Тема 14

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 

Конституційно-правові

засади  організації

та діяльності системи

органів державної

виконавчої влади

в Україні              

Виконавча влада у відповідності до теорії розвитку влад є од­нією із самостійних і незалежних публічних влад у державі. Вона являє собою сукупність повноважень щодо управління державними справами, включаючи повноваження підзаконо-давчого регулювання (адміністративної нормотворчості), зов­нішньополітичного представництва, здійснення різного роду адміністративного контролю (іноді законодавчих повноважень у порядку делегованої чи надзвичайної законотворчості), а та­кож систему державних органів, які здійснюють вищезазначені повноваження. Сучасні конституції багатьох країн світу наді­ляють виконавчою владою главу держави (у парламентських монархіях, республіках, президентських республіках) чи уряд (у республіках змішаного типу). Однак насправді в парламент­ських монархіях і республіках виконавча влада повністю нале­жить уряду, у дуалістичних монархіях — монарху спільно з урядом, а в республіках змішаного типу здійснення виконав­чої влади урядом, як правило, відбувається під безпосереднім керівництвом і контролем глави держави (президента). На ре­гіональному й місцевому рівні виконавча влада здійснюється різними органами місцевого управління та самоуправління. У конституціях багатьох країн світу міститься поняття "гла­ва виконавчої влади". У Конституції України таке поняття не вживається з тієї причини, що вона фактично встановила "двоїстий" центр виконавчої влади. Повноваження, які пови-

154

 

нен виконувати глава виконавчої влади, розділені між Прези­дентом України і Прем'єр-міністром, який очолює Уряд.

Повноваження виконавчої влади, якими наділено Прези­дента України, викладені в розділі V "Президент України" Конституції України. Статус виконавчої влади як гілки дер­жавної влади України визначається в розділі VI "Кабінет Мі­ністрів України. Інші органи виконавчої влади" Конституції України.

Органи виконавчої влади являють собою сукупність у ціло­му однорідних державних органів, але таких, що суттєво від­різняються один від одного характером компетенції та органі­заційної структури, специфікою форм діяльності.

Систему органів державної виконавчої влади в Україні скла­дають Кабінет Міністрів України як вищий орган в системі органів виконавчої влади, центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації.

Особливе місце серед органів виконавчої влади займає Ка­бінет Міністрів України. Він, як проголошує стаття 113 Кон­ституції України, є вищим органом у системі органів виконав­чої влади, очолює всю її систему. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом та підконтрольний і під­звітний Верховній Раді в межах, визначених Конституцією.

До складу Кабінету Міністрів України входять: Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-пре-м'єр-міністри, міністри.

Прем'єр-міністр України призначається Президентом за зго­дою більше ніж половини конституційного складу Верховної Ради. Персональний склад Кабінету Міністрів України при­значається Президентом за поданням Прем'єр-міністра.

Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Мініст­рів. Він спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабі­нету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України.

На підставі статті 116 Конституції України до відання Кабі­нету Міністрів України належить:

забезпечення державного суверенітету й економічної са­

мостійності України;

здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави;

виконання Конституції та законів України, актів Прези­

дента України;

155

 

вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини

та громадянина;

забезпечення проведення фінансової, цінової, інвести­

ційної та податкової політики;

забезпечення політики у сферах праці й зайнятості насе­

лення, соціального захисту, освіти, науки та культури,

охорони природи, екологічної безпеки та природокори­

стування;

розробка та здійснення загальнодержавних програм еко­

номічного, науково-технічного, соціального та культур­

ного розвитку України;

забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності;

здійснення управління об'єктами державної власності

відповідно до закону;

розробка проекту закону про Державний бюджет Украї­

ни і забезпечення виконання затвердженого Верховною

Радою України Державного бюджету України, подання

до Верховної Ради звіту про його виконання;

здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності

й національної безпеки України, громадського порядку,

боротьби зі злочинністю;

організація й забезпечення здійснення зовнішньоеконо­

мічної діяльності України, митної справи;

спрямування та координація роботи міністерств, інших

органів виконавчої влади;

виконання інших функцій, визначених Конституцією та

законами України, актами Президента України.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією й законами України, актами Президента Украї­ни. У межах своєї компетенції він видає постанови та розпо­рядження, які є обов'язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.

Конституція України встановлює, що Кабінет Міністрів складає повноваження перед новообраним Президентом Ук­раїни; відставка Прем'єр-міністра України, як і прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України, мають наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів.

156

 

Важливою ланкою державної виконавчої влади є центральні органи виконавчої влади, які забезпечують втілення в життя дер­жавної політики у відповідній галузі чи сфері на всій території України, здійснюють керівництво дорученою їм сферою уп­равління, несуть відповідальність за стан її розвитку. Вони без­посередньо підвідомчі Кабінету Міністрів України або, за рі­шенням Президента України, іншому центральному органу виконавчої влади.

В Україні сьогодні існує кілька організаційно-правових форм центральних органів виконавчої влади:

міністерства;

державні комітети;

національні агентства;

головні управління;

інші органи.

Кожен з цих органів у своїй діяльності керується Консти­туцією та законами України, постановами Верховної Ради, указами й розпорядженнями Президента України, декретами, постановами й розпорядженнями Кабінету Міністрів, а також відповідним положенням, розробленим на основі "Загального положення про міністерство, інший центральний орган дер­жавної виконавчої влади України", затвердженим Указом Пре­зидента України від 12 березня 1996 р.

Міністерство, інший центральний орган державної вико­навчої влади України (далі — міністерство) узагальнює прак­тику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції. Воно розробляє пропозиції щодо вдоскона­лення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президента України, Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень міністерство організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Міністерство являє собою складний і водночас недостатньо досліджений у науковому плані центральний орган державної виконавчої влади, який здобув поширення в усіх державах світу. Назва "міністерство" походить від латинського слова "ministro", що означає "служу, керую". Цим терміном визна­чається центральний у даній державі орган виконавчої влади,

157

 

який здійснює державне управління в якійсь певній галузі чи сфері життя.

Державні комітети створюють з метою здійснення міжгалу­зевого управління, а відомства (агентства, бюро, управління, комісії) — з метою реалізації функцій управління в тих сфе­рах, які не є об'єктами сфери впливу з боку міністерств і ко­мітетів.

За характером компетенції міністерства поділяють на га­лузеві та функціональні. Більшість міністерств є галузевими; кожне з них керує певною галуззю (міністерство оборони, міністерство транспорту тощо). Функціональні міністерства виконують певну основну функцію (міністерство фінансів — з організації діяльності у сфері фінансів, міністерство праці — у сфері праці тощо).

Центральний орган державної виконавчої влади, як прави­ло, будується за наступною схемою:

керівництво (керівник, його заступники, колегія, комі­

тет, відомчі та інші ради);

виробничі структурні підрозділи, які здійснюють керів­

ництво службами, що безпосередньо виконують ті зав­

дання, для виконання яких створено відомство. Наприк­

лад, у Міністерстві охорони здоров'я це головні управ­

ління лікувально-профілактичної допомоги, допомоги

дітям і матерям, медико-соціальної експертизи тощо;

штабні підрозділи, які займаються організаційною діяль­

ністю всередині відомства (управління кадрів, бухгалте­

рія та ін.).

Міністерство очолює міністр, якого за поданням Прем'єр-міністра України призначає Президент. Міністр має заступ­ників, котрих за поданням міністра призначає Кабінет Мі­ністрів України. Він здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності й несе відповідальність перед Президентом України та Урядом за стан справ у цих сферах, визначає сту­пінь відповідальності заступників міністра, керівників підроз­ділів міністерства. Для погодженого вирішення питань, що на­лежать до компетенції міністерства, обговорення найважливі­ших напрямів його діяльності та розвитку галузі в міністерстві утворюється колегія в складі міністра (керівника), заступників міністра (керівника) за посадою, а також інших керівних пра-

158

 

цівників міністерства. До складу колегії можуть входити керів­ники інших центральних органів державної виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів України. Рішення колегії проводяться в життя нака­зами міністра.

Міністерство є юридичною особою, має самостійний ба­ланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Дер­жавного Герба України та своїм найменуванням. Обов'язки та права міністерства передбачені Загальним положенням про мі­ністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України.

До єдиної системи органів виконавчої влади із загальною компетенцією належать місцеві державні адміністрації. Це вста­новлюється статтею 118 Конституції України, у якій зазна­чається, що "виконавчу владу в областях і районах, містах Ки­єві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації". Це державні органи виконавчої влади в областях, районах, в районах Автономної Республіки Крим, а також у містах Києві та Севастополі, які наділені правом представляти інтереси дер­жави та приймати від її імені розпорядження, що діють на те­риторії відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом у сис­темі органів виконавчої влади на території відповідної адмі­ністративно-територіальної одиниці. Вона виконує повнова­ження державної влади та делеговані їй відповідними радами виконавчі функції через створювані управління, відділи та інші структурні підрозділи. Місцева державна адміністрація діє під керівництвом її голови (крім міст Києва та Севастополя).

Місцеві державні адміністрації реалізують принцип поєд­нання централізації та децентралізації в здійсненні державної влади, покладений в основу побудови територіального устрою України.

В Україні функціонують місцеві державні адміністрації:

в областях — 24,

у районах — 506,

ум. Києві — 1,

у районах м. Києва — 14,

ум. Севастополі — 1,

159

 

у районах м. Севастополя — 4,

у районах Автономної Республіки Крим — 14.

Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих

державних адміністрацій визначаються прийнятим відповідно до Конституції України Законом України "Про місцеві дер­жавні адміністрації" від 9 квітня 1999 р. Місцеві державні адмі­ністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, зазначеним та іншими законами України, указами й розпо­рядженнями Президента, рішеннями Кабінету Міністрів та іншими актами. У Законі України від 9 квітня 1999 р. широко викладені засади щодо організації діяльності місцевих держав­них адміністрацій, їх повноважень, повноважень голів держав­них адміністрацій, відносин місцевих державних адміністрацій з Президентом України, органами виконавчої влади та місце­вого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємст­вами, установами та організаціями. Ці повноваження й від­носини також широко викладені в "Положенні про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію" та в "Положенні про районну, районну в містах Києві та Се­вастополі державну адміністрацію", затверджених Указами Президента України від 21 серпня 1995 р. (разом з тим в Кон­ституції України проголошено, що особливості здійснення ви­конавчої влади в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України).

У Законі України "Про місцеві державні адміністрації" ґрун­товно викладено їхні повноваження у сфері соціально-еконо­мічного розвитку, планування та обліку; бюджету та фінансів; управління майном, приватизації та підприємництва; містобу­дування; житлово-комунального господарства; побутового й торговельного обслуговування; транспорту та зв'язку; викори­стання та охорони земель, інших природних ресурсів і охоро­ни навколишнього природного середовища; науки, освіти, охорони здоров'я; соціального захисту населення; культури, фізкультури та спорту; молодіжної політики; праці та заробіт­ної плати; забезпечення законності, прав і свобод громадян; міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків; оборонної роботи.

Місцеві державні адміністрації підпорядковуються Прези­дентові України та Кабінету Міністрів України. Згідно зі стат­тею 118 Конституції України та статтею 8 Закону України

160

 

"Про місцеві державні адміністрації" "голови місцевих держав­них адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України".

Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, а також органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцева державна адміністрація покликана захищати права та законні інтереси громадян і держави, забезпечувати комп­лексний соціально-економічний розвиток території та реалі­зацію державної політики у визначених законодавством сфе­рах управління. Вона діє на засадах законності, гласності, по­єднання загальнодержавних і місцевих інтересів, взаємодії з відповідними представницькими органами та органами місце­вого самоврядування.

Щодо останнього, то, приміром, обласна державна адміні­страція чи Київська або Севастопольська міська:

здійснює організаційне, матеріально-технічне та інше за­

безпечення діяльності відповідно обласної, Київської,

Севастопольської міської рад, її органів і депутатів, а та­

кож фінансує її утримання з місцевого бюджету;

забезпечує виконання рішень відповідно обласної, Київ­

ської, Севастопольської міської ради, прийнятих у ме­

жах її компетенції;

надає допомогу депутатам, постійним комісіям відповід­

но обласної, Київської, Севастопольської міської ради в

здійсненні ними своїх повноважень, забезпечує їх необ­

хідною інформацією, вживає заходів до виконання на­

казів виборців.

Місцева державна адміністрація:

не втручається у здійснення органами місцевого само­

врядування власних повноважень;

сприяє органам місцевого самоврядування у вирішенні

питань    соціально-економічного    розвитку    території,

зміцненню їх матеріально-фінансової бази.

У процесі виконання своїх повноважень місцева державна адміністрація координує діяльність з органами прокуратури,

161

 

внутрішніх справ, служби безпеки, державною контрольно-ревізійною службою та іншими органами контролю, установа­ми та організаціями, що належать до системи центральних органів державної виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація будує відносини з підпри­ємствами, установами та організаціями, що належать до сфери управління, інших органів, на податковій, договірній та іншій визначеній законодавством основі в інтересах задоволення по­треб населення та соціально-економічного розвитку території. Вона не втручається в господарську діяльність підприємств, установ і організацій, крім випадків, передбачених законодав­ством.

Місцева державна адміністрація є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, рахунки в установах банків України. На бу­динку, в якому розміщується місцева державна адміністрація, підіймається Державний Прапор України та встановлюється вивіска за єдиним зразком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що супе­речать Конституції та законам України, іншим актам законо­давства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України чи головою місцевої державної адміні­страції вищого рівня.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови державних адміністрацій.

Завдання місцевих державних адміністрацій викладено в статті 119 Конституції України та статті 2 Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Вони на відповідній території забезпечують:

виконання Конституції та законів України, актів Прези­

дента України, Кабінету Міністрів, інших органів вико­

навчої влади;

законність і правопорядок, додержання прав і свобод

громадян;

виконання державних і регіональних програм соціально-

економічного та культурного розвитку, програм охоро­

ни довкілля, а в місцях компактного проживання корін­

них народів і національних меншин — також програм їх

національно-культурного розвитку;

162

 

підготовку та виконання відповідних бюджетів і про­

грам;

взаємодію з органами місцевого самоврядування;

реалізацію інших наданих державою, а також делегова­

них відповідними радами повноважень.

Делегування повноважень районних і обласних рад відпо­відним місцевим державним адміністраціям відбувається на підставі статті 44 Закону України "Про місцеве самоврядуван­ня в Україні" від 21 травня 1997 р. Вона встановлює, що район­ні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям такі повноваження:

підготовку та внесення на розгляд ради проектів програм

соціально-економічного та культурного розвитку відпо­

відно районів і областей, цільових програм з інших пи­

тань, а в місцях компактного проживання національних

меншин — також програм їх національно-культурного

розвитку, проектів рішень, інших матеріалів з питань,

передбачених цією статтею; забезпечення виконання рі­

шень ради;

підготовку пропозицій до програм соціально-економіч­

ного та культурного розвитку областей і загальнодержав­

них програм економічного, науково-технічного, соціаль­

ного та культурного розвитку України;

забезпечення збалансованого економічного й соціально­

го розвитку відповідної території, ефективного викорис­

тання природних, трудових і фінансових ресурсів;

підготовку та подання до відповідних органів виконавчої

влади фінансових показників і пропозицій до проекту

Державного бюджету України;

сприяння інвестиційній діяльності на території району,

області;

об'єднання на договірних засадах коштів підприємств,

установ і організацій, розташованих на відповідній тери­

торії, і населення, а також бюджетних коштів на будів­

ництво, реконструкцію, ремонт і утримання на пайових

засадах об'єктів соціальної та виробничої інфраструкту­

ри, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охоро­

ни навколишнього природного середовища;

залучення в порядку, встановленому законом, підпри­

ємств, установ і організацій, які не належать до кому-

163

 

нальної власності, до участі в обслуговуванні населення відповідної території, координації цієї роботи;

затвердження маршрутів і графіків руху місцевого па­

сажирського транспорту незалежно від форм власності,

узгодження цих питань стосовно транзитного пасажир­

ського транспорту;

підготовку питань про визначення в установленому за­

коном порядку території, вибір, вилучення (викуп) і на­

дання землі для містобудівних потреб, визначених місто­

будівною документацією;

організацію охорони, реставрації та використання пам'я­

ток історії та культури, архітектури й містобудування,

палацово-паркових і садибних комплексів, природних

заповідників місцевого значення;

підготовку висновків щодо проектів місцевих містобудів­

них програм відповідних адміністративно-територіаль­

них одиниць, що затверджуються сільськими, селищни­

ми та міськими радами;

видачу забудовникам відповідно до законодавства архі­

тектурно-планувальних завдань і технічних умов на про­

ектування,   будівництво  та реконструкцію  будинків  і

споруд, благоустрій території та надання дозволу на про­

ведення цих робіт;

забезпечення відповідно до законодавства розвитку нау­

ки, усіх видів освіти, охорони здоров'я, культури, фізич­

ної культури та спорту, туризму; сприяння відродженню

осередків традиційної народної творчості, національно-

культурних традицій населення, художніх промислів і

ремесел, а також роботі творчих спілок, національно-

культурних товариств, асоціацій, інших громадських і

неприбуткових організацій, які діють у сфері освіти,

охорони здоров'я, культури, фізичної культури та спор­

ту, сім'ї та молоді;

підготовку та подання на затвердження ради пропозицій

щодо організації територій і об'єктів природно-заповід­

ного фонду місцевого значення та інших територій, що

підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до

відповідних державних органів щодо оголошення при-

164

 

родних та інших об'єктів, що мають екологічну, історич­ну, культурну або наукову цінність, пам'ятками історії чи культури, які охороняються законом;

здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків

екологічних катастроф, стихійного лиха, епідемій, епізо-

отій, інших надзвичайних ситуацій, а також інформуван­

ня про них населення, залучення до цих робіт підпри­

ємств, установ та організацій, населення в установлено­

му законом порядку;

координацію діяльності місцевих землевпорядних ор­

ганів на відповідній території;

здійснення контролю за використанням коштів, що над­

ходять у порядку відшкодування втрат сільськогоспо­

дарського та лісогосподарського виробництва, пов'яза­

них із вилученням (викупом) земельних ділянок.

Додатково до зазначених обласні ради делегують обласним державним адміністраціям такі повноваження:

визначення відповідно до закону розміру відрахувань

підприємствами, установами та організаціями, що над­

ходять на розвиток шляхів загального користування в

області;

у випадках, передбачених законом, погодження з відпо­

відними сільськими, селищними, міськими радами пи­

тань щодо розподілу коштів за використання природних

ресурсів, які надходять до фондів охорони навколиш­

нього природного середовища;

підготовка проектів рішень про віднесення лісів до кате­

горії захисності, а також поділ лісів за розрядами такс у

випадках і порядку, передбачених законом;

прийняття в установленому законом порядку рішень про

заборону використання окремих природних ресурсів за­

гального користування;

визначення відповідно до законодавства режиму вико­

ристання територій рекреаційних зон;

затвердження для підприємств, установ і організацій,

розташованих на відповідній території, лімітів викидів і

скидів забруднюючих речовин у довкілля та лімітів роз­

міщення відходів у випадках, передбачених законом.

165

 

Окремі функції органів державної виконавчої влади згідно із зазначеним Законом виконують виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, але, зрозуміло, вони не входять до си­стеми цих органів.

Закон України "Про столицю України — місто-герой Київ" від 15 січня 1999 р. визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті відповідно до Конституції та законів України.

Члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних і місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, на­укової, творчої в позаробочий час, а також входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, яке має на меті одержання прибутку.

Ще раз зазначимо, що організація, повноваження та поря­док діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади згідно зі статтею 120 Кон­ституції України визначаються Конституцією та законами Ук­раїни.

166

 

1