§ 5. Законодательная власть

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Понятие и структура парламента. По вопросу о понятии парла­мента существуют различные взгляды в Германии и в отечественной литературе. В ФРГ есть два органа, участвующих в законодательстве:

бундестаг и бундесрат (Союзное заседание и Союзный совет). В этом процессе участвует и президент республики, который подписывает зако­ны и вправе возвратить их на вторичное рассмотрение (по данным, имею­щимся в нашем распоряжении, всего таких случаев было около пяти, и только по техническим причинам). Многие немецкие авторы считают, что парламент в ФРГ однопалатный, им является бундестаг, а бундесрат в соответствии со способом его формирования — это орган представи­тельства исполнительной власти земель, с помощью которого земли уча­ствуют в законодательстве. Некоторые немецкие и российские юристы полагают, однако, что бундесрат является второй палатой парламента, хотя она и не имеет равного статуса с бундестагом. Нормы конституции и имеющаяся практика дают основания как для того, так и для другого толкования.

Бундестаг (672 депутата в 1997 г.) избирается на 4 года путем всеоб­щих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании. Его депутаты имеют свободный мандат. Им запрещено совмещать свою дея­тельность в бундестаге с другими должностями, занимать руководящие посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, но могут быть задержаны без разрешения парламента на месте совершения пре­ступления и в течение следующего за этим дня. Индемнитет депутата также несколько ограничен: он может нести ответственность за клевет­нические высказывания в парламенте. Денежное вознаграждение депу­тата составляет 16 тыс. марок в месяц.

В соответствии с конституцией и регламентом, который неоднократ­но изменялся и дополнялся, руководит заседаниями бундестага избран-

408

 ный им на весь срок полномочий председатель (на немецком языке эта должность, как и многие другие председательские должности, называет­ся «президент бундестага»). Он осуществляет распорядительную дея­тельность в здании бундестага, ему подчинены службы этого органа, он обладает «полицейской властью» в нем, без его разрешения в помещении палаты не может производиться обыск, а также другие следственные действия. Председателю бундестага помогает избранный палатой замес­титель. Секретари бундестага тоже относятся к его руководству, но в основном ведают организационными вопросами, связанными с делопро­изводством.

В бундестаге создаются партийные фракции (фракция образуется, если партия имеет не менее 5% членов бундестага). Их руководство участвует в формировании органов бундестага, в том числе в создании специализированных постоянных комиссий и определении их предсе­дателей. Председатель палаты, его заместитель, а также 23 представите­ля фракций пропорционально их численности образуют совет старей­шин. Он принимает повестку дня на основе единогласия (если этого нет, вопрос выносится на пленарное заседание), распределяет депутатов по постоянным комиссиям, решает процедурные вопросы. В необходимых случаях создаются различные временные комиссии — следственные, ре­визионные и др.

В германском праве не существует понятия «сессия парламента». Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии и созывается его председателем на пленарные заседания по мере надобнос­ти, хотя, конечно, на практике есть более или менее продолжительный период, когда бундестаг не заседает вообще. Заседания бундестага, как и большинства парламентов мира, открытые: они могут быть закрыты по решению большинства присутствующих депутатов.

Бундесрат (68 членов) является представительством земель, но он не избирается, его члены назначаются правительствами земель (орга­нами исполнительной власти земель) и отзываются ими. Поэтому како­го-либо срока полномочий для этого органа конституция не устанавлива­ет. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропор­ционально ему: земли имеют от трех до шести представителей, тогда как население может разниться в десятки раз, а размеры территории — более чем в 100 раз (в дальнейшем об этом будет сказано в связи с особенностями германского федерализма). При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу ее представителей (следова­тельно, земли неравноправны: более крупные имеют большее число голо­сов, больший вес при принятии решений бундесратом), но голоса каждой земли должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе

409

 быть не должно, поскольку представители каждой земли действуют в бундесрате по инструкциям своего правительства).

В бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы. Председатель бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созыва­ются председателем по мере надобности. Он обязан созвать заседание по требованию представителей по крайней мере двух земель, а также по требованию федерального правительства. Заседания являются открыты­ми, но могут проводиться и закрытые заседания.

Законодательный процесс. Правом законодательной инициативы обладают федеральное правительство, депутаты бундестага и члены бун­десрата. Законопроекты правительства должны сначала вноситься в бун­десрат (для получения мнения земель), а затем с мнением бундесрата в течение установленного срока (6 недель) должны быть переданы в ниж­нюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может передать его в бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты.

Депутаты бундестага могут вносить законопроекты только коллек­тивно: от имени фракции либо если собрано не менее 5% подписей общего числа депутатов бундестага. Члены бундесрата могут вносить законопроекты также группой (от земли), но направлять их в бундестаг они могут только через федеральное правительство, которое прилагает к законопроекту свое заключение.

Законопроекты в бундестаге рассматриваются в трех, чтениях по классической схеме: обсуждение основных положений и передача за­конопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссии каждой статьи и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голо­сование. Принятый бундестагом законопроект передается в бундесрат. Есть две процедуры приятия текста последним. По некоторым вопросам согласие бундесрата обязательно: для законов об изменении конститу­ции, о территориальных изменениях федерации, об отношениях феде­рации и земель и др. Если по этим вопросам бундесрат не соглашается с текстом, принятым бундестагом, а предлагает изменения и дополне­ния, создается согласительный комитет (согласительная комиссия) из представителей бундестага и бундесрата. Создания согласительного ко­митета может потребовать v: правительство. Если согласительный ко­митет поддерживает решение бундестага, то бундесрат принимает это решение, а следовательно, и текст закона, предложенный бундестагом. Если комитет решение бундестага не поддерживает, то бундестаг дол­жен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна новая согласительная комиссия (комитет). Таким образом, по указан­ным вопросам у бундесрата есть, хотя и несколько ослабленное, право вето.

410

 Законопроекты по другим вопросам, принятые бундестагом, тоже должны передаваться в бундесрат. Если он дает свое согласие, закон считается принятым, публикуется и вступает в силу. Если же он предла­гает изменения и дополнения, то также создается согласительный коми­тет, но в этом случае независимо от решения комитета бундестаг вправе принять закон без согласия бундесрата. У бундесрата сохраняется право в течение двух недель заявить протест (своеобразное право вето). Про­тест рассматривается бундестагом, но он вправе отклонить его даже не квалифицированным, а простым большинством голосов общего числа депутатов.

Однако в определенных условиях бундесрат, напротив, может при­нимать законы самостоятельно, без участия бундестага. Это возможно в условиях объявления правительством состояния законодательной не­обходимости. Если правительство считает законопроект неотложным, бундесрат вправе принять его без согласия бундестага.

Парламент ФРГ, а именно бундестаг, равно как и в других странах, вправе делегировать правительству полномочия по изданию актов, вхо­дящих в сферу законодательной компетенции федерации. Такие полно­мочия могут быть делегированы отдельному министру и даже правитель­ству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосудар­ственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требу­ется согласие бундесрата. Его согласие требуется также, если прави­тельство издает на основе закона постановления, которые должны вы­полняться землями.

При принятии закона о бюджете действуют правила, аналогичные правилам, установленным в других государствах (представление проек­та только правительством, невозможность без согласия правительства вносить изменения, требующие дополнительных расходов, и др.).

Как и в других странах, парламент ФРГ осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти, но правительство несет ответст­венность только перед бундестагом — как коллективную, так и индиви­дуальную (коллективная ответственность выражается прежде всего в ответственности канцлера — главы правительства, которое с уходом канцлера в отставку тоже заменяется). Формой ответственности канцле­ра является так называемый конструктивный вотум недоверия, очень затрудняющий его отставку. Вопрос о недоверии канцлеру должен голо­соваться в бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его преемника как единая, совокупная резолюция. Поскольку предложить кандидатуру нового канцлера на практике может лишь партия (блок) большинства в парламенте, конструктивный вотум недоверия применял­ся крайне редко, лишь в исключительных случаях (дважды).

411

 Канцлер и сам может поставить вопрос о доверии правительству, связывая это обычно с требованием принять закон, необходимый прави­тельству. В этом случае при выражении недоверия возможно избрание другого канцлера (по предложению президента) или роспуск парламен­та (бундестага: верхняя палата не распускается). Роспуск парламента по указу президента следует, если новый канцлер не будет избран в течение 21 дня.

Парламент обладает и другими полномочиями, присущими законода­тельному органу: ратифицирует международные договоры (это делает обычно бундестаг, но на некоторые договоры требуется согласие бундес­рата), объявляет состояние обороны при условии угрозы агрессии, фор­мирует некоторые другие высшие органы государства (бундестаг участ­вует в выборах президента республики, бундестаг и бундесрат формиру­ют Федеральный конституционный суд, избирают председателя и вицепредседателя Счетной палаты — органа финансового контроля).

Если парламент не может собраться, то решения, имеющие силу закона, в период состояния обороны принимаются совместным, коми­тетом, состоящим из 33 членов, 2/3 из которых — депутаты бундестага и 1 /З — члены бундесрата. Эти решения могут быть отменены бундеста­гом с согласия бундесрата.

1