§ 5. Законодательная власть

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Согласно ст. 75 конституции Украины, единственным органом зако­нодательной власти является парламент — Верховная рада. Местные законы для Крыма принимает Верховный совет Автономной Республики

Крым.

Структура парламента. Верховная рада — однопалатный орган. В ее составе 450 депутатов, избираемых гражданами путем прямых выбо­ров. Депутатом может быть гражданин Украины, достигший 21 года (ранее — 25 лет), обладающий избирательными правами и проживаю­щий на Украине в течение последних пяти лет перед выборами. Не могут быть избраны граждане, имеющие судимость за совершение умышлен­ных преступлений, если эта судимость не погашена и не снята в установ­ленном законом порядке. Депутаты избираются на 4 года. Досрочное прекращение полномочий Верховной рады возможно только в результате ее роспуска и лишь в одном случае: если она не может начать пленарные заседания в течение месяца после выборов. Досрочное прекращение пол­номочий отдельных депутатов возможно в случае подачи ими заявления об отставке, вступления в силу обвинительного приговора, признания судом недееспособным, утраты украинского гражданства или выезда для постоянного проживания за пределы Украины. Действующий состав Рады избран в 1994 г. Согласно переходным положениям конституции, новые выборы состоятся в 1998 г.

Народный депутат Украины (термин, применяемый к депутатам Вер­ховной рады) осуществляет свои полномочия на постоянной основе, он оставляет прежнюю службу или работу, не может иметь другой предста-

433

 вительский мандат, состоять на государственной службе. Если депутат не выполняет положений о несовместимости депутатской деятельности с другими видами работы, его полномочия прекращаются. Во всех таких случаях (включая добровольную отставку, утрату гражданства, выезд за пределы Украины и т.д.) решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимает Верховная рада большинством ее общего (конститу­ционного) состава. Вступая в должность, депутат приносит присягу (ее зачитывает старейший депутат) и подписывает текст.

Народный депутат пользуется депутатским иммунитетом (без сан­кции парламента он не может быть арестован или задержан) и депутат­ским индемнитетом, но он несет ответственность за оскорбления и кле­вету во время выступления в парламенте. Депутат обладает широким правом запроса: он может обращаться с запросом на сессии парламента к Кабинету министров, к руководителям других органов государства, учреждений, предприятий, расположенных на территории Украины, не­зависимо от их подчиненности и форм собственности. Однако последст­вия запроса определены конституцией недостаточно ясно: сказано лишь, что руководители организаций обязаны сообщить депутату о результа­тах его запроса.

Верховная рада создает свои руководящие и иные внутренние орга­ны: избирает председателя Верховной рады, его первого заместителя и заместителя и в любое время может отозвать их. Председатель ведет заседания Верховной рады, организует подготовку вопросов для рассмот­рения в парламенте, представляет Раду в отношениях с другими органа­ми власти и иностранными государствами, организует работу ее аппара­та. Своим регламентом Верховная рада утверждает перечень постоян­ных комитетов, создаваемых по различным отраслям общественной жизни. Как и в других странах, комитеты на Украине осуществляют законопроектную работу, предварительно рассматривают вопросы, вхо­дящие в компетенцию Верховной рады. О праве контроля комитетов за деятельностью министерств в конституции не говорится. Могут быть созданы временные специальные комитеты и комиссии для подготовки отдельных вопросов, следственные комиссии, если за создание такой комиссии проголосует не менее трети общего состава Рады. Выводы следственных комиссий не имеют решающего значения для следствия и суда. В парламенте существуют различные партийные и иные фракции, депутатов.

Полномочия Верховной рады. Верховная рада — парламент, имею­щий полномочия, установленные конституцией. Часть из них прямо перечислена в конституции (в общей сложности 66 пунктов). Кроме того, сказано, что Рада осуществляет и другие полномочия, отнесенные к ее ведению конституцией и законами (законы принимает она сама). Пере-

434

 численные в конституции полномочия разделены на две группы: 1) пол­номочия Верховной рады общего характера (36 пунктов) и 2) полно­мочия, которые осуществляются только путем принятия законов:

«определяются законами» (22 пункта) и «устанавливаются законами» (8 пунктов). К первой группе относятся: изменение конституции, назна­чение референдума, определение основ внешней и внутренней политики, утверждение государственных программ экономического, научно-техни­ческого, социального развития страны, охрана окружающей среды, объ­явление по представлению президента войны и заключение мира, смеще­ние президента в порядке импичмента, контроль за деятельностью Каби­нета министров, назначение на ряд должностей (председателя и членов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, председателя Национального банка — по представлению президента, половины соста­ва Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиове­щания и др.), утверждение общей структуры и численности вооружен­ных сил, дача согласия на назначение и освобождение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, генерального прокурора, трети Конституционного суда, на избрание судей (бессрочно) и т.д. Верховная рада вправе досрочно пре­кратить полномочия Верховной рады Автономной Республики Крым при заключении Конституционного суда о нарушении Верховной радой Крыма конституции и законов Украины.

Полномочия, которые Верховная рада Украины может осуществлять только путем принятия законов, в свою очередь делятся на две группы:

либо определяемые, либо устанавливаемые законами. К первой группе вопросов, регулируемых исключительно законом, относятся, например, права человека и гражданина, права коренных народов и национальных меньшинств, основы социальной защиты и пенсионного обеспечения, правовой режим собственности, правовой режим военного и чрезвычай­ного положения, основы местного самоуправления, амнистия и др. Ко второй группе относятся: государственный бюджет, система налогообло­жения, налоги и сборы, статус национальной валюты, а также иностран­ных валют на территории Украины, порядок направления вооруженных сил Украины в другие государства, государственные праздники и др. В обоих случаях говорится, что эти полномочия определяются или устанав­ливаются «исключительно законами». Различия в правовом регулирова­нии может выявить, видимо, только практика.

Контроль Верховной рады по отношению к Кабинету министров. Парламент рассматривает вопросы об одобрении программы правитель­ства. По этому вопросу Кабинет подконтролен Верховной раде, подотче­тен ей, но о том, должен ли он уйти в отставку, если его программа не будет одобрена, в конституции прямо не говорится. Кабинет уходит в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. Такая резолюция

435

 принимается в усложненном порядке: по предложению не менее 1 /З де­путатов от конституционного состава Верховной рады большинством ее состава (т.е. необходимы 226 голосов из 450). Есть и другие ограничения:

вопрос об отставке Кабинета не может рассматриваться более одного раза в течение одной очередной сессии; такой вопрос не может быть поставлен на внеочередной сессии, а также в течение года после одобре­ния парламентом программы правительства. Формами контроля являют­ся упомянутый выше запрос депутата и деятельность следственных комиссий, которые создаются по решению не менее трети конституцион­ного состава Верховной рады.

Сессии и заседания. Верховная рада является полномочной при усло­вии избрания 2/3 ее конституционного состава, т.е. она может прово­дить заседания и даже принимать решения, включая поправки к консти­туции, поскольку для их одобрения нужны 2/3 голосов (если, конечно, все без исключения депутаты в этом случае будут голосовать «за»). Пар­ламент проводит две очередные сессии в год, собираясь в первый втор­ник февраля и первый вторник сентября. В отличие от некоторых других конституций, предусматривающих такой же порядок, конституция Ук­раины длительность сессий не ограничивает. Внеочередные сессии со­зываются председателем парламента по требованию трети депутатов или президента. Они созываются с указанием повестки дня, и на них могут рассматриваться только вопросы, в ней поставленные. В случае объявле­ния военного или чрезвычайного положения Верховная рада собирается в двухдневный срок сама, издания какого-либо акта о созыве сессии не требуется. Решения принимаются только на заседаниях Верховной рады путем личного голосования депутатов.

Законодательный процесс. Право законодательной инициативы принадлежит президенту, народным депутатам, Кабинету министров Ук­раины, Национальному банку. Вне очереди рассматриваются законопро­екты, характеризуемые президентом как неотложные. При рассмотре­нии законопроектов на Украине применяются обычно три (реже два) чтения. Законодательный процесс включает комитетскую стадию. При­нятые законы подписываются председателем Верховной рады и направ­ляются им президенту. Президент в течение 15 дней подписывает закон или возвращает его для вторичного рассмотрения в Верховную раду. Вето президента преодолевается большинством в 2/3 голосов всего состава Верховной рады. На практике нередко Верховная рада принима­ет замечания президента и такого большинства не требуется. Если же президент не подписал и не возвратил закон в установленные 15 дней, закон считается принятым. Он вступает в силу через 10 дней после официального обнародования, если иное не предусмотрено законом. Проект закона о государственном бюджете представляет только Кабинет министров.

436

1