1
Прокуратура Российской Федерации — это государственная, единая, централизованная, трехуровневая, многофункциональная организационная система. Ее место и роль в государстве определяются целями и задачами деятельности, компетенцией и эффективностью. Установленные для прокуратуры цели и задачи деятельности, наделение ее правами, обязанностями, предметной и территориальной подведомственностью имеют свои исторические корни. Они свидетельствуют о том, что прокуратура теснейшим образом и неразрывно связана с практикой государственного строительства в России.
Одним из самых дискуссионных вопросов, имеющих отношение к проблеме правового статуса прокуратуры Российской Федерации, является определение места прокуратуры в системе государственной власти. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры уложились, как известно, в статью 129, помещенную в главу 7, посвященную судебной власти. Однако только на данном основании никто пока не счел необходимым отнести прокуратуру к органам судебной власти. Федеральный закон о прокуратуре также никак не проясняет вопроса о месте прокуратуры в государственном механизме России.
Спектр предложений, исходящих от ученых и практиков, довольно широк и позволяет говорить о потенциальной возможности отнесения органов прокуратуры к любой из ветвей власти, закрепленных конституционно (законодательная, исполнительная, судебная) и обоснованных теоретически (президентская, прокурорская, контрольная). Более того, почти любая из изложенных ниже точек зрения находит свое подтверждение в том или ином историческом периоде развития рассматриваемого института.
Первым этапом формирования прокуратуры в России был «петровский», когда прокуратура оформилась в систему органов, полностью подотчетных и подконтрольных царю. Учреждению российской прокуратуры в 1722 г. предшествовал активный поиск наиболее действенных форм и методов наблюдения и контроля над деятельностью государственного аппарата, в том числе Тайного приказа при царе Алексее Михайловиче, фискалов, генерал-ревизоров, обер-секретаря Сената, дежурных гвардейских офицеров Сената, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере выполняли и сам царь, и Сенат.
Образование и развитие прокуратуры в России началось, собственно, с именных Указов Петра I от 12 января, 18 января и 27 апреля 1722 г. Цель, поставленная перед прокуратурой, — проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля над деятельностью государственного аппарата и в первую очередь — Сената.
В России была создана единая централизованная система государственных прокурорских органов во главе с генерал-прокурором, подотчетным только царю. Суть самой должности прокурора Петр I выразил такими словами: «Сей чин яко око наше». На должность генерал-прокурора Петр I лично назначил своего сподвижника Павла Ивановича Ягужинского, по отзывам современников, человека очень умного, ловкого, талантливого и деятельного.
В обязанности генерал-прокурора входил:
— надзор за Сенатом: «…сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял»;
— надзор за выполнением указов царя; за надлежащим исполнением принятых решений с правом опротестовать противоречащие законом решения Сената и даже приостанавливать их действие и немедленно докладывать об этом царю;
— руководство деятельностью фискалов и сенатской канцелярии. Кроме того, генерал-прокурор имел право законодательной инициативы.
Таким образом, прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществлявший от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль над действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Подотчетность и подконтрольность царю, назначение царем — все это указывает на положение прокуратуры в государственном механизме. Несомненно, прокуратура была важнейшим орудием в деле сдерживания и контролирования государственного аппарата.
И сегодня существует точка зрения, возможно опирающаяся на исторические корни прокуратуры, о том, что этот институт следует относить к власти, которую олицетворяет глава государства. Так, по мнению А.Ф. Смирнова, эффективность власти заключается в ее единстве. Постоянная конкуренция ветвей власти со временем может привести к параличу власти. Форма начинает доминировать над реальным содержанием. Усиление законодательной власти приводит к тому, что закон, формализуя общественную жизнь, становится над ней. Судебная власть, реализуя законы, перестает быть справедливой и рациональной. Усиление исполнительной власти ведет к бюрократизму, коррупции, усилению внепарламентских сил. Возникающие противоречия парализуют механизм управления, теряется целенаправленность, а значит, и управление обществом. Противостоять таким тенденциям и обеспечивать единство государственной власти по Конституции призван Президент страны, который является главой государства и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и суверенитет России. Единство власти наряду с другими факторами, бесспорно, обязано единой законности. Прокуратура, осуществляя функцию надзора за исполнением федеральных законов и, в том числе, за соответствием издаваемых в России правовых актов федеральному законодательству, формирует единое правовое пространство, реализуя принцип единой законности во всех сферах государственной и общественной жизни.
Таким образом, прокуратура функционально выполняет роль важнейшего элемента в реализации принципа единства власти, который в полной мере обеспечивается Президентом Российской Федерации, и этим обстоятельством определяется ее место в общей системе государственных органов власти и управления.
Н.В. Костенко полагает, что прокуратура «должна стать важной и необходимой опорой президентской власти, что особенно необходимо в создавшихся условиях нестабильных правовых отношений в обществе». По его мнению, «в предмет деятельности прокуратуры должен войти постоянный и системный надзор за исполнением законов и указов Президента, имеющих силу закона и особо важное значение в проведении реформ и обеспечение правопорядка».
А.И. Алексеев находит, что прокуратура должна быть включена в систему президентской власти с установлением подотчетности и подконтрольности Генерального прокурора Президенту. При этом кандидатура на должность Генерального прокурора должна рекомендоваться Президенту Советом Федерации. Назначение Генерального прокурора и освобождение его от должности до истечения сроков полномочий в случаях, предусмотренных федеральным законом, должно производиться Президентом страны.
Передавая прокуратуру Президенту, следует задаться вопросом о неоправданном усилении власти главы государства, которое, несомненно, будет иметь место в таком случае.
История учреждения прокуратуры знает периоды, когда данный институт входил в структуру исполнительно-судебных органов государственной власти.