14
Еще более сложен вопрос о государственных полномочиях, которые могут передаваться органам местного самоуправления. Отсутствие четкого разграничения компетенции органов местного самоуправления между выполнением собственных и государственных полномочий делает правовой статус этих органов не четким, не позволяет точно определить их функции и компетенцию.
Представительный орган городского самоуправления характеризуется рядом особенностей, отличающих его от других органов городского самоуправления. Это коллегиальный орган, избираемый населением и представляющий его интересы, выполняющий нормотворческие и контрольные функции, обладающий правом законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъекта РФ и управомоченный принимать устав муниципального образования.
В большинстве случаев основу деятельности представительного органа городского самоуправления составляет парламентская форма организации работы части депутатов на постоянной, профессиональной основе. В уставах городов не всегда точно регулируются вопросы, определяющие предметы ведения, функции и полномочия представительного органа городского самоуправления. Целесообразно различать вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа городского самоуправления, которые не могут быть переданы для решения другим органам городского самоуправления, и вопросы дополнительной или общей компетенции, которые могут быть делегированы другим органам городского самоуправления.
Поскольку должность главы муниципального образования может быть предусмотрена только уставом муниципального образования, в Федеральном законе 2003 г. не дается подробной характеристики его правового статуса, что приводит к непропорциональному расширению его полномочий. Вокруг фигуры главы муниципального образования строятся многие организационные модели местного самоуправления. Данная особенность еще более подчеркивает вывод автора о необходимости разработки системы «сдержек и противовесов» на местном уровне.
На основе анализа уставов городов можно выделить основные признаки, определяющие правовой статус главы города, и сделать вывод о необходимости различать правовой статус главы городского муниципального образования и главы администрации, руководителя исполнительного органа городского самоуправления, так как данный вопрос, согласно Федеральному закону 2003 г., оставлен в ведении местных органов власти. Для этого глава города должен наделяться собственной компетенцией, однако чаще всего в уставах такое разграничение до конца не проводится.
Анализ уставов городов показывает довольно значительные различия в регулировании правового статуса главы города. Выделяется три варианта правового регулирования статуса главы муниципального образования в уставах городов: глава муниципального образования одновременно совмещает две должности — главы муниципального образования и главы администраций, но в уставе не проводится различие между этими полномочиями; глава муниципального образования совмещает две должности, и в уставе проводится разграничение полномочий главы муниципального образования и главы администрации; третий вариант предусматривает наделение главы города самостоятельными полномочиями, не совпадающими с полномочиями главы администрации города. В основном в городах выбрана организационная модель, где глава муниципального образования одновременно возглавляет администрацию города и, часто, представительный орган городского самоуправления.
Представляется необходимым обратиться к исследованию практики уставного регулирования правоотношений, связанных с прекращением полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения или проведения референдума, что позволит выявить проблемы законодательного и уставного регулирования этих вопросов. Данные вопросы не могут быть предметом уставного регулирования и должны регулироваться только на законодательном уровне, поскольку право на отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления находится в неразрывной связи с правом на выборы этих лиц, т. е. с избирательным правом. Предлагается внести изменения в Федеральный закон 2003 г. и принять отдельный федеральный закон о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Федеральный закон не содержит норм, обязывающих муниципальные образования формировать исполнительные органы местного самоуправления. Закон субъекта РФ также не может содержать предписания об образовании иных, за исключением выборных, органов местного самоуправления. На практике во всех уставах городов в структуре органов городского самоуправления предусмотрен исполнительный орган.
В большинстве уставов городов определение структуры исполнительных органов, порядок их формирования, компетенции, взаимодействие между структурными подразделениями подробно не регламентируется и относится к компетенции главы муниципального образования, возглавляющего исполнительный орган городского самоуправления. В других уставах компетенция исполнительного органа закрепляется в самом общем виде, в основном подробно определяется компетенция представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования, по существу, оставляя по умолчанию все другие полномочия за исполнительным органом.
Практика последних лет показывает, насколько обострились взаимоотношения между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Можно согласиться с выводами некоторых ученых о необходимости в целях совершенствования процесса управления в муниципальном образовании конкретизировать организационные формы управления и одновременно унифицировать (типизировать) эти формы. Однако то, что это можно сделать путем принятия субъектом РФ общего положения об исполнительных органах местного самоуправления, представляется абсурдным. Для подобного законодательного регулирования должны быть созданы федеральные основы — закреплен принцип разделения властей для органов местного самоуправления, который предусматривал бы обязательное наличие наряду с представительным органом местного самоуправления исполнительного органа, закреплял бы основы правового статуса этого органа.
Обращаясь к проблемам уставного регулирования территориальной организации городского самоуправления и внутригородского территориального устройства, можем отметить, что города, в отличие от других муниципальных образований, имеют специфические особенности во внутригородском территориальном устройстве. Проблемы уставного регулирования вопросов территориальной организации городского самоуправления связаны, прежде всего, с правильным определением предмета уставного регулирования. Налицо противоречия в уставном регулировании вопросов установления и изменения границ города, определения правового статуса внутригородского муниципального образования и разграничения территории города на внутригородские административные территории.