§2. Государственный аппарат после Февральской революции
25 февраля 1917 г. массовые демонстрации под лозунгами “Хлеба!” и “Долой самодержавие!” переросли во всеобщую политическую стачку. На другой день к ней стали присоединяться войска. 27 февраля Совет министров послал царю в Ставку (Могилев) телеграмму с просьбой о коллективной отставке и самораспустился. 28 февраля многие министры, включая Председателя Совета министров, были арестованы.
27 февраля Дума, подчинившись указу о ее роспуске, собралась на “неофициальное” заседание и образовала Временный комитет Государственной Думы для водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами из 12 человек (председатель - октябрист М.В. Родзянко, члены “Прогрессивного блока”, один меньшевик и трудовик А.Ф. Керенский). Временный комитет Думы продолжал действовать до начала октября как орган “общественности”.
28 февраля Временный комитет назначил генерала Л.Г. Корнилова на пост командующего войсками Петроградского округа и послал своих комиссаров в Сенат и министерства. Он стал выполнять функции правительства и направил в Ставку А.И. Гучкова и В.В. Шульгина для переговоров с царем об отречении, которое состоялось 2 марта.
Органы власти. 2 марта в результате переговоров Временного комитета Думы с исполкомом Петроградского Совета
было создано Временное правительство. Великий князь Михаил, к которому должна была перейти корона, отрекся от престола. С английским правительством велись переговоры о переезде семьи Романовых в Англию, но оно сочло это невозможным “до окончания войны”.
Правительство России формируется из представителей правой буржуазии и крупных помещиков, важные посты были отданы кадетам. Оно было тесно связано с буржуазными общественными организациями, которые возникли в годы войны (Всероссийский земский союз. Городской союз. Центральный военно-промышленный комитет). В своей Декларации правительство объявило амнистию политическим заключенным, гражданские свободы, замену полиции “народной милицией”, реформу местного самоуправления.
Временное правительство считало себя преемником монархического государства и стремилось сохранить старый государственный аппарат. Однако на волне демократизации в состав ведомств и учреждений включались представители Советов, профсоюзов и других общественных организаций.
Овладеть ситуацией Временное правительство не смогло и переживало все более тяжелые и длительные правительственные кризисы. В результате этих кризисов менялся его состав, уже 5 мая правительство впервые стало коалиционным, но все три коалиции были непрочными.
25 мая образовано Особое совещание по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание. Выборы были назначены на 17 сентября, а затем перенесены на 12 ноября. До этого собирались разного рода форумы, которые должны были оказать поддержку правительству: Государственное совещание (12-15 августа в Москве), Демократическое совещание (14-22 сентября в Петрограде). Последнее избрало постоянно действующий Временный совет республики - Предпарламент (сначала из 313, а позже - из 555 членов). Предполагалось, что ему станет подотчетно правительство, но на деле Предпарламент сам стал лишь совещательным органом при Временном правительстве и заметной роли в укреплении государственной системы не сыграл.
3 июля было нарушено неустойчивое равновесие сил между Временным правительством и Петроградским Советом (“двоевластие”), была расстреляна демонстрация под советскими лозунгами. Сформированное 24 июля правительство стало сдвигаться вправо, его председатель А.Ф. Керенский (перешедший в партию эсеров) занял посты и военного, и морского министра; в третьем правительстве он был председателем и Верховным главнокомандующим.
25 августа произошел неудачный мятеж генерала Корнилова, который вместе с рядом других генералов пытался свергнуть Временное правительство. После этого из правительства были удалены министры-кадеты и 1 сентября сформирована Директория из пяти человек во главе с Керенским. В тот день Россия была объявлена Республикой. Директория существовала до 24 сентября, когда было сформировано очередное правительство.
В особых случаях Временное правительство создавало специальные органы: после событий 3-5 июля вместе с меньшевиками и эсерами из ВЦИК была учреждена Комиссия по водворению порядка в Петрограде, 25 июля был создан Комитет обороны, в который вошли ведущие министры. В конце сентября на секретном совещании в Ставке с деятелями буржуазных партий был утвержден план военного переворота. С фронта снимались войска и располагались вблизи крупных городов. Была создана возглавляемая министром внутренних дел Комиссия по разгрузке Петрограда, которая готовила переезд в Москву правительства и высших учреждений власти.
Органы управления. Временное правительство сохранило структуру царского Совета министров, упразднив лишь Министерство императорского двора и уделов. В МВД были сразу упразднены Штаб отдельного корпуса жандармов и Департамент полиции, а в марте - и Главное управление по делам печати. Взамен учреждается Главное управление по делам милиции и Всероссийская книжная палата. Хотя было объявлено о ликвидации политического сыска, продолжался сбор материалов о рабочем и крестьянском движении, деятельности партий (с июня этим занялся Осведомительный отдел Главного управления по делам милиции). В марте в МВД было образовано Особое совещание по местной реформе.
При Министерстве юстиции 4 марта была учреждена получившая большую известность Чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц. Она вела допросы высших царских чиновников и сановников и готовила “стенографические отчеты”, главным редактором которых был поэт А.А. Блок.
В мае образуется Министерство труда, главными отделами которого были отдел взаимоотношений труда и капитала, отдел конфликтов, отдел рынка труда. Из отделов прежних министерств выделились Министерство продовольствия, Министерство государственного призрения и Министерство почт и телеграфов.
Для выработки экономической политики в июне при Временном правительстве были учреждены Экономический совет и Главный экономический комитет. В них, наряду с промышленниками и министрами, входили и представители профсоюзов.
В целях укрепления связи государства с церковью в августе было образовано Министерство исповеданий. 15 августа в Москве открылся Поместный собор, который должен был обсудить вопросы взаимодействия Православной церкви с государством. 5 ноября Собор избрал Патриархом всея Руси Московского митрополита Тихона (В.И. Белавина).
Местные органы власти и самоуправления. В государственном аппарате на местах произошли более крупные изменения, чем в центре. Здесь происходило два процесса - децентрализация (вследствие ослабления государственного аппарата и местнических устремлений буржуазии) и демократизация - под сильным давлением снизу. Были ликвидированы посты генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников, полицейские и жандармские должности и управления. Упраздненные должности заменялись комиссарами Временного правительства. В первые дни революции на местах в противовес Советам буржуазия создавала комитеты общественных организаций, которые сотрудничали с комиссарами.
Значительно расширились полномочия земских и городских органов самоуправления. Были учреждены волостные земские собрания (с управами как исполнительными органами). Волостные и уездные земские учреждения стали избираться на всеобщих прямых и равных выборах при тайном голосовании. Прежние волостные крестьянские учреждения (сход, суд, правление) упразднялись. Руководил всей системой земских учреждений Всероссийский земский союз.
В городах с населением свыше 150 тыс. человек были учреждены районные думы (и их управы) как органы самоуправления.
21 апреля учреждаются Главный земельный комитет, а также губернские, уездные и волостные земельные комитеты. Состав Главного земельного комитета был чисто кадетским, члены местных комитетов частично избирались земскими собраниями и думами, а другие - командировались ведомствами. Основная задача этих комитетов состояла в том, чтобы предотвратить стихийное решение земельного вопроса крестьянами, затянуть этот процесс всякими проволочками и согласованиями.
На местах стихийно создавались продовольственные комитеты, которые 2 апреля были узаконены как местные органы Министерства земледелия. Первоначально их задачей была борьба со спекуляцией и оказание помощи голодающим, а в сентябре они втянулись в политическую борьбу (срывали политику твердых цен).
Новым институтом местной власти стали учрежденные в июне комиссары труда, при которых действовали фабрично-заводские инспекторы. В ведении комиссаров находились создаваемые на предприятиях примирительные камеры из представителей рабочих и администрации. Если трудовой конфликт не решался в примирительной камере, он передавался в третейский суд, составленный поровну из рабочих и предпринимателей.
Армия. Карательные органы. Февральская революция нанесла сокрушительный удар по армии - важнейшему институту государства. 2 марта секретарь ЦИК Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов адвокат Н.Д. Соколов (бывший, как и Керенский, одним из руководителей российского масонства тех лет) подготовил и внес в только что созданное Временное правительство известный “приказ № 1”. Приказ предусматривал выборы в войсках комитетов из нижних чинов, изъятие оружия у офицеров и передачу его под контроль комитетов, установление неограниченной “ни в чем” свободы солдата. Этот приказ стал началом разрушения армии. Как военный министр Керенский издал аналогичный приказ, так называемую “Декларацию прав солдата”. В июле генерал А.И. Деникин заявил: “Развалило армию военное законодательство последних месяцев”.
В армии была проведена чистка командного состава (по данным Деникина, за первые недели было уволено около половины действующих генералов). На главные посты назначаются близкие к думским оппозиционным кругам выдвиженцы - А.И. Деникин, Л.Г. Корнилов, А.В. Колчак.*1*
Взяв курс на продолжение войны “до победного конца”, Временное правительство столкнулось с созданными им самим трудностями - армия стала неуправляемой, началось массовое
*1* Колчака активно поддерживала партия эсеров, которая мобилизовала сотни своих членов для агитации за него на кораблях.
дезертирство. В июле на фронте были восстановлены упразднённые во время революции военно-полевые суды, но это не поправило дела. Учрежденное Политическое управление Военного министерства безуспешно пыталось наладить в войсках пропаганду в пользу продолжения войны. В городах вооруженные солдаты втянулись в политическую жизнь и входили во все более непримиримый конфликт с Временным правительством. В деревнях вернувшиеся солдаты призывали крестьян к переделу земли.
Система карательных органов Российского государства, которая складывалась в течение столетия, была разрушена революцией, а ее кадры деморализованы. Милиция находилась в ведении земского и городского самоуправления (которые и избирали начальников милиции), была разношерстной и не обладала квалификацией. Подбирать офицерский состав милиции было поручено комиссарам Временного правительства, но справиться с этим они не могли ввиду противодействия Советов и местных буржуазных организаций. Более сильная и организованная рабочая Красная гвардия охраняла порядок в рабочих кварталах, но Временному правительству не подчинялась и опорой его стать не могла. Создать свой эффективный карательный аппарат Временное правительство не сумело.
Право. Судебные органы. Временное правительство стремилось сохранить основы старого права: Уголовное уложение 1903 г. и судебные уставы 1864 г., Свод законов Российской империи и Табель о рангах. В марте при правительстве было учреждено Юридическое совещание, в которое были назначены семь видных юристов (все - кадеты). Оно должно было давать “предварительные юридические заключения” на решения Временного правительства. Через него проходили законопроекты, предлагаемые министерствами (особенно большую роль сыграло Юридическое совещание в блокировании актов о земле). В целом Юридическое совещание последовательно отстаивало принципы либерально-буржуазного права, но воплотить их в жизнь социально-политическая реальность не позволяла.
Оставив определение общих принципов новой правовой системы Учредительному Собранию, Временное правительство ограничилось изданием большого числа временных законов и положений (о комиссарах правительства, о местных земельных комитетах, о волостном земстве и о введении земств в “неземских губерниях” и т.д.).
По мере ухудшения ситуации Временное правительство срочно дополняло старые законы, приспосабливая их к курсу на репрессии. Так, преступным объявлялось не только посягательство на свержение власти, но и создание помех в ее осуществлении, что позволяло привлечь к ответственности, например, любого демонстранта. Участников июльской демонстрации обвинили в государственной измене. Новшеством стало понятие “косвенный демонстрант”, т.е. тот, кто не участвовал, но одобрял. Их тоже стали привлекать к ответственности.
В октябре, уже полностью утрачивая контроль за ходом событий, правительство учреждает Особую комиссию Юридического совещания по составлению проекта основных государственных законов. С II по 24 октября эта комиссия разрабатывала проект конституции. По этому проекту Россия становилась президентской буржуазной республикой с двухпалатным парламентом. Исключительно широкие полномочия президента по своей структуре напоминали компетенцию царя, а две палаты парламента - старые Госсовет и Госдуму. Закончить работу комиссия не успела, и “Конституцию Российского государства” дописывали в 1919 г. уже в Париже.
В Министерстве юстиции были созданы две комиссии, готовившие изменения в судебной системе: “для восстановления основных начал судебных уставов 1864 г.” и “по пересмотру и введению в действие Уголовного уложения 1903 г.”. Сразу после революции были упразднены наиболее одиозные звенья монархической судебной системы: Верховный уголовный и Высший дисциплинарный суды Сената, особые присутствия Сената, судебных палат и окружных судов (5 марта), военно-полевые суды (13 марта).
Старая система местных судов продолжала действовать. Предложение о смене части судей, назначенных царским правительством, было с негодованием отвергнуто как нарушение принципа “несменяемости” судей. Сузились функции судебных палат и расширилась юрисдикция окружных судов. Намного шире стал применяться институт присяжных заседателей.
Самые большие изменения были внесены в систему мировых судов. Этот судебный орган, восстановленный законом 1912 г., был введен лишь в 20 губерниях (из 97). Постановлением Временного правительства от 5 мая мировые суды были созданы еще в 33 губерниях. Повысилась уголовная юрисдикция мирового суда (приговоры о заключении в тюрьму на срок до полутора лет), был определен порядок рассмотрения особо важных гражданских и уголовных дел.
30 мая был издан закон о создании суда по административным делам. В каждый уезд назначался административный судья со своим делопроизводством. В губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи рассматривали споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями. 7 сентября ведению этих судов были подчинены земельные и продовольственные комитеты.
С окончанием двоевластия Временное правительство обрушило репрессии на большевиков. За решетку мог угодить любой участник демонстрации, собрания, митинга. 7 июля прокуратуре было предписано арестовать всех руководителей партии большевиков.
Национально-государственное устройство. Революция 1905-1907 гг. сплотила буржуазию и землевладельцев национальных регионов вокруг царской власти как самой надежной своей защиты. Классовый страх был сильнее естественного национализма буржуазии. После краха монархического центра положение изменилось, стало преобладать стремление наций к самоопределению. Начался распад империи.
Прежде всего сепаратизм поразил армию. Еще до Февраля были созданы национальные части - латышские батальоны, кавказская туземная дивизия, сербский корпус. После Февраля был сформирован чехословацкий корпус, и вдруг “все языки” стали требовать формирования национальных войск. Командование и правительство не имели определенной установки и не были готовы к этому. Верховный главнокомандующий генерал А.А. Брусилов разрешил создание “Украинского полка имени гетмана Мазепы”. Началась “украинизация” армии (солдаты отказывались идти на фронт под хитрым предлогом: “Пiдем пiд украiнським прапором”). В конце лета 1917 г. разгорелась борьба за Черноморский флот, на кораблях поднимали украинские флаги, с них списывали матросов-неукраинцев.
Начался территориальный распад. После Февраля только Польша и Финляндия (две территории с развитым национальным господствующим классом) потребовали независимости. Польша к тому моменту была оккупирована Германией, и Временное правительство туманно пообещало признать ее независимость, а Финляндии отказало в самоопределении (разогнав в июне заседание сейма). Был взят курс на сохранение “единой и неделимой” России, хотя вся практика Временного правительства способствовала децентрализации и сепаратизму не только национальных окраин, но и русских областей.
Резко усилилось сибирское “областничество” - движение за автономию Сибири. Конференция в Томске (2-9 августа) приняла постановление “Об автономном устройстве Сибири” в рамках федерации с самоопределением областей и национальностей и даже утвердила бело-зеленый флаг Сибири. 8 октября открылся 1 Сибирский областной съезд. Он постановил, что Сибирь должна обладать всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти, иметь Сибирскую областную думу и кабинет министров. Предусматривалась возможность преобразовать саму Сибирь в федерацию. Ожесточенными противниками областничества были большевики.
1 и II Всероссийские мусульманские съезды (1-11 мая и 21-31 июля) заявили, что не помышляют о выходе из России, но обнаружили две тенденции: на национально-культурную автономию при унитарном государстве и на территориально-федеративное устройство (с созданием автономных республик). Председатель Юридического совещания и Государственный контролер Временного правительства Ф.Ф. Кокошкин разрабатывал даже проект двух Дум - Государственной и Союзной. Временное национальное управление мусульман внутренней России и Сибири провело всеобщие, прямые и тайные выборы в национальный парламент (милле меджлис), который должен был собраться 17 ноября в Уфе.
Наиболее неудачно сложились отношения Временного правительства с Украиной. Уже 4 марта на собрании ряда социалистических партий в Киеве была образована Центральная рада, которая требовала территориально-национальной автономии Украины. Юридическое совещание дало на это отрицательное заключение. В ответ Рада 10 июня провозгласила автономию, что было объявлено “открытым мятежом”. Но в целом политика Временного правительства была непоследовательной, тактика все откладывать “на потом” (до созыва Учредительного собрания) привела к отделению Украины, хотя позиции сепаратистов там были исключительно слабы.
Вопрос национально-государственного устройства до последнего момента игнорировался Временным правительством, о нем не упоминается ни в декларациях, ни даже в постановлении о провозглашении России демократической республикой. Лишь в середине октября Особая комиссия (по разработке конституции) подготовила для будущего Учредительного собрания проект законодательного акта об автономии Финляндии и областной автономии.
Парадокс в том, что, заявляя о сохранении “единой и неделимой” России, либерально-буржуазное государство культивировало сепаратизм, а большевики, заявляя о праве наций на самоопределение, везде выступали непримиримыми противниками сепаратизма.