66. ИЗМЕНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА И МНОГОУКЛАДНОЙ ЭКОНОМИКИ

Реорганизация советской системы привела к уточнению функций всех государственных органов. Директивные указа­ния вырабатывались партийными органами и съездами Сове­тов. Уточнялась (в связи с райнированием) компетенция местных Советов, регулировались имущественные и финан­совые права центра и мест, продолжалась борьба с бюрокра­тизацией Советов. В 1924—1925 гг. были проведены перевы­боры местных Советов.

ВЦИК меняет свой характер представительного органа и сосредоточивается на более конкретных вопросах. В самом начале 20-х гг. его состав был значительно увеличен за счет включения представителей новых автономных и союзных республик. Усилилась роль Президиума ВЦИК, утверждавше­го проекты декретов СНК. В январе 192? г. были разграниче­ны компетенции СНК и СТО. В ведении последнего остава-

 

«О!   IX.

лись экономические функции: утверждение хозяйственных планов, отчетов экономических наркоматов, руководство от­дельными отраслями промышленности. В 1923 г. СТО РСФСР преобразуется в Экономическое совещание (ЭКОСО) РСФСР, во всех исполкомах Советов создавались экономичес­кие совещания для координации работы местных хозяйст­венных органов.

Малый СНК готовил дела и проекты для обсуждения в СНК и СТО, выступая в роли подготовительной комиссии СНК. По особому постановлению СНК или по распоряже­нию председателя СНК Малый СНК мог рассматривать во­просы иностранной политики, обороны и бюджета. Состав малого СНК назначался СНК.

Наркомат РКИ был реорганизован из Народного комисса­риата государственного контроля в 1920 г. В условиях мирно­го строительства РКИ сосредоточила свою деятельность на отдельных наиболее важных проблемах, отказавшись от по­литики полного охвата. РКИ обладала правом приостанавли­вать незаконные действия. В 1923 г. НК РКИ объединился с Центральной контрольной комиссией ЦК РКП(б), к кон­трольной работе наряду с комиссиями содействия РКИ стали подключаться партийные и комсомольские организации.

' В феврале 1921 г. была создана Государственная общепла­новая комиссия при СТО — Госплан. Организационной осно­вой для нее стала комиссия ГОЭЛРО, действовавшая с 1920 г. В 1921 г. Госплан составлял отраслевые планы, в 1923 г. был составлен первый план по промышленности в целом. К 1925 г. были подготовлены контрольные цифры народного хозяйства за год, затем Госплан перешел к разработке пер­спективного планирования народного хозяйства и составле­нию пятилетних планов.

При переходе к нэпу центры и главки ВСНХ были преоб­разованы в органы планирования и контроля. Главки были сведены в главные управления ВСНХ, организованные по функциональному принципу. Основная масса предприятий, ранее подчиненных непосредственно ВСНХ, была передана территориальным (губернским) совнархозам, находившимся в ведении ВСНХ. В 1923 г. все отраслевые главки ликвидиру­ются, вместо них в структуре ВСНХ создаются Главное эко­номическое управление и Центральное управление государ­ственной промышленности (внутри которого создавались от-

 

Государство и право в переход от капитализма к социализму  403

раслевые отделы). Главное экономическое управление осу­ществляло регулирование промышленности в целом, Цент­ральное управление государственной промышленности осу­ществляло руководство отраслевыми трестами.

Первые тресты стали возникать еще летом 1921 г. Введе­ние хозрасчета на основе самоокупаемости сделало тресты самостоятельными субъектами оборота. Внутри самих трес-товых объединений существовал «внутренний хозрасчет» предприятий. Мелкие и кустарные предприятия входили в сферу регулирования Главного управления по делам мелкой и кустарной промышленности (Кустпром), являвшегося под­разделением ВСНХ.

Распределительный механизм, созданный государством еще в годы гражданской войны, широко использовал работу потребительской кооперации. В августе 1918 г. был принят декрет «об обязательном обмене», в котором кооперация рас­сматривалась как инструмент распределения продуктов. В но­ябре 1918 г., когда все торговые предприятия были национа­лизированы, склады и лавки кооперативов оставались в их управлении, но под контролем Наркомпрода. Последний на­значал своих представителей в правление областных и гу­бернских объединений кооперативов. (Эта мера совпала с временным возвращением меньшевиков и эсеров в Советы.) Национализация московского Народного банка покончила с финансовой независимостью кооперативов.

В декабре 1918 г. Съезд рабочих кооперативов усилил представительство в Центросоюзе для этой категории объ­единений. В марте 1919 г. все типы кооперативов (рабочие и общегражданские) объединялись в единый распределитель­ный орган — Потребительскую коммуну, в которую «включа­лось все население». Потребительские коммуны объединя­лись в губернские союзы, избиравшие своих делегатов в Центросоюз (система кооперативов повторяла систему Сове­тов), кооперативный отдел ВСНХ был закрыт и контроль за системой возлагался на Наркомпрод.

В январе 1920 г. имущество производственных и кредит' ных кооперативов было передано потребительской коопера­ции, была создана единая сеть кооперации во главе с бюро' кратизировавшимся Центросоюзом. Завершилось огосудар­ствление кооперации.

Наркомат продовольствия, которому в самом начале нала

 

404

были поручены товарообменные операции (с использовани­ем кооперативного распределительного аппарата), вскоре ут­рачивает эту функцию. В мае 1922 г. при СТО была создана Комиссия по внутренней торговле (Комвнуторг), преобразо­ванная в 1924 г. в Наркомат внутренней торговли. Нарком-прод при этом был ликвидирован. В 1925 г. Наркомторг объ­единяется с Наркомвнешторгом.

В марте 1921 г. Десятый съезд РКП(б) принял резолюцию «О замене продовольственной разверстки продовольствен­ным налогом». Разверстка как способ государственных заго­товок заменялась натуральным налогом, не стесняющим «правильного и спокойного ведения хозяйства на основе сво­бодного распоряжения земледельцем своими хозяйственны­ми ресурсами.» После сдачи налога производители получали право обменивать оставшиеся у них «излишки» на нужные им товары.Обмен предполагалось проводить как через коопера­тивные организации, так и на рынках и базарах. Закон допус­кал обменные операции только в пределах «местного хозяй­ственного оборота». В общегосударственном масштабе това­рообмен планировался вначале как система дополнительных заготовок сельхозпродукции, осуществляемых после уплаты ^населением налога. Проведение товарообмена должно было сдерживать развитие частной торговли и подготовить усло­вия для последующей замены торговли натуральным продук­тообменом.

По Генеральному договору, заключенному Наркомпродом с Центросоюзом, товарообменные операции сосредоточива­лись в руках потребительской кооперации. Контрольные функции и право устанавливать обменные эквиваленты Нар-компрод оставлял за собой. Нередко продорганы на местах своими действиями стесняли операции потребкооперации. Развитие свободного обмена весной 1921 г. вызвало новое оживление «мешочничества», в производящие губернии хлы­нула огромная масса индивидуальных заготовителей. Коопе­рации, не располагавшей большими средствами, приходи­лось конкурировать с частными торговцами; монополии, предоставленные кооперации, не соответствовали ее реаль' ным возможностям. Уже в июне 1921 г. Центросоюз предло­жил перейти от натурального обмена к купле-продаже.

В июле 1921 г. ВСНХ принял постановление, разрешаю-

 

Государство и право в переход от капитализма к социализму  405

щее промышленным предприятиям переносить свои товаро­обменные операции за пределы «местного оборота» и пере­ходить к купле-продаже. В августе 1921 г. эти принципы были подтверждены Наказом СНК «О новой экономической поли­тике» , новый договор между Наркомпродом и Центросоюзом был заключен уже на денежной основе.

Правовое оформление торгового оборота шло по двум направлениям: по пути легализации тех или иных конкрет­ных форм торговой деятельности и по пути включения в обо­рот все новых предметов. В июле 1921 г. был установлен раз­решительный порядок открытия торговых заведений. Посте­пенно отменялись государственные монополии на различ­ные виды продукции и товаров.

С мая 1921 г. законодатель начинает рекомендовать мест­ным органам власти избегать излишней регламентации част­нохозяйственной деятельности. Для мелких промышленных предприятий был установлен упрощенный (явочный ) поря­док регистрации, пересмотрены допустимые размеры ис­пользования наемного труда (с десяти рабочих в 1920 г. до двадцати на одно предприятие, по июльскому декрету 1921 г.). Законом была предусмотрена денационализация мел­ких и кустарных предприятий. Более крупные предприятия передавались в аренду и концессии частным лицам (собствен­ником при этом оставалось государство).

В 1922 г., когда рынок, торговый оборот, коммерческий метод ведения дел приобрели большое значение в организа­ции всего народного хозяйства в целом, возникла нужда в общей кодификации частных имущественных прав и закреп­лении их в едином документе. Таким документом стало май­ское постановление ВЦИК 1922 г. «Об основных частных имущественных правах», в котором был провозглашен прин­цип: «все, что не запрещено — дозволено». (Декларирован­ные в постановлении имущественные права были детально развернуты в статьях принятого четвертой сессией ВЦИК девятого созыва Гражданского кодекса РСФСР.)

В 1923 г. была проведена денежная реформа, в обращение была введена новая денежная единица с золотым обеспечени­ем и проведен обмен старых денег на новые. В ходе реформы сформировалась финансовая «ортодоксальная» политика (сбалансированный бюджет, твердые налоговые поступле­ния, активный внешнеторговый баланс), противопоставлен-

 

406   IX.

ная идее «диктатуры промышленности». Политика Нарком-фина столкнулась с политикой ВСНХ.

На теоретическом уровне противоречие выразилось в борьбе концепции Преображенского о превалировании про­мышленности над другими отраслями хозяйства (и эксплуата­ции социалистической индустрией досоциалистических форм производства) и концепции Бухарина, основанной на идее союза индустрии с крестьянским рынком, ее питающим. Первая установка предполагала централизованное планиро­вание и высокие темпы реализации, вторая настаивала на эволюционном и постепенном развитии, отводила важную роль кооперации.

До августа 1921 г. государственные промышленные пред­приятия снабжались сырьем и сбывали свою продукцию ис­ключительно через заготовительные центры главков. Наказ СНК (август 1921 г.) «О новой экономической политике» за­ложил основания для перевода госпредприятий на начало хозяйственного расчета. Предприятиям предоставлялось право приобретать и сбывать товары на вольном рынке. Для пополнения оборотных средств предприятия стали прибе­гать к часто убыточной распродаже сырья и продукции. Стремление ряда предприятий выступить самостоятельны­ми субъектами оборота выразилось в усилении процесса об­разования хозрасчетных трестов, свободно оперирующих на рынке. Законодательного оформления тресты не получали с осени 1921 г. до апреля 1923 г., когда был принят специальный декрет о трестах.

В целях упорядочения сбыто-снабженческой деятельнос­ти трестов с 1922 г. начинают создаваться торговые объедине­ния — синдикаты. На первых порах сами синдикаты подда­лись увлечению чисто торговой деятельностью, что привело к участию в их операциях большого числа частных посредни­ков. Усилению частного торгового посредничества способст­вовали также известная неразборчивость трестов в выборе клиентуры и слабость сбытового аппарата трестов и синдика­тов.

С проблемой частного посредничества государственная промышленность столкнулась уже в начале нэпа. В августе 1921 г. госпредприятия получили право привлекать в качест­ве поставщиков необходимой им продукции частных лиц.

 

Государство и право в переход от капитализма к социализму  407

Позднее законодатель легализирует запрещенную в 1920 г. подрядную деятельность частных лиц по заказам госорганов. Затем частное посредничество начинает использоваться в сфере товарообменных и торговых операций. В октябре 1921 г. СНК установил трехступенчатую очередность выбора госорганами посредников на рынке: предприятия сначала об­ращаются к кооперативной организации, затем к кустарю и лишь в случае неудовлетворительного ответа этих контраген­тов — к «частным лицам вообще».

С 1923 г. начинается вытеснение частных посредников. В феврале 1923 г. было запрещено частное посредничество в сделках между госорганами, и частный посредник мог участ­вовать лишь в заключении сделок между госорганом и част­ным лицом. Этим декретом было положено начало размеже­ванию двух рыночных секторов — обобществленного и част­ного. Лица, состоящие на государственной службе, не имели права действовать в качестве комиссионеров, торговых аген­тов или частных представителей госорганов. Законом «О торговых агентах» (октябрь 1925 г.) этот институт упразднял­ся в государственном секторе.

Усиление государственного регулирования торгового оборота активизировало деятельность товарных бирж — ор­ганизаций, в деятельности которых сочетались хозяйствен­но-оперативные и контрольно-регулирующие функции. Ис­тория советской биржи началась летом 1921 г. Инициатором их создания была кооперация. Несколько позже к их органи­зации приступает ВСНХ. Первые биржи действовали на ос­нове своих уставов, ориентированных на уставы централь­ных бирж Москвы, Петрограда и Киева. В августе 1922г. СТО принял постановление «О товарных биржах», подводившее общую правовую базу под все фактически существовавшие биржи и определившее структуру и порядок работы вновь возникавших организаций. Законодатель видел задачи бирж в выявлении отношений спроса и предложения, облегчении и упорядочении товарообмена. В июне 1922 г. ВСНХ обратил­ся к биржам с предложением усилить привлечение на биржу частных лиц и капиталов в целях борьбы с «черными биржа­ми». Августовское постановление «О товарных и фондовых биржах» снизило ценз для частных предприятий, желающих участвовать в работе бирж. В сентябре 1922 г. СТО принял

 

408   IX.

постановление «О регистрации внебиржевых сделок гос­предприятий», предписывающее госорганам обязательное оформление на бирже сделок, совершенных вне биржи. Тем самым биржевая регистрация должна была усилить контроль государства за сделками частных лиц. Преимущество госорга­нов на бирже обеспечивалось рядом организационных мер:

биржевые комитеты (руководящие органы биржи) полнос­тью или частично назначались губернскими экономическими совещаниями.

По определению НКВнуторга, биржи представляли собой «самоорганизацию торгующих», что позволяло им экономи­ческими мерами решать задачи по регулированию товарообо­рота, которые не могли быть разрешены административным путем. Юридическая природа биржевой организации рас­крывалась в циркуляре Комиссии по внутренней торговле при СТО в марте 1924 г. Там определялось, что биржи не осуществляют функций государственной власти, но действу­ют на началах самоуправления, они не являлись ни государст­венными учреждениями, ни частными организациями, а ор­ганизациями общественными. В составе бирж создавались . секции частной торговли. Для координации работы бирж уч-'" реждалось Бюро съездов биржевой торговли.

Переход к новой экономической политике и интенсивное развитие товарного оборота определили специфику всех ор­ганизационно-правовых форм хозяйствования и соответству­ющих им правовых институтов. Имущественный оборот в условиях многоукладности по своей структуре состоял из: го­сударственного планового оборота (где преобладали методы централизованного регулирования); государственного товар­ного оборота (где взаимоотношения между государственны­ми предприятиями строились на договорной основе); частно­го товарно-потребительского (мелкие товаропроизводители и потребители); частного капиталистического оборота.

В условиях переходного периода плановые и товарные элементы тесно переплетались. С этим была связана двойст­венность правового положения хозяйственных субъектов. Имущественный фонд предприятия, его деятельность, связи с другими предприятиями оказывались подчиненными дей­ствию двух правовых режимов: автономного (частно-право­вого) , поскольку предприятие участвует в товарном обороте

 

Государство и право в переход от капитализма к социализму  409

и находится под воздействием товарно-хозяйственных регу­ляторов, и регулируемого (публично-правового), поскольку оно входит в систему планового хозяйства и подчиняется воздействию плановых органов.

С переходом к нэпу вновь стал актуальным вопрос о пра­вовой форме хозяйственных предприятий. Перед законода­телем встал ряд вопросов, ранее ему неизвестных: определе­ние четких правовых рамок деятельности частных предпри­ятий, установление правовых норм взаимодействия государ­ственной, кооперативной и частной промышленности; раз­работка правовой базы для государственных предприятий, которая позволила бы им наиболее эффективно действовать в условиях рыночной конъюнктуры. Сторонники рыночной системы заявляли: «нэп требует решительного, единого, централизованного законодательства, направленного ценой уступок интересам частных лиц и буржуазной идеологии на развитие производительных сил страны. В отношении граж­данского права это означает восстановление основных поло­жений гражданского законодательства, действующего в за­падноевропейских государствах».

Организационные формы государственной промышлен­ности должны были строиться в соответствии с двумя основ­ными функциями государства в сфере хозяйс1 кования: регу­лированием торговой деятельности и ее организацией. При­спосабливаясь к законам рынка, государственная промыш­ленность вынуждена была использовать принцип конкурен­ции как инструмент для удержания рынка в собственных руках. С правовой точки зрения главной задачей овладения рынком являлось создание норм торгового законодательст­ва.

Сочетание свободного рынка с системой основных госу­дарственных монополий в экономике для правовой «над-; стройки» должно было вызвать (с точки зрения рыночной концепции хозяйственного права) развитие коммерческого оборота на основе гражданского и торгового права, с одной стороны, и появление особой правовой формы для постро­ения всей массы государственных предприятий, с другой.

Деятельность как государственных, так и частных пред­приятий регулировалась промышленным законодательст­вом, разделенным на две сферы. Критерии разграничения основывались на разном подходе законодателя к тем или

 

410   К.

иным социальным группам предприятий. Товарно-денежное хозяйство обусловило сосуществование частно-правовых эле­ментов с новыми формами планирования и регулирования. Главной задачей было установление наиболее эффективных организационных форм и отношений, в которые включались госпредприятия, участвуя в товарном обороте.

В свою очередь, рыночная деятельность госпредприятий потребовала их выделения в качестве субъектов права, т. е. наделения их правами юридического лица. Обособление предприятия в коммерческом обороте шло по трем направле­ниям: счетно-бухгалтерскому, имущественному и хозяйствен­но-административному (управленческому).

С организационной точки зрения юридические лица де­лились на корпорации и учреждения. Характерными чертами юридического лица являлись: субъективность (самостоятель­ность в обороте), производность и инструментальность его органов, единство (целостность), бессрочность (срок его су­ществования не оговаривался) и единообразие этого инсти­тута (юридического лица) при различном его содержании. Оно могло возникнуть как объединение физических или юридических лиц. В последнем случае имело место появле­ние сложного юридического лица, отличающегося особым способом образования, процедурой участия его членов в уп­равлении делами и порядком использования результатов со­вместной деятельности. Сложные юридические лица разли­чались по степени связи целого с частями. Практика дала три основные разновидности такой связи: акционерное общест­во — входящие в него юридические лица, достаточно авто­номны; трест — связь эта достаточно жесткая (усиленное единство, сниженная субъективность составных частей); син-дикатские и кооперативные объединения (промежуточный тип). По соображениям хозяйственной целесообразности закон признавал юридическими лицами самые различные формирования и не предоставлял прав юридического лица тем объединениям, которые существовали вне его прямых велений. С точки зрения гражданского оборота важным пред­ставлялось деление юридических лиц на преследующие чисто хозяйственные цели и преследующие цели публично-правовые, социальные, культурные. Это деление не совпада­ло с делением юридических лиц на публично-правовые и частноправ овые.

 

Государство и право в переход от капитализма к социализму  411

Хозяйственная ситуация 1921—1922 гг. (максимальная автономия, отсутствие регулирующих центров и планов, сти­хийность рынка) выдвинула на первый план хозяйственную и юридическую самостоятельность трестов, когда «их юриди­ческая природа превалировала над социально-экономичес­кой природой». Механизм товарного хозяйства позволял противопоставлять в сфере гражданско-правовых отноше­ний трест как юридическое лицо другим государственным, хозяйствующим организациям. Вне рынка, в отношениях с вышестоящими органами, трест раскрывал другую свою сто­рону. Его отношения с ними приобретали внутренний функ­циональный, а не гражданско-правовой характер. Трест был одновременно хозяйствующим субъектом и хозяйственным органом.

Первое Положение о трестах было утверждено декретом ВЦИК и СНК в начале 1923 г. Подчеркивалось, что трест есть выделенное из общего состава государственного достояния имущество, которое находится в управлении «особых дове­ренных органов», действующих на правах юридических лиц. Руководящие органы (наркоматы, ВСНХ) являлись органами регулирования по отношению к тресту и одновременно вклю­чались вместе с ним в единую хозяйственную организацию. Это усложняло правовой статус треста как организации.

Структура треста включала его внешнюю и внутреннюю сторону. Внешняя (рыночная) сторона треста мыслилась как «заимствованные из частного хозяйства техника и прием ра­боты», а внутренняя сторона — как «публично-хозяйственное содержание». В связи с этим процессы трестирования сопро­вождались двумя тенденциями: централизаторской и децент-рализаторской. Первая вела к созданию системы концернов, т. е. расширению сферы деятельности треста за счет присо­единения к нему предприятий, производящих сырье и гото­вые изделия. Такие концерны должны были служить центра­ми планового руководства экономикой.

По декрету о трестах 1923г. имущество треста распадалось на основной и оборотный капитал. Формально весь основной капитал был изъят из гражданского оборота, и имуществен­ная ответственность по долгам на него не распространялась. Однако на практике наметилась тенденция к выделению из состава основного капитала некоторого имущества, вовлека-

 

412

емого в оборот. Непосредственно это было связано с вопро­сом о кредитоспособности треста. Были поставлены вопросы о возможности перераспределять основной капитал между государственными предприятиями и о дополнительной от­ветственности трестов перед кредиторами-госорганами в полном объеме уставного капитала. Предполагалось при этом, что передача имущества одним государственным пред­приятием другому не будет означать его окончательного от­чуждения (купли-продажи) и не окажет негативного воздей­ствия на единство государственного имущественного фонда. Декрет о трестах 1923 г. предусматривал передачу трестам не совокупности имущественных прав, а совокупности вещей. Поэтому уставный капитал треста делился не по принципу оборачиваемости, а по производственному принципу: основ­ной — оборотный капитал.

На первом совещании юрисконсультов государственной промышленности в 1925 г. декрет о трестах был подвергнут развернутой критике, в том числе и по вопросу о правовом режиме имущества трестов. По заданию правительства спе­циально созданная комиссия ВСНХ начала работу по пере­смотру Положения о трестах. Главные задачи были сформу­лированы следующим образом: «особо отразить в проекте нового декрета о трестах плановый характер работы трес­тов», урегулировать вопросы правового режима имущества треста и разграничения управления этим имуществом между СТО, ВСНХ и трестом.

В проекте нового закона о трестах перечислялись все ос­новные организационные формы промышленности (не толь­ко тресты). Из текста была исключена прежняя мотивировка хозяйственной деятельности трестов: с целью извлечения «прибыли» и оставлена только ссылка «на коммерческий рас­чет». Наиболее важное нововведение — ликвидация ранее су­ществовавшего деления уставного капитала треста на основ­ной и оборотный. Вместо этого предусматривалось деление имущества на изъятое и неизъятое из оборота. Вместе с тем торговая сфера треста ограничивалась реализацией предме­тов только собственного производства. Если основными на­правлениями в деятельности треста были по декрету 1923 г. «извлечение прибыли» (автономия) и «общественные зада­чи» (плановость), то проект нового декрета пытался синтези-

 

ГЬсударство и право в переход от капитализма к социализму  413

ровать их, усилив плановые аспекты в деятельности треста. Сложность и особенность хозяйственной ситуации заключа­лись в том, что следовало учитывать одновременно две про­тивоборствующие силы — стихию и план — и вести дело таким образом, «чтобы хозяйственный расчет и извлечение Прибы­ли вместе с плановым началом стимулировали хозяйствен­ный интерес, направленный на построение социализма».

Возникновение акционерных обществ как особых органи­зационных форм хозяйствования поставило два вопроса: яв­ляются ли они юридическими лицами и можно ли их расцени­вать в качестве государственных предприятий. Плановое на­чало, вторгаясь разными способами в сферу акционирования (издание привилегированных акций, обеспечение опреде­ленного числа мест в правлении за госорганами, введение режима «безответственности по долгам» для определенной части имущества акционерного общества и т. п.), деформиро­вало существенный признак акционирования — мобильность акций.

Вначале акционирование в значительной мере было рас­считано на привлечение частного капитала. В связи с этим в условиях многоукладное™ экономики возникла необходи­мость упростить порядок открытия акционерных обществ, облегчить положение акционеров, не оплативших акции, и пр. Вместе с тем на акционерную форму стали все больше обращать внимание в процессе поиска организационно-пра­вовых форм для государственной промышленности, большое число ее предприятий эту форму приняло.

Возникал вопрос об определении юридической природы акционерных обществ: являются они публично-правовыми или частноправовыми образованиями? Поскольку их право­вую основу составляли ст. 322—366 ГК РСФСР, акционерные общества могли быть отнесены к частно-правовым организа­циям, но уже в 1925 г. появляются требования более опреде­ленного юридического оформления той специфики, кото­рую вносило в процесс акционирования участие государст­венного капитала.

В проекте закона «О государственных паевых товарище­ствах» указывалось, что на эти организации распространяют­ся все акты и правила, регулирующие деятельность государст­венных предприятий. Сочетание государственного и частно-

 

414   ПО

го капиталов в рамках одной организационно-правовой формы было сложной задачей.

Закон различал два типа товарищеских объединений: «то­варищество лиц» — простое, полное товарищество — и «това­рищество капиталов» — акционерное общество. Участие госу­дарственных предприятий в товарищеских объединениях различного типа должно было нормироваться в каждом от­дельном случае. Постановлением СТО в феврале 1926 г. госу­дарственным предприятиям было разрешено участие в про­стых товариществах, если это «не противоречит уставным целям предприятия.» В связи с этим открывалась возмож­ность передавать простым товариществам бездействующие предприятия и государственное имущество. Постановление, однако, не урегулировало вопрос об ответственности госу­дарственных предприятий — членов товарищества — за долги частных лиц (членов того же товарищества). Но попытка создать более емкую организационно-правовую форму хозяй­ствования была налицо.

Не менее сложным был процесс внедрения в практику товариществ с ограниченной ответственностью и полных то­вариществ. Участие в них государственных предприятий и юридических лиц вообще регламентировалось по аналогии с участием физических лиц, что угрожало «общим началам со­циалистического хозяйствования». Поэтому наиболее при­емлемой в этих условиях оказалась акционерная форма.

Если вначале процесс акционирования предполагал созда­ние «автономных внеплановых хозорганов», то с 1925 г. он протекает под более жестким воздействием плановых регуля­торов. Это потребовало пересмотра акционерного законода­тельства. В середине 1926 г. комиссия законодательных пред­положений при правительстве обсуждала проект «Положе­ния об акционерных обществах», в котором много места от­водилось статусу смешанных акционерных обществ с участи­ем государственного и частного капиталов. На практике воз­никло несколько типов смешанного акционерного объедине­ния: общества, где доля участия государственного капитала вовсе не фиксировалась либо не превышала 25%; общества с паритетным участием государственного и частного капита­лов (чаще всего это были концессионные предприятия); об­щества с преобладающим участием государственного капита-

 

Государство и право в переход от капитализма к социализму  415

ла; общества с исключительным участием государственного и кооперативного капиталов; общества, где доля государствен­ного и кооперативного капиталов составляла не менее поло­вины всего уставного капитала.

Специально образованная в 1924 г. комиссия по пересмот­ру акционерного законодательства определила, что смешан­ные акционерные общества по методам работы, организации и составу капитала близки к частно-правовым организациям, но к ним можно применить льготы, касающиеся государст­венных предприятий. Государственное имущество могло по­ступать в фонд смешанных акционерных обществ либо на правах владения, либо на правах аренды.

В 1927 г. было принято специальное «Положение об акци­онерных обществах», в котором определялись цели акцио­нерных обществ: не формирование капитала, а хозяйствен- ^ ная деятельность, для которой наиболее подходила прове­ренная временем форма паевого товарищества. Принцип безличности акций в таких объединениях заменен опреде­ленно личностными отношениями, их акции не котируются на бирже, не переходят из рук в руки в виде товара, а играют . роль вкладов, связанных с конкретным вкладчиком.

Вполне объективная причина — усиление обобществлен­ного сектора хозяйства — вызвала необходимость пересмот­ра основных принципов и практики акционирования и реши­ла его судьбу. Чтобы вписаться в изменившиеся хозяйствен-дые условия, эта форма должна была существенно трансфор­мироваться. Автономные принципы акционирования уже не устраивали ни законодателя, ни практику. В Положении 1927 г. все акционерные общества стали делиться на государствен­ные, смешанные и частные. При этом на государственные акционерные общества стали распространяться все положе­ния о государственных предприятиях. В целом же акционер­ная форма вскоре была признана неприемлемой для госпред­приятий. Она вытесняется из обобществленного сектора, а затем и из народного хозяйства.

Синдикаты как особая форма организаций государствен­ной промышленности возникли почти одновременно с трес­тами. Образуясь в значительной мере стихийно, по инициа­тиве самих трестов, эти организации в первый период появ­ления воспринимались как частнохозяйственные (по своим

 

416   IX.

методам работы) объединения. О единой синдикатской форме говорить в тот период не приходилось. Невыясненны­ми оставались и формы внутрисиндикатских отношений (между трестами, входящими в синдикат): здесь применялись аналогии с договором комиссии, торговыми или кредитными соглашениями и пр.

Появлявшиеся синдикаты, созданные для координации и организации работы трестов на рынке, стали проявлять «главкистские» тенденции по отношению к трестам. Чтобы ограничить централизаторские устремления синдикатов, ВСНХ попытался сократить их численность, однако с 1924 г. эта политика изменилась.

Быстро усиливавшийся товарный оборот стал решающим фактором, который способствовал утверждению синдикат­ской формы. Ее развитие шло двумя путями: по пути создания в своей отрасли единого треста (супертреста) либо по пути формирования торговых органов, дополнявших структуру треста. С организационной точки зрения в синдикатской форме выделялось три типа объединений, сложившихся на практике: синдикаты с преобладанием торговой функции (Текстильный, Пшеничный, Табачный и пр.); синдикаты с преобладанием регулятивной функции (Бюро крахмально-па­точной промышленности, Совет съездов основной химичес­кой промышленности и др.); принудительные синдикатские образования с преобладающей производственно-регулятив­ной функцией (Солесиндикат, Нефтяной, Угольный и др.). По функциям и способу возникновения синдикатские объ­единения также носили двойственный характер: с одной сто­роны, они были соглашениями трестов, направленными на облегчение их коммерческой и производственной деятель­ности, с другой — монопольными организациями в данной отрасли промышленности, регулирующим аппаратом в руках вышестоящих хозорганов.

Новый этап синдикатского движения, начавшийся летом 1925 г., сопровождался в ряде случаев полной ликвидацией торговой деятельности трестов. Вновь усилились «главкист­ские» устремления синдикатов.

С юридической точки зрения, синдикатские объединения рассматривались то как паевое товарищество особого типа, то как акционерное общество. В целом правовые формы, в

 

Государство и право в переход от капитализма к социализму  417

которые облекался синдикат, связывались непосредственно «с задачами борьбы за овладение рынком коммерческими ме­тодами».

Со второй половины 20-х гг. реконструкция экономичес­кой структуры, постепенное преодоление многоукладное™ привели к пересмотру отношения законодателя к синдикат-ским объединениям. Свертывание рыночных функций и уси­ление планово-регулирующих начал в деятельности синдика­тов изменили их оценку, в которой существенно сместилось соотношение коммерческих, организационно-производст­венных и планово-регулирующих принципов.

В первые годы нэпа частные предприниматели, не имев­шие других солидных источников кредитования, стремились связаться с государственными кредитными учреждениями. Создание собственной кредитной системы в частном секторе вначале поощрялось государством: законодатель разрешил создание различных видов кредитной кооперации и обществ взаимного кредита (ОВК). Последние организовывались как «открытые» кредитные организации, не ограничивающиеся обслуживанием только своих членов. Активное участие госу­дарственных хозорганов в ОВК могло превратить их в струк­туры, проводящие хозяйственную политику государства. С 1924 г. ОВК стали привлекать все больше частных клиентов. В их работе возросли удельный вес торговых операций и участие частных торговцев-оптовиков. Все больше они стали превращаться в торгово-кредитные организации крупных оп­товиков.

С весны 1924 г. начинается период так называемой новой торговой практики. Госпромышленность производила пере­стройку своих балансов. Значительная часть ее средств пере­брасывалась из сферы оборота в производство. Резко сокра­щались использование частного торгового посредничества и государственные кредиты частной торговле и ОВК. Сокраща­лись сроки кредитования и учета векселей, возрастали про­центы по займам и т. п. С весны 1925 г. эта политика по отношению к мелкой частной торговле несколько смягчает­ся. Развитие системы кредитования частной розницы стало осуществляться путем усиления процесса акционирования мелких торговцев, однако трудности финансового и органи­зационного порядка тормозили этот процесс. Конец 1925 г.

14-607

 

418

IX.

 

 

 

знаменует новое сокращение кредитов частному сектору (в декабре прекратилось кредитование частной хлеботорговли, затем — частных заготовок). Весной 1926 г. было произведено широкое обследование ОВК, вскрывшее много финансовых злоупотреблений. С начала 1927 г. Наркомфин запрещает ОВК проводить товарно-комиссионные операции, а акцио­нерным банкам — их кредитование. В этом году закрывается ряд ОВК.

Кредитная политика государства за первые годы нэпа про­делала путь становления, прошедший через ряд этапов. Начав с поощрения частного кредита, государство стреми­лось сделать эту систему контролируемой. Затем государство попыталось направить ее в наиболее приемлемое русло. И наконец, по мере усиления госсектора государство начинает наступление на частный капитал, используя кредитную поли­тику как способ регламентации, ограничения и вытеснения частного капитала.

С выходом на свободный рынок многие госпредприятия устремились в погоню за прибылью, часто забывая об обще­хозяйственном интересе. В связи с этим процессы ценообра­зования часто формировались стихийно. До 1922 г. регулиро-. вание цен трестами и синдикатами чаще всего сопровожда-*' лось их повышением. В конце 1922 г. была создана специаль­ная комиссия по ценам (из представителей ВСНХ, Нарком-фина, Госплана, ВЦСПС и Комвнуторга), в задачи которой входило регулирование цен. После осеннего кризиса 1923 г. политика всех этих органов стала согласовываться с эмисси­онной, кредитной и налоговой политикой госорганов. Нача­ли разрабатываться межведомственные торгово-оператив-ные планы, поскольку только при координации усилий раз­личных регулирующих органов ценообразование могло стать регулируемым процессом. Положительную роль в этом деле сыграли денежная реформа и введение в оборот твердого червонца (1924 г.).

Законодательное регулирование отпускных цен в про­мышленности началось с постановления СТО (октябрь 1922 г.), которое наделило Комвнуторг правами по координирова­нию торговой политики ведущих хозяйственных органов. Комвнуторг получил право устанавливать предельные цены на ряд товаров. С весны 1924 г. начался процесс снижения цен на промтовары. Еще в феврале 1924 г. СТО поручил Комвну-

 

Ксударство и право в переход от капитализма к социализму

торгу устанавливать предельные цены для оптовой и рознич­ной торговли всех секторов (государственный, кооператив­ный, частный). В перечень были включены наиболее потреб­ляемые товары.

Важным рычагом в регулировании производства и оборо­та стала налоговая политика государства. В 1917—1918 гг. на­логовое обложение распространялось на сохранившиеся в частном владении объекты. Процессы экспроприации част­ного капитала привели к сокращению числа различных нало­гов. Однако в период «военного коммунизма» при широком обобществлении частных имуществ наметилась тенденция к отмиранию и этих оставшихся налогов. В феврале 1921 г. был подготовлен проект о полной отмене налогов. Проект декре­та остался нерассмотренным в комиссии ВЦИК, но сбор на­логов был приостановлен.

На первом этапе нэпа система налогообложения характе­ризовалась множественностью различных сборов. Закон до­бивался упорядоченности налогообложения, сводя различ­ные сборы в единый натуральный налог, отменяя чрезвычай­ные сборы, устанавливая единый порядок взимания налогов. Центр тяжести при этом переносился на группу косвенных налогов, что было обусловлено самой структурой налогообла-гаемых хозяйств (неразвитостью частного капитала, мелко­товарным характером кустарных производств и т. п.).

В июле 1921 г. было принято первое Положение о промыс­ловом налоге. Классификация хозяйств, которая давалась в положении, отразила тот факт, что в поле зрения налоговых органов находились наиболее простые формы торгово-про­мышленной деятельности. В феврале 1922 г. принимается новое Положение, в котором законодатель увеличивал число разрядов облагаемых предприятий и их предельный размер (по числу занятых на них рабочих). Перевод госпредприятий на хозрасчет стал основанием для их включения в число обла­гаемых объектов. В марте 1922 г. были введены новые прави­ла взимания промыслового налога, предусматривавшие многократное обложение (поочередно облагались разные сгадии производства, трест, затем синдикат, в который вхо­дил трест). Этот порядок устранялся в третьем Положении о промысловом налоге (январь 1923 г.) только в отношении госпредприятий, частные и кооперативные предприятия

14*

 

420   IX.

продолжали облагаться по старым правилам. Тем самым част­ное предпринимательство было поставлено в особые условия (кооперация частично освобождалась от налога в декабре 1923г.). Налоговые ставки для частных промышленных пред­приятий стали постепенно подниматься.

Одновременно стало возрастать значение другого прямо­го налога — подоходного. В постановлении Десятого съезда Советов (декабрь 1922 г.) говорилось о необходимости «уси­лить обложение новой буржуазии и тех буржуазных профес­сий и промыслов, которое возрождаются при нэпе». Впервые подоходный налог был введен в ноябре 1922 г. В отличие от промыслового он учитывал не величину оборота предпри­ятия, а его доходность. Подоходное обложение имело четкую социальную направленность, которая усиливалась в каждом следующем Положении о подоходном налоге (второе было принято в ноябре 1923 г., третье — в сентябре 1926 г.). Закон упразднял внешние признаки облагаемых объектов (размеры предприятий, источники доходов и т. п.), сохранив разделе­ние по социальному признаку: доходы от личного труда по найму, личного кустарного труда, от владения предприятием на правах аренды или частной собственности. Устанавлива-*' лась прогрессивная шкала обложения.

В июне 1926 г. вводится Положение о налоге на сверхпри­быль, для ее исчисления устанавливался «нормативный прин­цип» — сами налоговые органы устанавливали норматив об­ложения и доля дохода, превышавшая «норму», считалась сверхприбылью.

Важное место в налоговой системе заняли местные нало­ги. В декабре 1921 г. и в конце 1922 г. закон дал перечень объектов, облагаемых местными налогами, и установил пре­дельные ставки обложения. Однако местные органы сами до­полнительно вводили новые сборы и платежи. К налоговым платежам относились: расходы на имущественное страхова­ние, квартирный налог, налог на торговое помещение, гербо­вый сбор (на деловые бумаги), сборы в фонд помощи голода­ющим, принудительное размещение выигрышных займов, надбавки на местные нужды и т. п. Снимая часть налоговой нагрузки с кооперации и кустарей, государство перекладыва­ло ее на частнокапиталистические предприятия. В декабре 1923 г. от уплаты промыслового налога были освобождены

 

421

Государство и право в переход от капитализма к социализму

 

 

 

низовые звенья кооперации, тогда же льготы по подоходному налогу были распространены на все виды кооперативов. На­логовые льготы получили также различные кустарно-про­мысловые товарищества и артели мелких производителей.

В сфере налоговой политики главными объектами стано­вились государственные хозрасчетные предприятия и част­нокапиталистические предприятия. В отношении первых закон использовал фиксированные ставки налогов, стремясь превратить обложение не только в источник получения средств для народного хозяйства, но и в стимул для интенси­фикации хозяйственных процессов. В отношении же частно­капиталистических предприятий налог постепенно превра­щался в пресс, вытесняющий их из экономики. Налоговая система в ходе нэпа изменила свою ориентацию — от охвата большего числа субъектов к обложению групп с высокой до­ходностью. Значительную роль при этом играли практика и возрастание доли, приходящейся на местные налоги. При относительно небольшой численности «новой буржуазии» налоговая тяжесть, ложившаяся на эту группу, постоянно воз­растала.

Административные формы регулирования экономики особенно широко применялись в первые месяцы нэпа. Стремление ограничить конкурировавший с товарообменом частный торговый оборот потребовало предоставления местным органам значительных административных полно­мочий. Продовольственные комиссары на местах получили право запрещать торговлю в отдельных районах (если там не выполнялись обязательства по сбору налогов). Исполкомы контролировали проезд торговцев по железным дорогам. В ряде губерний проводилось закрытие рынков милицией. От­дельные районы страны бронировались исключительно под государственные заготовки, и торговля в них запрещалась. Проводились конфискация и снос рыночных построек. Од­нако с развитием товарооборота пришлось пересмотреть многие аспекты административного регулирования торгов­ли и предпринимательства.

Установка Девятого съезда Советов, ориентирующая на экономические и правовые факторы регулирования, привела к сокращению чисто административных мер. С переходом к нэпу эти меры начинают выполнять не столько запретитель-

 

422

IX.

 

 

 

но-разрешительные функции, сколько контрольные. Вместе с тем основной сферой применения административного ре­гулирования становится обобществленный (плановый) сек­тор экономики. Административные акты, с помощью кото­рых государство воздействовало на товарный оборот, по ха­рактеру и содержанию делились на: общие акты, устанавли­вающие основы торгового оборота (круг субъектов и объек­тов оборота); акты, относящиеся к технической стороне тор­говой деятельности (о регистрации, порядке ведения опера­ций и т. п.); акты, издававшиеся с целью воздействовать на рынок путем внесения планового начала (например, регули­рование цен).

Регистрация частных предприятий осуществлялась внача­ле отделами управления исполкомов, затем с 1922 г. отделами милиции. В октябре 1924 г. контрольно-регистрационные функции были переданы финансовым органам. Быстрое раз­витие товарооборота потребовало унификации регистраци­онного порядка. Вместе с тем появление новых организаци­онных форм хозяйствования (акционерные и смешанные об­щества) потребовало создания и специальных администра­тивных органов. В апреле 1922 г. был образован Главный Комитет по делам о концессиях и акционерных обществах. В августе 1923 г. дела об акционерных (без участия иностранно­го капитала) обществах были переданы Экономическому Со­вещанию РСФСР, а Главконцесском сосредоточил свою дея­тельность в сфере концессий.

Единый порядок регистрации предприятий был установ­лен Положением о торговой регистрации (октябрь 1925 г.). Для частных лиц право владения предприятием признава­лось законом лишь в случае его своевременной регистрации.

В октябре и декабре 1921 г. были приняты декреты СНК, устанавливающие ответственность за уклонение от дачи и дачу ложных сведений о деятельности хозяйственного пред­приятия. В марте 1922 г. СТО принял постановление «Об отчетности государственных, кооперативных и частных предприятий» перед ВСНХ и ЦСУ. В октябре 1922 г. СТО обязал частные предприятия делать публичные отчеты (в газете «Экономическая жизнь») о своей деятельности: о балансах, основном капитале, о типе товарищества, соста­ве участников, юридическом адресе и т. п., а также частные банки, акционерные общества, ОВК и арендованные пред-

 

Государство и право в переход от капитализма к социализму            423

приятия. Для контроля за финансовым положением предпри­ятий в августе 1923 г. при СТО было создано Кредитбюро. В сентябре 1923 г. СНК издал Декрет «Об обязательном веде­нии торговых книг».

Часть контрольных функций взяла на себя РКИ. В марте 1922г. ВЦИК поручил РКИ контроль за расходованием денеж­ных и материальных средств частных предприятий, получен­ных ими от госорганов. Однако органы РКИ не проводили ревизии самих частных предприятий и не вмешивались в их деятельность. Этим занимались финансовые органы. Но в от­ношении арендных предприятий РКИ осуществляла кон­троль с точки зрения общего соответствия деятельности част­ного предприятия советским законам, в дополнение к этому РКИ наблюдала за условиями сохранности и эксплуатации частными лицами государственного имущества.

Репрессивные меры административного характера при­менялись к нарушителям законов и правил, установленных для различных форм предпринимательства. Частник подвер­гался взысканиям за нарушение правил ведения торговли, налоговой отчетности, охраны труда, соблюдения и публика­ции цен и т. п.

 

^ в