§ 1. Государственная власть как институт конституционного права

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Конституционные нормы, содержащие термин «государственная власть», обычно немногословны. К тому же чаще всего определение «го­сударственная» отсутствует, говорится просто о власти или о суверени­тете народа. Основные законы устанавливают, что власть исходит от народа (ст. 20 конституции ФРГ (Германии) 1949 г.), принадлежит наро­ду (ст. 1 конституции Бразилии 1988 г.), народ осуществляет суверени-

12;'

 тет (ст, 1 конституции Италии 1947 г.). Эти краткие формулировки полу­чают развитие во многих главах и статьях основных законов, в текущем законодательстве о целях государственной политики, о системе органов государства и их взаимоотношениях, о методах их деятельности и др. В своей совокупности они образуют институт государственной влас­ти, занимающий одно из важнейших мест в отрасли конституционного

права.

Государственную власть следует отличать от политической. Конечно, государственная власть, взятая как единое целое, независимо от ее кон­кретных проявлений в различных ветвях власти, например в судебной, всегда имеет политический характер, но политическая власть не всегда является государственной. Политическая, но до образования Китайской Народной Республики еще не государственная власть существовала в течение почти трех десятилетий в красных, советских, освобожденных районах Китая под руководством Коммунистической партии, повстан­ческие органы десятилетие или более того осуществляли политическую власть в освобожденных от португальских колонизаторов районах Анго­лы, Гвинеи-Бисау, Мозамбика. С образованием соответствующих госу­дарств предгосударственная политическая власть переросла в государст­венную.

Объем конституционного регулирования отношений, связанных с го­сударственной властью, в разных странах различен. В конституциях стран тоталитарного социализма (КНДР 1972 г., Кубы 1976 г., Китая 1982 г. и др.) обычно содержится социальная характеристика власти в связи с классами и социальными слоями общества, подробно говорится о целях государства, задачах государственной власти, об основных направ­лениях политики государства по отношению к различным социальным группам населения. В основных законах капиталистических и постсоци­алистических государств, в современных конституциях развивающихся стран таких формулировок обычно нет, хотя и в них зачастую говорится о демократическом, социальном, правовом и даже социалистическом (Индия, Шри-Ланка и др.) государстве.

Обобщение конституционно-правовых норм на мировом уровне сви­детельствует о том, что структура конституционно-правового института государственной власти складывается из различных норм, образующих его элементы. Это: 1) положения об источнике государственной власти и ее социальных носителях, субъектах («народ» в подавляющем большин­стве конституций, «трудящиеся» или «трудовой народ», определенные классы в конституциях стран тоталитарного социализма, блок классов и социальных слоев, включающий трудящихся и определенную часть не­трудящихся, как говорилось об этом в конституциях стран Азии и Афри­ки, придерживающихся социалистической ориентации); 2) положения о

123

 характере государственной власти (например, формулировка о диктату­ре пролетариата в конституции Вьетнама 1980 г., замененной новой кон­ституцией в 1992 г., положения о демократической диктатуре народа в конституции Китая 1982 г., статья, провозглашающая власть трудовых сил народа в конституции Египта 1971 г. в редакции 1980 г.); 3) положе­ния о целях и принципиальных направлениях деятельности государст­венной власти (например, сосредоточение усилий на развитии, способ­ном создать социалистические отношения в духе исламского наследия, как об этом говорится в конституции объединенного Йемена 1989 г.);

4) положения о структуре государственной власти (например, разделе­ние ее на ветви законодательной, исполнительной и судебной власти по конституции Сирии 1973 г. и единство власти в руках органов типа советов по конституции Кубы 1976 г.); 5) положения об органах, осу­ществляющих государственную власть (например, различные органы за­конодательной, исполнительной, судебной власти по конституции США 1787 г. и органы государственной власти, государственного управления, суда, прокуратуры по конституции Китая 1982 г.); 6) положения о путях, формах, методах осуществления государственной власти (например, де­мократический централизм по конституции КНДР 1972 г. и нормы о партиципации граждан по конституции Колумбии 1991 г., которая гово­рит о «партиципаторном и плюралистическом государстве»).

Рассмотрим названные элементы более подробно.

Нормы об источнике государственной власти и ее социальных носи­телях в большинстве конституций ограничиваются положениями о при­надлежности власти народу. К ним примыкают нормы о демократичес­ком и социальном государстве. Иначе решается этот вопрос конститу­циями стран тоталитарного социализма, где принята концепция власти трудящихся. В первых же статьях этих конституций утверждается, что государственная власть принадлежит рабочему классу, крестьянам и интеллигенции (ст. 7 конституции КНДР 1972 г. упоминает также сол­дат, в конституции Афганистана 1987 г., принятой в период деклариро­ванной социалистической ориентации, упоминались также ремесленни­ки и кочевники). Иногда в этом подходе есть исключения. Конституции Зимбабве и Танзании, действовавшие в период социалистической ориен­тации этих стран, говорили только о народе в целом, а конституция Египта, действующая в период капиталистического развития страны, содержит положения о власти трудовых сил народа.

Конституция Социалистической Республики Вьетнам соединяет оба этих подхода. С одной стороны, в ней говорится, что государственная власть принадлежит народу, что Вьетнам является государством народа, через народ и для народа, а с другой — что основу народа составляет союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции (ст. 2)

124

 Наконец, существует и третий подход, получивший выражение в кон­ституциях, как правило, дарованных монархами, в странах с фактически неограниченной властью королей и султанов (Бахрейн, Катар, Саудов­ская Аравия и др.). Обычно в них провозглашается, что власть исходит от монарха (в Кувейте эти положения сочетаются с положениями о влас­ти народа), иногда в конституциях мусульманских государств говорится, что суверенитет принадлежит Аллаху, а народ является лишь исполните­лем его воли.

Формулировки конституций об источнике и социальных субъектах власти, несмотря на свою лаконичность, имеют принципиальное значе­ние для всего конституционного законодательства. Если источник и субъект власти — народ, то формирование органов, выражающих его волю, должно основываться на принципах всеобщего избирательного права, какие-либо ограничения тех или иных социальных групп в избира­тельных правах недопустимы. Если власть принадлежит определенному классу или трудящимся, то такие ограничения не только допустимы, но часто и неизбежны. Известно, что ограничения избирательных прав по социальному признаку практиковались в свое время во Вьетнаме, Китае, Монголии, Румынии, Танзании, Эфиопии и некоторых других странах (те или иные категории «эксплуататоров» лишались избирательных прав). «Контрреволюционеров» лишали избирательных прав в период социалистической ориентации в Анголе и Мозамбике, делается это и в современном Китае. Если по конституциям ведущим в союзе трудовых сил является рабочий класс, то возможно неравное представительство, когда этот класс считается более ценным выразителем воли трудящихся. Городское население, а по существу, рабочий класс, имеет и сейчас преимущественное представительство в Китае, причем в отношении к сельскому населению при представительстве в парламенте эта пропор­ция составляет 8 : 1, в провинциальных собраниях народных представи­телей (советах) — 5:1.

Наконец, когда по конституциям власть исходит от монарха, то пред­ставительные органы, если они есть, имеют только консультативное зна­чение (Кувейт), широко используются такие структуры (совет аш-шура, меджлис и др.), которые заменяют отрицаемые фундаменталистской му­сульманской доктриной выборные народом органы.

Положения об источнике и социальных субъектах государственной власти непосредственно связаны с другим элементом этого института — с нормами о ее характере. При использовании концепции народа как источника и субъекта власти в конституционном праве отсутствуют оценки ее классового характера, положения о привилегированных клас­сах рассматриваются как антиконституционные, а пропаганда идей вер­ховенства какого-либо класса, его властвования (например, концепция

125

 диктатуры пролетариата) иногда запрещена законами (порой законами о политических партиях). На деле, однако, реальная ситуация часто расхо­дится с конституционными нормами о власти народа. В развитых капита­листических странах реальные рычаги властвования находятся в руках политической элиты, а опорой государственной власти обычно является «средний класс», стремящийся к стабильности и порядку. Во многих развивающихся странах господствует блок крупной буржуазии и поме­щиков (например, в Пакистане), блок финансовой буржуазии с полуфео­дальной знатью (в Саудовской Аравии). В отдельных современных пост­социалистических странах реальные рычаги государственной власти на­ходятся в руках блока крупных чиновников и формирующейся «новой буржуазии», нередко срастающейся с мафиозными структурами.

Другой подход к вопросу о социальных субъектах государственной власти существует в конституционном праве тоталитарных социалисти­ческих государств и был принят в странах социалистической ориента­ции. Перечень классов и социальных слоев, чьи интересы по тексту кон­ституций выражает государство, находит свое естественное продолже­ние в концепции социальной диктатуры, т.е. власти определенного клас­са или блока классов и социальных слоев. Впервые в истории конститу­ций это получило выражение в формулировках о диктатуре пролетариа­та, пролетариата и беднейшего крестьянства. В настоящее время таких положений в конституциях уже почти нет (сохранилось лишь в КНДР, во Вьетнаме исключено в 1992 г.), но в Китае применяется термин «демо­кратическая диктатура народа». Слово «демократическая» призвано смягчить крайне негативное значение термина «диктатура», а упомина­ние о народе придает последней более широкую социальную основу (по официальным толкованиям в состав народа, особенно в прошлом, могли включаться не только трудовые классы и слои населения, но и часть «эксплуататоров» — национальная буржуазия).

Еще более широкое значение концепция власти-диктатуры получила в прежних конституциях стран социалистической ориентации, где ис­пользовался, правда, не всегда, термин «революционно-демократическая диктатура». Речь шла о власти разнородного блока социальных сил, в состав которого включались все патриотические классы и слои населе­ния. Перечень этих сил был неодинаков (в одних странах упоминалась только «неэксплуататорская буржуазия», в других — армия, ремеслен­ники, чиновники), но основу блока, как утверждалось в конституциях, составлял союз рабочих и крестьян (ст. 2 конституции Бенина 1977 г.).

На деле в странах тоталитарного социализма властные рычаги были сосредоточены в руках иерархической структуры органов правящей ком­мунистической партии, директивам которых подчинялись советы, осу­ществлявшие по конституциям «полноту власти», а в странах социалис-

126

 тической ориентации власть была сосредоточена в руках узкой верхушки руководителей, еще более персонализирована, чем это было в социалис­тических странах (нередко полнотой власти обладал президент — гене­ральный секретарь, председатель правящей, почти всегда единственной партии, действия которого иногда имели волюнтаристский и непредска­зуемый характер).

Положения о целях и направлениях деятельности государственной власти как элемент рассматриваемого конституционно-правового инсти­тута присущи большинству конституций мира. В конституциях прежних эпох они ограничивались краткими формулировками о заботе о благе народа, но в современных конституциях капиталистических стран (пор­тугальской 1976 г., испанской 1978 г. и др.) содержатся развернутые формулировки. В конституции Италии 1947 г. говорится о задаче устра­нять препятствия, которые мешают участию трудящихся в политичес­кой, экономический и социальной организации страны. В основных зако­нах стран тоталитарного социализма и некоторых развивающихся стран содержится зачастую большой перечень мероприятий, которые должна осуществлять государственная власть, имеются особые разделы и главы, посвященные директивным принципам политики государства. В консти­туциях стран тоталитарного социализма обычно говорится о целях стро­ительства социализма, рациональном распределении средств потребле­ния и накопления, осуществлении планирования, обеспечении прогрес­са образования, науки, техники, культуры, повышения производитель­ности труда. В ст. 4 конституции Китая 1982 г. в качестве задачи государ­ства сказано и о планировании рождений. В развивающихся странах нередко говорится о целях создания справедливого общества и повыше­ния благосостояния народа (Бразилия), ускоренного экономического развития (Бангладеш), ликвидации эксплуатации человека человеком (Алжир), создания социалистических отношений на основе исламских ценностей (Йемен).

Конституционные положения о структуре власти обусловлены общим концептуальным подходом к типу политической системы в дан­ной стране. В условиях плюралистической системы основные законы закрепляют принцип разделения властей, тоталитарная система исходит из принципа единства власти. Оба эти подхода могут находить различ­ное выражение в системе органов государства. Вопросам об органах государства, их взаимоотношениях посвящено много конституционных норм, по своему объему они занимают в институте государственной власти доминирующее положение. Их удельный вес просто несравним ни с одним другим элементом этого института: в отличие от отдельных статей, посвященных, например, характеру государственной власти или ее задачам, регулирование системы органов, их взаимоотношений за-

127

 нимает обычно несколько глав в основном законе. Если принята кон­цепция разделения властей, то государственные органы строятся в за­висимости от их характеристики как законодательных, исполнительных и судебных; на местах тоже могут быть государственные органы — они представляют власть центра, государственную власть. Другой подход существует в странах тоталитарного социализма и был принят в неко­торых так называемых странах социалистической ориентации: органами государственной власти в специальном, конституционно-правовом зна­чении этого понятия считались только представительные органы типа советов. Другие органы, включая правительство, характеризуются не как органы государственной власти, а как органы управления, право­судия, прокуратуры и др.

Последний элемент института государственной власти — нормы, характеризующие методы ее деятельности. В теории государства и права принято обычно различать методы либерализма (убеждения, демокра­тические методы) и насилия (принуждения, авторитарные методы). В конкретных отраслях права используется более дробная классифика­ция. Анализируя конституционные нормы зарубежных стран, можно установить, что государственная власть широко применяет методы сти­мулирования или поощрения (например, положения конституций стран тоталитарного социализма о поддержке государством кооперирования крестьян), дозволения (нормы о возможности проводить без уведомле­ния полиции мирные собрания в закрытых помещениях), охраны (раз­личные гарантии прав личности), требований (регистрация политичес­ких партий в некоторых странах обязательна), запрета и, соответст­венно, ответственности за его нарушение (запрещение предварительной цензуры).

1