1.2. Период практического строительства конституционных и парламентских институтов (с 5 августа 1905 г. по 6 октября 1917 г.).
Предпосылкой указанной формализации в нормативных источниках представительских механизмов и последующих изменений структуры высших государственных органов власти стало организационное оформление политической активности населения в виде политических партий. Последние стали принимать самое активное участие в политической жизни государства.
По мнению Ю.Г. Коргунюка и С.Е. Заславского, период зарождения и последующего развития партийных структур в Российской империи проходил с 80-х годов XIX в. Он характеризовался антиправительственной направленностью и фактически не получил легализации до 1905 г.
Определенную роль в формировании в начале ХХ в. представительных органов власти сыграли и земские учреждения, которые, по мнению А. Деметьева, еще задолго до формирования общегосударственного представительного органа власти выполняли в Российской империи роль представительских органов.
Таким образом, к началу Первой русской революции демократический либеральный конституционализм (в рамках политических партий и земских учреждений) готовился предъявить требования официальной власти Российской империи, будучи в состоянии не только апеллировать к общественному мнению, но и организовать широкое протестное движение против режима самодержавия.
Стадия формирования первого российского парламентского законодательства (с 5 августа 1905 г. по 27 января 1906 года).
Серьезные коррективы в развитие русского конституционализма и парламентаризма внесла революция 1905 г. В январе 1905 г. министр земледелия А.С. Ермолов в беседе с Николаем II заявил о необходимости народного представительства. 3 февраля 1905 г. за народное представительство высказались большинство министров, а 18 февраля 1905 г. Николай II подписал рескрипт министру внутренних дел А.Г. Булыгину, в котором говорилось о законосовещательном представительстве. А.Г. Булыгину поручалось разработать проект закона о новом государственном учреждении, которое составили бы «избранные от населения люди».
19 – 26 июля 1905 г. вопрос о Государственной думе (так было названо новое учреждение в проекте А.Г. Булыгина) обсуждали на специальном совещании под председательством императора высшие чиновники России. Функции Государственной думы были законосовещательными, т. е. ее депутаты могли участвовать только в обсуждении проектов законов, их мнение не играло решающей роли при его утверждении. Ожидания либеральной общественности, надеявшейся на создание в России парламента, не оправдались. Дума, названная в народе «булыгинской», оказалась всего лишь подобием парламента.
Отправной точкой становления парламентаризма в России стал Высочайший Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г., и целый ряд актов, развивавших положения Манифеста и утвержденных указами императора: Указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в дополнение к нему узаконений», Манифест от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы», Указ от 20 февраля 1906 г. «Учреждение Государственной Думы» (новая редакция) и др.
Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» занимает особое место среди этих документов. В Манифесте говорилось: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей». Это означало, что Государственная Дума из законосовещательного органа преобразовывалась в законодательный орган.
Расширялись права в законодательной деятельности не только Государственной Думы, но и Государственного Совета. Государственный Совет, как и Государственная Дума, также наделялся уже не законосовещательными, а законодательными полномочиями. Характеризуя организацию Государственной Думы и Государственного Совета России в модели Манифеста I7 октября 1905 г. и Указов Николая II от 20 февраля 1906 г., многие специалисты высказывают мнение, что они являлись как бы палатами Двухпалатного парламента, что Манифест и Указы 20 февраля 1906 г. «превратили Государственный Совет, по существу, во вторую палату российского парламента». Хотя с абсолютной категоричностью говорить об этом нельзя, поскольку официально это были два самостоятельных государственных органа.
В соответствии с Высочайшим Манифестом «Об изменении учреждения Государственного Совета и пересмотре учреждения Государственной Думы» (от 20 февраля 1906 г.) была изменена процедура выборов Государственной Думы. Во исполнение Манифеста I7 октября 1905 г. в 1905 – 1906 гг. были изданы указы, внесшие существенные изменения и дополнения в Положение о выборах от 6 августа 1905 г. Важнейшим был именной царский указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений». В сущности, Положение от 11 декабря 1905 г. стало вторым (после Положения от 6 августа 1905 г.) законодательным актом об избирательной процедуре, в соответствии с которым проводились выборы в I и II Государственные Думы.
От вопросов о механизме формирования Государственного Совета и Государственной Думы перейдем к анализу соотношения их полномочий в версии Манифеста 17 октября 1905 г. и февраля 1906 г.
Многие современные специалисты отмечают, что система отношений Государственного Совета и Государственной Думы была построена на модели организации верхней и нижней палат двухпалатного парламента, хотя формально анализируемое законодательство предусматривало равенство прав Думы и Совета. По мнению доктора юридических наук Ж.И. Овсепян, признаки Государственного Совета как «верхней палаты» парламента можно было обнаружить в следующих его полномочиях:
– законопроекты, принятые Государственной Думой, приобретали силу закона только после их одобрения Государственным Советом;
– Государственный Совет обладал правом «вето» в отношении законопроектов, принятых Думой. Это «вето» не нуждалось в подтверждении императора: отклоненные Государственным Советом решения Думы не представлялись царю; т. е. «вето» Государственного совета имело абсолютный характер (в этом отношении Государственный совет превышал планку полномочий верхних палат классических парламентов);
– именно председатель Государственного Совета (а не председатель Думы) вносил на усмотрение императора принятые обеими палатами законопроекты (ст. 14 гл. II Указа от 29 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного Совета»).
Что касается полномочий собственно российского парламента, Государственной Думы, то они ограничивались Государственным Советом и предметами ведения.
Вершиной развития законодательства о Государственной Думе, учрежденной под давлением первой русской революции 1905 – 1907 гг., стали также утвержденные Указом Николая II Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г., которые могут быть квалифицированы как первая Российская Конституция (хотя конституцией они официально не именовались). В Основных государственных законах формулировалась концепция Парламента, «встроенного» в специфический механизм «разделения властей». Особенность этого механизма проистекала уже из того, что Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. были дарованы (октроированы) российским императором, таким образом, они фактически не отрицали сам принцип самодержавия.
Как отмечает доктор юридических наук Ж.И. Овсепян, в основных государственных законах апреля 1906 г. делалась попытка совместить принцип самодержавия с принципом «разделения властей».
Как известно, ограничения, установленные для избрания в Государственную думу указом от 6 августа 1905 г., не достигли цели: политические партии, поддерживавшие самодержавие, оказались в меньшинстве. Дума, несмотря на все прогнозы, с первых дней существования вышла за отведенные ей рамки, выступила с обращением в адрес царя (хотя такое право не входило в ее компетенцию), в котором потребовала введения всеобщих выборов, расширения своих прав в законодательной сфере, гарантий гражданских и личных свобод и т. д. Получив отказ, члены Думы объявили бойкот правительству И.Л. Горемыкина. В ответ правительство бойкотировало Думу, фактически еще более ограничив ее законодательную деятельность.
Стадия деятельности первой Государственной Думы (с 27 января 1906 г. по 8 июля 1906 года).
I Государственная дума, несмотря на правовую ограниченность, оказалась самым демократическим законодательным органом государственной власти в истории монархической России. Но такой она, как отмечают Ю.А. Дмитриев и А.М. Николаев, стала не благодаря закону, а вопреки ему, многократно превысив свои полномочия. Таким образом, вне всякого сомнения, I Государственная дума вряд ли может быть отнесена к законодательным представительным органам государственной власти. Скорее это был политический орган, а вся полнота законодательной власти по-прежнему оставалась в руках императора.
Правительство справедливо полагало, что причина конфликта с Государственной думой заключается в ее составе. Изменить состав Думы можно было только одним путем – пересмотрев избирательный закон. Этот вопрос по инициативе П.А. Столыпина дважды обсуждался в Совете министров (8 июля и 7 сентября 1906 г.), но члены правительства пришли к выводу о нецелесообразности такого шага. Поэтому во время выборов во II Государственную думу правительство ограничилось изданием сенатских разъяснений к законодательству о выборах. На практике эти разъяснения сводились к дополнительным ограничениям избирательных прав и отстранению от выборов малоимущих слоев населения. Однако эти ухищрения не достигли своей цели.
Стадия деятельности второй Государственной Думы (с 20 февраля 1907 г. по 3 июня 1907 года).
II Государственная дума оказалась еще более радикально настроена, чем ее предшественница, в ней проправительственные силы получили еще меньше мест, чем в предыдущей. Правительство, внося в Думу проект закона о применении чрезвычайных мер против революционеров, преследовало двоякую цель: скрыть свою инициативу введения террора против революционеров за решением коллегиального органа власти и дискредитировать Думу в глазах населения. Однако Дума 17 мая 1907 г. проголосовала против «незаконных действий» полиции.
Такое неповиновение не устраивало правительство. Было придумано ложное обвинение об участии 55 депутатов в заговоре против царской семьи. На основании этого надуманного повода Николай II 3 июня 1907 г. объявил о роспуске Думы и о назначении выборов в новую Государственную думу.
При этом были внесены изменения в избирательное право подданных Российской империи. Механизм выборов был таков, что устанавливалось чудовищное неравенство между представительством имущих и неимущих слоев населения: один голос помещика оказывался равен 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. Всего активным избирательным правом пользовалось лишь 15 % населения Российской империи.
Таким образом, Государственная дума окончательно утратила характер представительного и законодательного органа власти.
Стадия деятельности третьей Государственной Думы (с 1907 г. по 1912 год).
Основным содержанием деятельности III Государственной думы продолжал оставаться аграрный вопрос. Добившись социальной опоры в лице этого коллегиального органа, правительство наконец приступило к его использованию в законодательном процессе. III Государственная дума была распущена высочайшим указом от 29 августа 1912 г. в связи с истечением срока ее полномочий. Созыв Думы в новом составе был назначен на 15 ноября 1912 г.
Стадия деятельности четвертой Государственной Думы (с 1912 г. по 1917 год).
Выборы IV Государственной думы проходили на основе все того же избирательного закона от 3 июня 1907 г., поэтому социальный состав ее депутатов мало отличался от предшествующего. По оценке Ф.И. Калинычева, «законодательная деятельность Думы была, прежде всего, направлена на укрепление основ самодержавия – полиции, духовенства, тюрем». Дума полностью поддерживала самодержавие во время первой мировой войны.
Конец деятельности IV Государственной думы был бесславным. 26 февраля 1917 г. император издал Указ о перерыве в занятиях Государственной думы и назначении «срока их возобновления не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обстоятельств». После этого Дума в полном составе больше не собиралась. 27 февраля 1917 г. состоялось заседание Временного комитета Государственной думы, который «нашел... вынужденным взять в свои руки восстановление государственности и общественного порядка». Однако уже 2 марта 1917 г. Временный комитет объявил о создании нового правительства и его составе и фактически прекратил свое существование. Юридически IV Государственная дума была распущена постановлением Временного правительства от 6 октября 1917 г. в связи с началом выборов в состав Учредительного собрания.
Анализируя итоги работы I, II, III, IV Государственных дум в Российской империи, отметим, что история создания и деятельности Государственной думы в России показала бесполезность попыток конституционного ограничения российского самодержавия. Очевидно, что создание конституционной монархии есть факт реализации воли двух соперничающих сил: монархии и народа в лице самых политически активных его сил. В России же социально-политическая ситуация сложилась таким образом, что, с одной стороны, не было той силы, которая могла бы заставить царизм идти на конституционный компромисс, с другой стороны, царизм не стремился к поискам такого компромисса, чем обрек себя на гибель.
Как показывает опыт развитых стран, нормальный законодательный процесс в условиях монархии возможен только при наличии реального конституционного ее ограничения. Без этого всякий законодательный процесс ущербен и не соответствует своему истинному предназначению. Государственная дума в России была номинальным законодательным органом. Реально законодательный процесс оставался прерогативой императора.
Проецируя опыт создания и функционирования четырех Государственных Дум начала ХХ в. на современную парламентскую систему России, отметим, что в настоящее время законодатель, так же как и в начале ХХ в., предусмотрел в российском законодательстве механизмы, с помощью которых глава государства (ранее это был император, а сейчас – Президент) может влиять на деятельность российского парламента. В случае возникновения конфликта между законодательной властью и главой государства по воле последнего парламент может быть распущен, и так до тех пор, пока парламент не примет сторону главы государства. Так было в начале ХХ в., и современный законодатель, к сожалению, проигнорировал этот опыт.