§ 2. Разделение властей

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Возникновение теории разделения властей связано с борьбой креп­нувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к огра­ничению королевской власти, идеологи молодой буржуазии выдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную, испол­нительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена изби­раемому народом парламенту (на деле в течение столетий существовало ограниченное избирательное право), вторая — главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время подразумевала наследственного монарха; счита­лось, что ему будут подчинены министры. Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами, по уголовным делам — с участи-

128

 ем представителей населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды).

Против такого организационно-правового подхода к структуре госу­дарственной власти выступили другие мыслители XVIII в., отвергавшие идею разделения властей с социологических позиций. Они утверждали, что вся власть должна принадлежать народу, а формой ее осуществления должны стать народные собрания (для крупных государств допускалось также существование представительных органов).

В конституциях получили отражение оба эти подхода. Уже в первой писаной конституции — основном законе США 1787 г. — они, по суще­ству, были соединены. Словами: «Мы, народ Соединенных Штатов...» — создатели конституции провозглашали его учредительную власть, суве­ренитет, а устанавливая систему органов государства с разделением их полномочий (конгресс, президент, суды), они закрепляли организацион­но-правовое разделение властей. В настоящее время для большинства конституций мира характерно одновременное присутствие того и иного подхода: социологического (власть народа) и организационно-правового (разделение властей).

В некоторых современных конституциях триада разделения властей подвергнута модификациям и дополнениям. Конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колум­бии 1991 г., Бразилии 1988 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане, со­ставляющие избирательный корпус). Свое организационное выражение эта ветвь власти нашла в создании специальных избирательных трибуна­лов (судов), которые, в частности, рассматривают споры о прямых выбо­рах в государственные органы. В Бразилии их система имеет иерархичес­кий характер, завершаясь высшим избирательным судом. В литературе говорится о существовании иной четвертой власти — учредительной, под которой понимается право народа непосредственно или путем созда­ния специального учредительного собрания принимать конституцию и определять тем самым основы организации государства. Наконец, чет­вертой властью называют также прессу, формирующую общественное мнение, но это уже социологический подход. Пресса государственной властью не обладает, равно как не являются государственной властью и другие называемые философами и социологами власти — корпоративная власть общественной организации, идеологическая власть, техническая, религиозная и др.

В редких случаях в законодательстве говорится о пятой, контрольной государственной власти, в отдельных конституциях в развивающихся странах с однопартийной системой упоминалась партийная власть, рас­сматривавшаяся как особая разновидность государственной власти.

129

9 1465

 Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание «китай­ской стены» между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной влас­ти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по сущест­ву, имело место переплетение разных по своей сущности властей — политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некото­рых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопро­никновение. Акты с названием «законы» вправе принимать за редкими исключениями только представительный орган народа — парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, в ряде стран понятие парламента является более широким. В Великобритании, Индии и некоторых других странах этот орган триединый. Наряду с избираемой нижней палатой парламент включает неизбираемую прямыми выборами верхнюю палату (в Великобритании в основном наследственную, а в Канаде — назначаемую) и главу государства (в Австралии, Канаде — генерал-губернатора), без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето (от латинского глагола «ветаре» — запрещать), что выражается в праве главы государства воз­вратить закон в палату (палаты) на новое рассмотрение, глава государст­ва участвует в осуществлении законодательной власти. Во-вторых, не только в чрезвычайных, но и в обычных условиях возможно так называе­мое делегированное законодательство или принятие органами исполни­тельной власти актов, имеющих силу закона (на основе конституцион­ных норм о регламентарной власти).

В сферу законотворчества вмешивается не только исполнительная власть, но и суды — общие суды в англосаксонской системе права (это не относится к Великобритании, где нет конституционного контроля), вер­ховные и конституционные суды, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юриди­ческой силы.

В свою очередь парламент тоже может осуществлять отдельные ис­полнительные и судебные функции. Издание «частных» законов в отли­чие от «публичных» (а частные законы регулируют конкретные вопросы) имеет значение распорядительной деятельности. Так, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обви­нительного заключения и предание суду высших должностных лиц (пре­зидента, министров и др.), в других — рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса (правда, верхняя палата

130

 только принимает решения об отрешении от должности высших долж ностных лиц, судей и некоторых других государственных служащих, :

судит их уже обыкновенный суд).

В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концеп­ция разделения властей в конституционном праве получила еще два важных дополнения: положения о необходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов. Обе проблемы впервые решались еще при принятии конституции США, но их окончательное правовое регули­рование сложилось позже — в практике Верховного суда США при тол­кованиях конституции. «Отцы конституции США» стремились к уравно­вешиванию ветвей власти, с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвыситься над другой, подавлять другую или другие Их скоординированность получила название баланса властей.

Те же цели, хотя и в несколько ином конституционном выражении. имеет система сдержек и противовесов', каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую (другие). Президент Брази­лии, Мексики, США, другой президентской республики не может рас­пустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместить прези­дента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); прези­дент мог задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но кон­гресс преодолевал его 2/3 голосов. Вотум недоверия министрам не пред­усмотрен, их нельзя уволить таким путем, но в США само назначение министров нуждается в согласии сената. Верховный суд осуществляет конституционный контроль и вправе признавать законы конгресса не­действующими. В отличие от президентской республики в США в парла­ментарной республике или парламентарной монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволить правительство, выразив ему вотум недоверия; однако глава государства имеет выбор: уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов.

Единство власти не исключает различий в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, не отме­няет возможных конфликтов властей на правовой основе (различия, а следовательно, противоречия при решении конкретных государственных задач неизбежны уже в силу самого факта существования нескольких ветвей власти), но состязание на правовом поле требует не доводить разногласия до борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе не­возможно управлять обществом — альтернативой этому являются анар­хия и распад. Такое развитие событий, когда противоречия властей дово­дятся до стадии борьбы, как показывает опыт отдельных постсоциалисти­ческих и развивающихся стран, имеет только разрушительный характер.

131

 Выше речь шла о горизонтальном разделении властей на уровне государства как целого, без учета особенностей его территориально-по­литического устройства. Вместе с тем в федерациях, унитарных государ­ствах, имеющих автономные образования политического характера, ос­новные законы решают вопрос о вертикальном разделении властей (го­сударственной власти федерации и государственной власти ее субъек­тов, а также государственной власти политической автономии в унитар­ном государстве), а в связи с концепциями публичной власти территори­ального коллектива — также и о разделении государственной власти и власти местного самоуправления. Первая проблема решается на основе разграничения полномочий (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных полномочий федера­ции, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полно­мочий, отнесенных к его ведению. С автономией дело обстоит несколько иначе: в конституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органы политической автономии могут принимать местные за­коны. Если в административно-территориальных единицах создаются местные органы государственной власти (например, на Украине по кон­ституции 1996 г.) и наряду с ними существуют местные выборные советы как органы местного самоуправления, полномочия между ними разгра­ничиваются в конституциях или специальных законах. Но иногда на местах не бывает назначенных органов государства или представителей государственной власти (комиссаров, губернаторов, префектов), а суще­ствуют только органы иной публичной власти — власти территориально­го коллектива (местное самоуправление). В этом случае конституция и законы также определяют объем полномочий местных советов (органов местного самоуправления), но функции государственной власти они могут осуществлять только тогда, когда это им поручено государством.

1