был иной, коллективистский подход к идее единства государственной власти.

Такой подход был, хотя и в измененном виде, принят на вооружение и либеральной, и марксистской традицией. В первом случае, как уже говорилось, он ограничивался провозглашением в конституциях власти, суверенитета народа. Во втором наряду с суверенитетом народа, которо­му придавалось классовое истолкование, были осуществлены поиски того вида органов, который сосредоточил бы в своих руках всю полноту государственной власти. В качестве таких органов марксистско-ленинская теория предложила советы, что и было закреплено в конституциях стран тоталитарного социализма.

Таким образом, идея единства власти неоднозначна. Она имеет три разных аспекта: социальное единство власти, что проистекает из единст­ва природы господствующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государствен­ных органов, обусловленное необходимостью согласованного управле­ния обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада; организационно-правовое единство, когда отвергается разде­ление властей и органами государственной власти признается только определенный вид органов.

Социальное единство власти с точки зрения содержания конститу­ционных норм обеспечивалось принадлежностью власти народу (в боль­шинстве стран), или трудящимся (в странах тоталитарного социализма, в некоторых других странах), или определенному блоку сил, составные части которого имели одинаковые первоочередные задачи, но расходи­лись во взглядах на пути дальнейшего развития страны (например, в условиях отдельных переходных государств). Считалось, что в таком патриотическом блоке, составляющем основу государственной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян (ведущая сила блока) и союз трудящихся и прогрессивно настроенных нетрудящихся, который складывается в результате давления первого союза. Эта трактовка соци­ального единства власти допускает конституционно признанные проти­воречия в таком единстве, что находило выражение в формулировке:

«союз и борьба одновременно».

Второй аспект единства государственной власти — единство прин-

133

 ципиальных целей и направлении деятельности государственных органов — получил выражение в конституционном праве в закреплении приоритетных целей государства, принципиальных ориентиров государ­ственной деятельности. Некоторые из этих целей рассмотрены нами выше на примерах стран с различными социально-политическими систе­мами. Без такого целеполагания невозможна ориентация общественного развития, а такое управление, хотя и в неодинаковой степени и в различ­ном объеме, осуществляется во всех странах. Однако единство целей и деятельности государственных органов не является абсолютным. Даже при едином подходе к решению основных задач существует различное «прочтение» конституционных целей, предлагаются разные меры для их достижения (это ежегодно наблюдается, например, в коллизиях парла­ментов и правительства по поводу законов о государственном бюджете). При выдвижении разных принципиальных целей органами законодатель­ной и исполнительной власти единство власти нарушается, что ведет к обостренному противоборству, а иногда и к трагическим последствиям.

Третий, организационно-правовой аспект единства государствен­ной власти наиболее детально закреплен в конституциях стран тотали­тарного социализма и доктринально разработан в марксистско-ленинском правоведении. Как уже отмечалось, была принята концепция сове­тов как единственных органов государственной власти снизу доверху. Только органы типа советов (они имеют разные названия: Народное со­брание, Национальное собрание, Всекитайское собрание народных пред­ставителей — в центре; народные советы, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. — на местах) рассматриваются как орга­ны государственной власти в масштабе страны и в каждой администра­тивно-территориальной единице. Другие органы государства с точки зре­ния конституционной доктрины считаются лишь органами государствен­ного управления, правосудия, контроля и т.д., но не власти, хотя с точки зрения других отраслей права, например уголовного, полицейский явля­ется представителем власти. Действительность противоречила консти­туционной концепции. Как отмечалось, реальная власть принадлежала органам коммунистической партии, центральные органы которой прини­мали важнейшие государственные решения, послушно одобрявшиеся парламентами на их кратковременных заседаниях (обычно несколько дней в году).

Идея единства государственной власти в целом имеет авторитаристский характер. На практике ее использование ведет к широкому ис­пользованию принуждения, а иногда и насильственных мер в государ­ственном управлении. Концентрация власти в одних руках противоречит основам демократии, порождает произвол. Однако не все ее элементы имеют только негативный характер. Требование социального единства

134

 власти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда власть становится определенной «равнодействующей» соревную­щихся сил и тенденций, если соблюдены условия «честного» соревно­вания при плюралистической демократии. Единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение, так как усилия государст­венного аппарата сосредоточиваются на решении стоящих перед обще­ством крупных проблем. В то же время сосредоточение всей полноты государственной власти в руках одного должностного лица, одного ор­гана или одного вида органов (не имеет значения, будут ли это монарх, президент или советы) в принципе не является плодотворной идеей, хотя сами по себе советы, например, как органы местного самоуправ­ления являются демократическими институтами. Концентрация власти порождает бесконтрольность в деятельности государственных органов, несмотря на то что в определенных условиях общественного развития (острейший структурный кризис, процессы распада государственности, иностранное вторжение и др.) единство власти, как и авторитаризм в целом, временно может способствовать улучшению управляемости об­ществом, стабилизации положения, преодолению анархии. Этот способ использовался для преодоления экономических и политических кризи­сов в самых разных демократических странах (например, в США в 30-х годах, во Франции в 60-х годах).

Таким образом, две основные модели — разделение властей и их единство — не являются абсолютными, самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным вопросам общественного развития, а единство власти не исключает «прозаического разделения труда» между различными органами государственной власти. Наиболее общим подхо­дом конституционного права в современных условиях является соедине­ние идей единства и разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такое понимание отражено и в новейших кон­ституциях. Наиболее отчетливым выражением этого является п. 4 ст. 3 конституции Казахстана 1995 г., который гласит: «Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Консти­туции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законода­тельную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».

1