11
Таким образом, содержание и границы полномочий властей на случай чрезвычайного положения обусловлены лежащей в их основе задачей (целями введения особых правовых режимов и ограничений прав и свобод граждан) и принципом пропорциональности. В целом в странах Европейского союза общепризнанным является правило, в соответствии с которым масштабы возможных ограничений прав и свобод граждан, в том числе в условиях особых правовых режимов, должны быть соразмерны природе и характеру чрезвычайных обстоятельств. В свою очередь, как показывает анализ практики Межамериканского суда по правам человека, принцип пропорциональности предполагает конкретный анализ и обоснование каждой из мер, предпринимаемых в связи с чрезвычайной ситуацией, которые должны иметь исключительный и временный характер и не затрагивать существо ограничиваемых прав и свобод граждан.
О том, что концентрация власти не должна сохраняться дольше, чем срок действия чрезвычайного положения, и не использоваться в целях устранения нормального конституционного строя, говорится и в отечественной юридической литературе. Как обоснованно полагает В.В. Лапаева, «речь может идти лишь о временных (ситуативных) ограничениях некоторых прав в период действия режима чрезвычайного положения. Эта позиция основана на положениях Федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», предусматривающих конкретные временные рамки начала и окончания действия особых правовых режимов. Конституционный Суд Российской Федерации обращает внимание на то, что «принципы определенности и соразмерности требуют также установления законодателем четких и разумных временных рамок, допускаемых ограничений прав и свобод».
Еще один важный аспект, характеризующий принцип соразмерности, состоит в необходимости сохранения существа ограничиваемого права, на что обращают внимание российские и зарубежные ученые. В научной литературе отмечается, что выхолащивание содержательной сущности ограничиваемого права может произойти из-за нарушения принципа соразмерности, определяющего пределы таких ограничений, когда применяемые ограничения являются чрезмерными. Примечательной представляется позиция профессора А.В. Малько, считающего, что, исходя из норм международного права, ограничения, осуществляемые в целях способствования общему благосостоянию, не могут противоречить природе ограничиваемых прав. В целом такой же точки зрения придерживается Л.И. Глухарева, которая обращает также внимание на то принципиальное обстоятельство, что при ограничении прав нельзя полностью выхолащивать их содержание. Сходное суждение высказывается и Х.Б. Шейниным, справедливо полагающим, что «речь может идти о некоторых допустимых ограничениях прав и свобод, но никоим образом не об их ликвидации».
В научной литературе отмечается также, что изменение содержания прав человека не должно касаться их сущности, в связи с чем указывается на то, что ограничение права возможно до тех пределов, при которых оно не вступает в противоречие с истинным назначением самого права. В противном случае, кроме того, будет существенно искажена цель, ради которой допускались те или иные ограничения прав и свобод граждан. Об опасности подобных последствий предупреждал еще в середине прошлого столетия американский ученый С. Ниринг, говоривший: «Под давлением необходимости принуждение часто берет верх, оттесняет свободу и нередко доводит развитие событий до такого положения, когда свобода по сути дела исчезает вовсе». На это же обращает внимание венгерский политолог А. Шайо, который полагает, что «ограничительные меры применимы, если они не запрещают правомерного осуществления основных прав и если конкретная ограничительная мера в наименьшей степени ущемляет основные права».
Неоднократно по этому поводу высказывался и Конституционный Суд РФ. Исходя из сформулированных им правовых позиций, в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; правовые ограничения прав и свобод не должны затрагивать само существо конституционного права. Продемонстрированный Конституционным Судом Российской Федерации подход согласуется с нормами международного права, внутренним законодательством и конституционной практикой ряда иных стран. Принцип запрета ограничения сущности права закреплен в конституциях других стран (в Польше, Турции, Швейцарии и др.) либо выработан конституционной практикой (в Португалии, Румынии, Эстонии и др.), согласно которой смысл принципа пропорциональности заключается в установлении дополнительных гарантий от чрезмерных ограничений. Таким образом, ядро каждого права (без которого вообще невозможно его существование) должно оставаться свободным от вмешательства законодателя, даже если при этом защищаются конституционные ценности.
Неискажение сути права — один из основных принципов ограничения прав и в Армении, где законодатель, ограничивая права и свободы, не может предусмотреть такого упорядочения, которое посягало бы на суть права или же повлекло потерю сути права. Председатель Конституционного Суда Молдовы В. Пушкаш также говорит о том, что ограничение некоторых прав и свобод должно соответствовать обстоятельствам, вызвавшим его, и не может затронуть существование (осуществление) прав и свобод. При этом «конституционные положения об ограничении осуществления некоторых прав или свобод следует подвергать толкованию с максимальной осторожностью, поскольку под предлогом чрезвычайных ситуаций можно нанести ущерб сути соответствующих прав и свобод».
В контексте рассматриваемых в статье вопросов существенный интерес представляют соображения Председателя Конституционного Суда Республики Беларусь Г.А. Василевича и швейцарского ученого К. Экштайна, которые рассматривают соразмерность ограничения прав граждан на фоне двух таких условий, как необходимость и пригодность. Развивая эту мысль, К. Экштайн поясняет, что речь идет о запрете на злоупотребления ограничениями конституционных прав и свобод со стороны государства, понимая при этом под злоупотреблением чрезмерное вмешательство в права и свободы. В то же время К. Экштайн приходит к мысли о том, что не исключены ситуации, когда даже допустимое с точки зрения критериев необходимости и пригодности ограничение прав может быть антиконституционным, исходя из принципа соразмерности, понимая под несоразмерностью несоответствие тяжести воздействия на конституционные права и свободы с теми или иными общественными интересами, в интересах которых допускается то или иное нарушение. Показательным в этом смысле выглядит высказывание А. Шайо о том, что ограничения прав и свобод граждан, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными, а связанная с этим нагрузка не должна быть «чрезмерной». Он делает вывод о том, что ограничительные меры применимы, если они «не запрещают правомерного осуществления основных прав и если конкретная ограничительная мера в наименьшей степени ущемляет основные права». Разъясняя свою точку зрения, А. Шайо обращает внимание на то существенное обстоятельство, что «ограничения прав, введенные под флагом защиты строя, могут с таким же успехом подорвать конституционную систему, как и ее противники».
В целом такая же позиция демонстрируется и Межамериканским судом по правам человека, указавшим в одном из своих решений на необходимость соразмерности принимаемых государством мер в ответ на возникший кризис в соотносимости с остротой положения, поскольку «то, что может быть применимо в условиях одной чрезвычайной ситуации, может являться незаконным в другой». Хартия основных прав Европейского союза от 7 декабря 2000 г. в статье 52 также устанавливает, что ограничение на осуществление прав и свобод может быть предусмотрено законом лишь при соблюдении принципа пропорциональности, под которым понимается следующее: любое ограничение не должно идти дальше тех целей, которые перед ним ставятся.
Тем самым четко прослеживается имеющая общий характер для большинства стран (в том числе и для России) тенденция, выражающаяся в толковании соблюдения в каждой конкретной ситуации принципа пропорциональности на основе тесной взаимосвязи масштаба мер по ограничению прав и свобод граждан и целей, которые в результате принятия этих мер достигаются.
В целом анализ рассмотренного материала позволяет сделать следующие основные выводы: как свидетельствует сравнительный анализ практики конституционного надзора в России и за рубежом, необходимо рассмотреть принцип соразмерности ограничений прав и свобод граждан на комплексной основе с исследованием таких аспектов, как необходимость, законность, цели, пределы, способы и длительность ограничений прав и свобод граждан. Такой подход позволяет выделить следующие основные признаки принципа соразмерности:
1. Ограничения прав и свобод граждан могут применяться только с учетом анализа природы и сущности прав, подлежащих (или не подлежащих вообще) возможным ограничениям, и должны представлять собой на основе предварительной комплексной оценки:
— необходимую в сложившейся чрезвычайной ситуации меру, которая должна быть адекватной обстоятельствам, вызывавшим ее применение, степени остроты положения и реальности имеющихся угроз;
— единственно возможную меру реагирования со стороны государства при полном исключении возможности принятия иных мер более мягкого характера.
2. Степень ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов должна быть соразмерной общественно значимым целям, ради которых вводится данное ограничение, под которыми, в первую очередь, понимается обеспечение национальных интересов.
3. Избранный механизм (способы) ограничений прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов по своему содержательному наполнению и алгоритму осуществления должен оптимально соответствовать достижению определенных целей.
4. Объем (масштаб) ограничений прав и свобод граждан как одного из средств достижения цели введения особых правовых режимов:
— определяется задачей оперативно устранить обстоятельства, вызывавшие необходимость введения особых правовых режимов и как можно быстрее восстановить нормальное конституционное состояние функционирования общества и государства;
— должен быть минимально необходимым и не может включать чрезмерные и более строгие меры, чем те, которые вызываются условиями поддержания особых правовых режимов.
5. Применяемые ограничения прав и свобод граждан должны иметь правовой характер и не превышать пределов, установленных законом.
6. Содержание принимаемых мер ограничения прав и свобод граждан не должны затрагивать существо ограничиваемых прав и свобод, с тем, чтобы исключить их полное выхолащивание.
7. Степень пропорциональности мер ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов, применяемых в той или иной конкретной правоприменительной ситуации, не может быть одинакова, поскольку подлежит конкретному структурному анализу и обоснованию в зависимости от комплексной характеристики ситуации индивидуального характера.
8. Меры ограничения прав и свобод граждан имеют исключительный и временный характер, допустимы только на период существования особых правовых режимов, введенных в связи с чрезвычайной ситуацией, в связи с чем ни при каких условиях не могут применяться в обычной обстановке.