18
Таким образом, можно сделать выводы:
1. Правовая природа устава и его место в правовой системе определяются следующими юридическими свойствами, отличающими его от других нормативных правовых актов. Устав — подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливаюшего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может осуществляться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов РФ, до принятия соответствующих законов субъектов РФ.
2. Конституция России, как вышестоящий правовой акт, законодательно определяющий систему федеративных отношений, устанавливает содержание устава муниципального образования.
3. Содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и дополнительно включать в устав.
4. В структуре предмета уставного регулирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования. Разрешение проблемы необоснованного расширения пределов уставного регулирования зависит от более точного установления в федеральном законодательстве соотношения законодательного и уставного регулирования.
5. Структура устава обусловливается обязательными положениями устава, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями устава, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники; территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.
6. Представляется абсурдным отсутствие принципа разделения властных полномочий для органов местного самоуправления в законодательстве о местном самоуправлении. Целесообразно разработать теоретическую модель разделения компетенции между органами местного самоуправления, суть которой заключается в компетенционном и организационном разделении органов местного самоуправления, балансе и единстве их взаимодействия в интересах населения и под его контролем. Необходимость данного положения вызвана жизненной практикой: в регионах, где не соблюдается принцип разделения властных полномочий органов городского самоуправления, не исключаются конфликты в борьбе за преимущество одного органа городского самоуправления над другим, что приводит к ослаблению городского самоуправления.
7. Принятая в Федеральном законе 2003 г. юридическая конструкция, разделяющая «предметы ведения», «полномочия» и «компетенцию», осложняет вопросы регулирования правового статуса органов местного самоуправления в уставе муниципального образования. На основе уставов городов исследуются варианты уставного регулирования правового статуса главы города, представительного и исполнительного органов городского самоуправления. Следует сделать вывод о необходимости законодательного закрепления (в частности, в законодательстве федерального значения) основ правового статуса исполнительного органа местного самоуправления как обязательного элемента системы органов местного самоуправления, а также о необходимости более четкой конкретизации в уставах правового статуса главы города, отличающего его от других должностных лиц городского самоуправления, в частности, от руководителя исполнительного органа городского самоуправления.
8. Города, в отличие от других муниципальных образований, имеют специфические особенности территориального устройства. Проблемы уставного регулирования вопросов территориальной организации городского самоуправления связаны, прежде всего, с правильным определением предмета уставного регулирования. К предмету уставного регулирования не относятся вопросы установления и изменения границ города. В уставе могут регулироваться вопросы внутригородского территориального устройства: внутригородские муниципальные образования, разделение территории-города на внутригородские административные территории; территориальное общественное самоуправление. Необходимо отграничивать вопросы внутригородского территориального устройства от вопросов административно-территориального устройства, отнесенных к ведению субъекта Федерации.
9. К предмету самостоятельного уставного регулирования относятся правоотношения по поводу образования и функционирования внутригородских муниципальных образований. Представляется, что правовой статус внутригородского муниципального образования определен в Федеральном законе 2003 г. недостаточно точно, что на практике породило противоречивые подходы к уставному регулированию этих вопросов. Следует отличать внутригородское муниципальное образование от других полноправных муниципальных образований, а также от других внутригородских территорий и внутригородских административно-территориальных единиц.
10. Путем внесения дополнений в Федеральный закон 2003 г. необходимо уточнить статус внутригородских муниципальных образований для городов, имеющих внутригородское административное деление и предусматривающих условия сохранения единства городского хозяйства
11. Все изложенное подтверждает позицию автора о необходимости разработки некого стандарта в области нормотворчества на уровне местных образований, в том числе и на уровне городов.
12. На основе анализа понятий «структура органов местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления» можно сделать вывод о необходимости законодательного разграничения этих понятий и необходимости отнесения на законодательный уровень регулирования вопросов, связанных с установлением общей системы органов местного самоуправления и принципов функционирования ее основных элементов.
Рациональным представляется под системой органов местного самоуправления понимать совокупность органов местного самоуправления, выступающих во взаимодействии для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования и действующих на основе законодательно установленных принципов организации системы органов местного самоуправления. Перечень органов местного самоуправления должен устанавливаться на основе федерального законодательства в законодательстве субъекта РФ.
Структура органов местного самоуправления — это внутреннее содержание системы органов местного самоуправления, представляющее собой перечень входящих в систему органов местного самоуправления конкретных органов местного самоуправления, наделенных соответствующей компетенцией, выполняющих определенные функции и имеющих (или не имеющих) внутренние подразделения. Структура органов местного самоуправления должна определяться в уставе муниципального образования в зависимости от выбранной организационно-правовой модели местного самоуправления на основе федерального и регионального законодательства.
13. Представляется целесообразным различать вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа городского самоуправления, которые не могут быть переданы для решения другим органам городского самоуправления, и вопросы дополнительной или общей компетенции, которые могут быть делегированы другим органам городского самоуправления.
14. Организационно-правовые основы местного самоуправления в России уже созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще далека от конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти. В связи с этим основные усилия в раках второго этапа муниципальной реформы, как представляется, должны быть направлены, прежде всего, на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.