§ 8. Местные органы государственной власти и местное самоуправление

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Территориальное устройство государства. Согласно конститу­ции, территориальное устройство Украины основано на принципах един­ства государственной территории (этот принцип особенно важен в связи с положением Крыма и арендуемых Россией баз для Черноморско­го флота), сочетания централизации и децентрализации в осущест­влении государственной власти (это влечет за собой своеобразную структуру органов управления на местах), сбалансированного разви­тия районов с учетом их исторических, экономических и иных отноше-

442

 ний и традиций. Все существующие территориально-политические еди­ницы Украины — области, районы, города, городские районы в крупных городах, поселки, села, а также Автономная Республика Крым рассмат­риваются как звенья единого административно-территориального уст­ройства, хотя их статус может быть неодинаковым: в одних существуют только органы самоуправления, в других — органы самоуправления и органы государственной власти, в третьих (это преимущественно внут­ригородские районы) — только органы государственной власти или уполномоченные вышестоящего совета (его исполкома). В состав Украи­ны входят одна автономная республика и 24 области; особый статус имеют города Киев и Севастополь.

Правовое положение Автономной Республики Крым. Крым имеет свою конституцию, которую принимает Верховная рада Крыма, а затем утверждает Верховная рада Украины. Органы государственной власти Крыма могут решать только те вопросы, которые отнесены к ведению автономной республики конституцией Украины. Полномочия Крыма раз­делены конституцией Украины на две группы: вопросы, по которым рес­публика может осуществлять нормативное регулирование, и вопросы, отнесенные к ее ведению. Нормативные акты могут издаваться по вопро­сам сельского хозяйства и лесов, мелиорации, общественных работ, ре­месел, благотворительной деятельности, охоты, рыболовства, жилищно­го хозяйства и др. К ведению автономной республики относятся: назна­чение выборов депутатов Верховной рады Крыма, проведение местных референдумов, управление имуществом, принадлежащим автономной республике, разработка и исполнение бюджета республики на основе единых бюджетных и налоговых актов Украины, развитие государствен­ного (т.е. украинского) и местных языков, внесение предложений в орга­ны государственной власти Украины о введении в Крыму чрезвычайного положения и др.

Представительным органом Крыма является Верховная рада Крыма. Конституция Украины не рассматривает ее как законодательный орган: Рада принимает решения и постановления, обязательные для ис­полнения в Крыму. Правительство Крыма — Совет министров. Предсе­датель правительства назначается в отзывается Верховной радой Крыма, но по согласованию с президентом Украины. Пост президента Автоном­ной Республики Крым на основе решения высших органов Украины был упразднен еще до принятия конституции Украины 1996 г. Полномочия Совета министров Крыма определяются законодательством Украины, а также актами Верховной рады Крыма. Суды Крыма входят в единую систему судов Украины. В Автономной Республике Крым действует представительство президента Украины.

443

 Организация государственной власти на местах. На Украине дей­ствует система, которая сочетает существование на местах органов госу­дарственной власти (государственной администрации) и органов местно­го самоуправления (советов). Исполнительную власть в областях, райо­нах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государст­венные администрации. Они заменяют в этом качестве председателей советов, которые до 1996 г. избирались гражданами и были одновремен­но председателями советов и представителями государства, действуя как руководители исполкома, состоявшего из лиц (управленцев), единолич­но назначавшихся председателями советов. Положение о государствен­ных администрациях не относится к Крыму, где есть свой Совет мини­стров, подчиненный, правда, по вертикали Кабинету министров Украи­ны, а также к небольшим городам, селам, где действует рассматриваемая ниже система местного самоуправления. Государственные администра­ции тоже созданы еще не везде, до их создания их полномочия по-преж­нему выполняют председатели советов.

Руководители местных государственных администраций не вправе совмещать служебную деятельность с другой работой, кроме преподава­тельской и творческой в нерабочее время, не могут входить в руководя­щие органы или наблюдательные советы коммерческих и иных структур, имеющих целью извлечение прибыли. Председатели местных государст­венных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности президентом.

Местные государственные администрации, будучи органами государ­ственной власти, обладают следующими полномочиями: обеспечивают выполнение конституции и законов, актов президента, Совета мини­стров, других органов исполнительной власти, а также правопорядок и соблюдение прав граждан, выполнение государственных и региональных программ развития, подготовку и исполнение государственного бюдже­та. В их подчинении находятся различные государственные службы на местах. Состав местных государственных администраций назначается их председателями, которые самостоятельно подбирают государствен­ных служащих.

Местные государственные администрации подчинены не только по вертикали, но и по горизонтали — представительным органам (советам) своего уровня, но последний вид подчиненности имеет частичный харак­тер: он относится только к тем полномочиям, которые будут делегирова­ны местным администрациям соответствующими советами. Областной или районный совет может выразить недоверие председателю местной государственной администрации, но это не влечет его обязательной от­ставки: вопрос о недоверии рассматривается президентом, который при­нимает решение и дает ответ совету. Но если недоверие выражено

444

 2/3 депутатов от общего числа членов совета, президент обязан уволить председателя местной государственной администрации в отставку.

Решения местных государственных администраций не могут быть отменены советами или приостановлены. Они могут быть отменены пре­зидентом или председателем местной государственной администрации вышестоящего уровня.

Местные органы, самоуправления. Структура и порядок деятель­ности местных органов самоуправления определяются законом 1992 г. о местных советах народных депутатов и местном самоуправлении, дейст­вующим с рядом поправок 1992—1996 гг., если закон и поправки не противоречат конституции 1996 г. Местные органы самоуправления со­здаются на уровне «территориальных громад» (общин) — в селах, добро­вольных объединениях нескольких сел, в поселках, городах, а также в областях и районах. В единицах общинного звена нет назначаемых госу­дарственных администраций, там действуют только выборные органы местного самоуправления — советы (у них могут быть и другие назва­ния). В областях и районах советы, действуют наряду с назначаемыми государственными администрациями. В городах Киеве и Севастополе местное самоуправление (советы) может иметь свои особенности, кото­рые будут определены законом, но в переходный период сохраняется прежний порядок управления.

Местное самоуправление может осуществляться гражданами непо­средственно (например, путем созыва сельских сходов и принимаемых ими решений, путем местного референдума) и через избираемые насе­лением органы местного самоуправления: сельские, поселковые, город­ские советы (общинное местное самоуправление), которые создают свои исполнительные органы. Органами местного самоуправления, пред­ставляющими интересы множества общин (сел, небольших городов, по­селков), являются районные и областные советы — региональное мест­ное самоуправление. Эти советы также избирают своих председателей и создают исполнительные органы местного самоуправления. Орга­низация управления внутригородскими районами относится к компетен­ции городского самоуправления. В таких районах могут быть избраны советы либо назначены уполномоченные городского совета или его ис­полнительного органа.

По инициативе жителей и с разрешения совета в селах, поселках, городах могут создаваться домовые, уличные, квартальные и другие ко­митеты — «органы самоорганизации населения», как называет их кон­ституция Украины. Они могут быть наделены советом собственной ком­петенцией, финансами, имуществом.

Депутаты местных советов избираются гражданами на основе всеоб­щего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании

445

 сроком на 4 года (ранее избирались на 5 лет). Одновременно граждане избирают на этот же срок раздельным от депутатов голосованием сель­ского, поселкового, городского голову, который председательствует на заседаниях совета и возглавляет исполнительный орган совета (испол­ком). Председатели районного и областного совета тоже избираются советом и возглавляют исполнительный орган совета. Этот исполни­тельный орган ведает только вопросами местного самоуправления. Дру­гие же вопросы, имеющие государственное значение, решают, как отме­чалось выше, назначенные районные и областные государственные адми­нистрации. Если избрано 3/4 депутатского состава совета, он вправе осуществлять свои полномочия и делает это прежде всего на сессиях, которые созываются не реже 2 раз в год.

Депутаты местных советов не являются освобожденными от своей должности или работы членами совета, они освобождаются от этого только на период сессии с сохранением заработка. Постоянными штат­ными работниками совета являются председатель, его заместитель, сек­ретарь, а также председатели постоянных комиссий.

Советы управляют имуществом общин и регионов, принимают про­граммы развития, устанавливают местные налоги и сборы, создают ком­мунальные предприятия, решают другие вопросы, отнесенные к их ком­петенции законом. Материальной и финансовой основой местного само­управления являются движимое и недвижимое имущество, земля, при­родные ресурсы, находящиеся в собственности общин и регионов, дохо­ды местного бюджета и др. Общины вправе на договорных началах объ­единять объекты коммунальной собственности, денежные средства для выполнения совместных проектов, для совместного финансирования коммунальных служб и создавать для этого совместные органы. Государ­ство поддерживает органы местного самоуправления финансовыми сред­ствами, расходы, возникшие в результате решений государственных ор­ганов, возмещаются местному самоуправлению государством. Местному самоуправлению могут предоставляться отдельные полномочия испол­нительных органов государства. В этом случае реализация полномочий в полной мере финансируется государством, а их осуществление органами местного самоуправления подконтрольно исполнительным органам госу­дарственной властр

1