§ 4. РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА
Процессы, проходившие в советском государственном аппарате в
рассматриваемый период, в значительной мере определялись фактом
принятия нового Основного Закона СССР.
Конституция СССР установила новое название Советов - Советы
народных депутатов. Такое название отражало тот факт, что советское
государство именовалось государством всего народа, общенародным
государством. Советы народных депутатов составляли его политическую
основу.
Конституция СССР изменила и сроки полномочий Советов. Срок
полномочий Верховного Совета СССР был увеличен с 4 до 5 лет, а ме-
стных Советов - с 2 до 2,5 лет.
Основным Законом СССР устанавливалась равное число депутатов в
палатах Верховного Совета СССР - Совете Союза и Совете Националь-
ностей - по 750 человек.
474 .
Конституция СССР 1977 г. расширила круг полномочий Верховного
Совета СССР. Она предусмотрела проведение регулярных отчетов Со-
вета Министров СССР перед Верховным Советом СССР. Депутаты Вер-
ховного Совета СССР получили право запроса к руководителям всех
органов, образуемых высшим представительным учреждением, - предсе-
дателю Совета Министров ССОР, министрам, к председателю Комитета
народного контроля СССР, председателю Верховного Суда СССР, Гене-
ральному прокурору СССР.
Несколько ранее, в 1966 г., была изменена организационная струк-
тура палат Верховного Совета СССР - Совета Союза и Совета Нацио-
нальностей. Если раньше в первой из них было 4 постоянные комиссии,
а во второй - 5, то теперь в каждой из палат создавалось по 10 посто-
янных комиссий, затем к ним добавилось еще по 6 комиссий. Таким
образом, и в той, и в другой палате функционировало по 16 постоянных
комиссий (мандатная, законодательных предположений, планово-бюд-
жетная, по промышленности, по транспорту и связи, по сельскому хо-
, зяйству, по науке и технике и др.).
| Верховный Совет СССР Законом от 19 апреля 1979 г. утвердил По-
ложение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Нацио-
нальностей, в котором определялись порядок их образования, компе-
тенция, права и обязанности. Конституция СССР 1977 г. расширила
права местных Советов, которые могли координировать и контролиро-
вать деятельность расположенных на их территории предприятий, учре-
ждений и организаций вышестоящего подчинения, охраны природы,
строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров
Народного потребления, обслуживания населения, соблюдения законода-
тельства.
| Еще одной причиной изменений в государственном механизме стали
организационные преобразования, осуществленные в середине 60-х го-
дов.
В ноябре 1964 г. была восстановлена единая система Советов. Дей-
ствовавшие с 1962 г. в краях и областях промышленные и сельские Со-
веты были объединены.
Прекратилось деление районов на промышленные и сельские и вос-
становлены единые районы. Советы, которые подчинялись единым крае-
вым и областным Советам. К числу важных мер, направленных на ук-
репление местных Советов, повышение их авторитета, следует отнести
расширение правовой базы их деятельности (Указы Президиума Вер-
ховного Совета СССР от 28 ноября 1978 г. "Об основных правах и обя-
занностях городских и районных в городах Советов народных депута-
тов", "Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Со-
ветов народных депутатов". Закон СССР от 25 июня "Об основных
475
полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов. Советов
народных депутатов автономных областей и автономных округов").
В рассматриваемый период большое значение придавалось развитию
организационных форм связи Советов с населением. К ним прежде все-
го относились депутатские группы и депутатские посты.
Депутатские группы делились на территориальные и произ-
водственные. Территориальные депутатские группы создавались для со-
вместной работы среди избирателей депутатов, избранных от смежных
избирательных округов. Производственные депутатские группы создава-
лись в трудовых коллективах, где работали несколько депутатов одного
или разных Советов. Правовая природа, задачи и компетенция депутат-
ских групп определялись специальными положениями. Депутатские
группы играли важную роль в осуществлении полномочий Советов.
Депутатские посты образовывались на подведомственных местному
Совету предприятиях, учреждениях, в колхозах. Они осуществляли опе-
ративный контроль за ходом выполнения решений Совета и его органов,
а также за работой, требовавшей особого внимания на конкретном уча-
стке или объекте.
Широкое развитие получили такие формы самодеятельности населе-
ния, как квартальные, домовые комитеты и др.
Вышеназванные организационные формы были выражением де-
мократических начал в работе Советов. Однако заложенный в них де-
мократизм зачастую не находил должной реализации из-за имевшего в
их работе формализма, перегруженности малозначительными вопроса-
ми, а нередко и просто из-за показухи.
Реорганизации в рассматриваемый период подверглась и система
управления сельским хозяйством. Это было вызвано тем, что в преды-
дущий период произошла определенная децентрализация управления в
данной отрасли. Министерство сельского хозяйства СССР превратилось
в орган общей координации работы сельскохозяйственных предприятий.
Оно было призвано заниматься обобщением достижений науки и пере-
дового опыта. Органы управления сельским хозяйством в республиках,
краях и областях были освобождены от оперативного контроля за дея-
тельностью колхозов и совхозов. Однако это не привело к существен-
ному росту сельскохозяйственного производства. Поэтому руководство
страны сочло необходимым внести коррективы в управление сельским
хозяйством. Они осуществлялись по пути усиления централизации
управления сельским хозяйством. 1 марта 1965 г. было принято поста-
новление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О повышении роли
Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и
совхозным производством". Постановление предусматривало расши-
рение функций министерства. Оно осуществляло руководство развитием
476
сельского хозяйства, несло ответственность за состояние производства в
колхозах и совхозах, за организацию использования машинно-
тракторного парка. Возросла роль министерства в разработке ежегод-
ных и перспективных планов сельскохозяйственного производства и
продажи колхозами и совхозами сельскохозяйственной продукции госу-
дарству.
В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 1 марта 1965 г. в районах были созданы производственные
управления сельского хозяйства.
Серьезные изменения в рассматриваемый период произошли в сфере
управления промышленностью и строительством. Выше уже отмечалось,
что созданная в 1957 г. система совнархозов себя не оправдала. 2 ок-
тября 1965 г. Верховным Советом был принят закон, упразднявший
совнархозы и предусматривавший восстановление производственно-
отраслевой системы управления промышленностью. По закону создава-
лись общесоюзные и союзно-республиканские министерства. Одновре-
менно с этим было принято постановление ЦК КПСС и Совета Мини-
стров СССР "О совершенствовании планирования и усилении экономи-
ческого стимулирования промышленного производства". Оно положило
начало переходу к экономической реформе. "Отцом" реформы был
председатель Совета Министров А. Н. Косыгин. Под его руководством
был выработан ряд продуманных комплексных мер, которые предусмат-
ривали развитие экономических методов управления промышленностью.
Прежде всего реформа была направлена на усиление оперативной само-
стоятельности предприятий через развитие хозрасчетных отношений,
освобождение их от бюрократизма отраслевого аппарата. Реформа пре-
следовала также цель усиления роли и влияния трудовых коллективов в
реальных экономических отношениях, прямых хозяйственных связях
предприятий, развитии оптовой торговли, росте эффективности труда и
роста его оплаты. Однако процесс развития новых экономических от-
ношений шел в условиях догматизма и бюрократизма, деформации
структуры производства. Реальное стимулирование вытеснялось уравни-
тельным подходом, постепенной централизацией ресурсов, фондов сти-
мулирования, ужесточением политики ценообразования. Другими сло-
вами, сохранился приоритет командно-административных методов, ве-
домственный подход.
Все это привело к тому, что постепенно экономическая реформа
сошла на нет.
Ослаблению самостоятельности предприятий и усилению цент-
рализма способствовало также создание Государственного комитета по
материально-техническому снабжению (Госснаба), который, по сути
477
дела, централизовал все материально-техническое снабжение предпри-'
ятий.
Правоохранительные органы. Как отмечалось в предыдущей главе,
ликвидация общесоюзной системы органов внутренних дел повлекла за
собой негативные последствия, особенно в деле борьбы с преступно-
стью. Естественно, такое положение долго не могло продолжаться. В
июле 1966 г. в интересах обеспечения единого оперативного руково-
дства деятельностью органов охраны общественного порядка в борьбе с
преступностью образуется союзно-республиканское Министерство ох-
раны общественного порядка СССР. Во всех союзных республиках ус-
танавливалась единообразная организационная структура органов внут-
ренних дел, восстанавливались нарушенные ранее связи и координация
их деятельности, устранялся неоправданный разнобой в нормативном
регулировании.
В ноябре 1968 г. Министерство охраны общественного порядка
СССР было преобразовано в Министерство внутренних дел СССР.
Кроме того, во второй половине 60-х годов был осуществлен ряд ор-
ганизационно-правовых мер, имевших целью усиление борьбы с преступ-
ностью, повышение эффективности работы милиции. В ноябре 1968 г.
была перестроена система органов внутренних дел в городах и районах.
Здесь на базе органов милиции были созданы отделы (управления)
внутренних дел. Теперь не только милиция, но и органы внутренних дел
в целом (государственный пожарный надзор, аппараты исправительных
работ) стали структурными подразделениями исполкомов Советов.
Организационные меры дополнялись мерами правовыми. В частно-
сти, 8 июня 1973 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета
СССР "Об основных обязанностях и правах советской милиции по ох-
ране общественного порядка и борьбе с преступностью". В Указе юри-
дически закреплялись задачи милиции: обеспечение общественного по-
рядка, предупреждение и пресечение преступлений и других правона-
рушений, охрана государственного и общественного имущества, прав и
законных интересов граждан, предприятий, организаций, учреждений от
преступных посягательств и иных антиобщественных действий.
В рассматриваемый период была восстановлена также общесоюзная
система органов юстиции. В 1970 г. воссоздаются Министерство юсти-
ции СССР, министерства юстиции союзных и автономных республик,
отделы юстиции краевых, областных Советов. Судебные органы осво-
бождались от функций судебного управления. Что касается судебных
органов, то в 70-е годы происходит дальнейшее развитие правовых ос-
нов их организации и деятельности. Это было осуществлено в Консти-
туции СССР 1977 г. и в новых законах о Верховном Суде СССР, о про-
куратуре, о государственном арбитраже, об адвокатуре. При этом в ука-
478
занных законах первостепенное значение в деятельности вышеперечис-
ленных органов придавалось обеспечению охраны социально-экономи-
ческих, политических, личных прав и свобод граждан, строгому соб-
людению законности.
Возникшие в конце 50-х годов добровольные народные дружины по
охране общественного порядка в 70-е годы стали массовыми организа-
циями трудящихся. В начале 80-х годов численность граждан, прини-
мавших участие в работе ДНД, достигала 14 млн. За годы функциони-
рования добровольных народных дружин был накоплен большой опыт,
сложились разнообразные формы и методы их деятельности. Учитывая
это, в мае 1974 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли поста-
новление "О дальнейшем совершенствовании деятельности доброволь-
ных народных дружин по охране общественного порядка". Президиум
Верховного Совета СССР издал Указ "Об основных обязанностях и
правах добровольных народных дружин по охране общественного по-
рядка". Было также утверждено Примерное положение о ДНД.
В принятых документах указывалось на необходимость усиления ор-
ганизационной связи ДНД с Советами народных депутатов, на исполко-
мы районных, городских, поселковых и сельских Советов возлагалось
руководство добровольными народными дружинами, они обязывались
принимать меры по укреплению ДНД, обеспечению соблюдения ими
законности.
В Примерном положении предусматривалось проведение милицией
по согласованию со штабами добровольных народных дружин совмест-
ных мероприятий по охране общественного порядка и предупреждению
правонарушений. При этом оперативное руководство действиями народ-
ных дружинников возлагалось на работников милиции.
В 1972 г. зародилась, а затем получила широкое распространение
такая форма взаимодействия милиции и членов ДНД, как общественные
пункты охраны порядка. Созданные повсеместно, они способствовали
укреплению связей милиции с населением, что явилось важным факто-
ром обеспечения общественного порядка в стране.
Вместе с тем в конце 70-х - начале 80-х годов в функционировании
добровольных народных дружин стали проявляться заметные элементы
формализма, отступления от принципов добровольности и гласности. В
практике формирования ДНД допускались нарушения порядка комплек-
тования дружины. Имели место факты, когда в погоне за количеством
люди "зачислялись" в дружины механически, целыми трудовыми кол-
лективами, не соблюдались принципы добровольности и индивидуально-
сти, не учитывались моральные качества зачисляемых. Не всегда со-
блюдался принцип гласности при отборе кандидатов в дружины.
479
В рассматриваемый период продолжалось организационно-правовое
развитие органов народного контроля.
Согласно принятому в соответствии с Конституцией СССР 1977 г.
закону "О народном контроле в СССР" (1979 г.) органы народного кон-
троля образовывались и были подконтрольны и подотчетны Советам
народных депутатов. Местные и республиканские комитеты народного
контроля находились в двойном подчинении: были подотчетны и рабо-
тали под руководством соответствующих Советов, а также под руково-
дством вышестоящих комитетов народного контроля.
Комитет народного контроля СССР образовывался Верховным Сове-
том СССР. Являясь союзно-республиканским органом. Комитет народ-
ного контроля СССР возглавлял систему органов народного контроля в
стране, объединял и направлял их работу, обеспечивал правильное при-
менение действующего законодательства всеми органами народного
контроля в стране.
В практической работе органов народного контроля основное вни-
мание уделялось соблюдению законодательства, укреплению го-
сударственной дисциплины, выполнению народнохозяйственных планов,
охране природы.
В развитии правового статуса Вооруженных Сил СССР в расс-
матриваемый период был сделан новый важный шаг. В Конституции
СССР 1977 г. ^быпа выделена специальная глава, в которой подчер-
кивалось, что для защиты "суверенитета и территориальной целостности
государства созданы Вооруженные Силы СССР и установлена всеобщая
воинская обязанность". Последняя регламентировалась законом, приня-
тым Верховным Советом СССР 12 октября 1967 г.
В законе устанавливалось, что защита Отечества есть священный
долг каждого гражданина ССОР. Граждане СССР независимо от расовой
и национальной принадлежности, вероисповедания, образования, осед-
лости, социального и имущественного положения были обязаны прохо-
дить действительную военную службу в рядах Вооруженных Сил СССР.
В законе устанавливался призывной возраст 18 лет для граждан СССР
мужского пола и срок действительной службы для солдат, сержантов
сухопутных войск - 2 года, для матросов и старшин Военно-Морского
Флота - 3 года, для лиц, имевших высшее образование, срок действи-
тельной службы составлял 1 год.
До призыва на действительную военную службу с юношами допри-
зывного и призывного возраста повсеместно без отрыва от производства
и учебы проводилась начальная военная подготовка. Молодые специа-
листы - офицеры запаса в мирное время могли призываться на 2-3 года,
после чего возвращались для работы в народном хозяйстве.
480
В законе определялись условия, при которых военнообязанные мог-
ли получить отсрочку от призыва на действительную военную службу.
Закон устанавливал предельный призывной возраст - 27 лет, до дости-
жения которого юноши могли призываться в ряды Вооруженных Сид.
Призыв граждан на военную службу и увольнение их со службы осуще-
ствлялись два раза в год: в мае - июне и в ноябре - декабре.
Большое место в законе от 12 октября 1967 г. отводилось регламен-
тации трудовых, жилищных и иных прав и льгот военнослужащих и
военнообязанных. За лицами, работавшими на предприятиях, в учреж-
дениях и организациях, сохранялось право поступления на работу на то
же предприятие, в учреждение, организацию. Время действительной
военной службы засчитывалось в стаж работы по специальности. За
военнообязанными, призванными на учебные сборы, сохранялись зани-
маемая ими должность и средний заработок по месту работы. Военно-
служащие, уволенные с действительной военной службы, пользовались
преимуществами при поступлении в вузы. За военнослужащими дейст-
вительной военной службы, офицерами, призванными на действитель-
ную военную службу, и семьями этих офицеров сохранялась жилая
площадь и они не могли быть исключены из списков очередности на
получение жилплощади.
Важное значение для укрепления безопасности Вооруженных Сил
СССР имели новые воинские уставы, принятые в рассматриваемый пе-
риод. В них учитывались достижения военной науки и накопленный в
войсках опыт. 30 июля 1975 г. Указом Президиума Верховного Совета
СССР были утверждены Дисциплинарный устав. Устав внутренней
службы. Устав гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил
СССР. Одновременно Президиум Верховного Совета СССР утвердил
новое Положение о порядке принятия военной присяги. Каждый воен-
нослужащий индивидуально принимал присягу и скреплял ее собствен-
норучной подписью.
Учитывая высокую техническую оснащенность вооруженных сил,
Президиум Верховного Совета СССР в 1985 г. установил, что женщины,
имеющие медицинскую и иную специальную подготовку, могут привле-
каться в мирное время на учебные сборы, а в военное время - могут
быть призваны в вооруженные силы для несения вспомогательной или
специальной службы.
В соответствии с новой Конституцией СССР в ноябре 1979 г. Вер-
ховный Совет СССР принял законы о Верховном Суде СССР, о Проку-
ратуре СССР, о государственном арбитраже в СССР, об адвокатуре в
СССР. Принятые законы определяли правовой статус каждого из выше-
перечисленных звеньев системы правоохранительных органов.
481
Верховный Суд СССР - высший судебный орган государства, он
осуществлял надзор за деятельностью судов СССР, а также судов союз-
ных республик в установленных пределах.
Верховный Суд СССР избирался Верховным Советом СССР сроком
на 5 лет. Всей своей деятельностью он был призван обеспечить пра-
вильность применения законов, при осуществлении правосудия на выс-
ший судебный орган возлагалась обязанность изучать и обобщать су-
дебную практику, осуществлять анализ судебной статистики и давать
руководящие разъяснения по вопросам применения законодательства.
Руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда СССР были
обязательны для судов, других органов и должностных лиц, при-
менявших закон, по которому давалось разъяснение.
В рассматриваемый период были установлены конституционные ос-
новы государственного арбитража в СССР (ст. 163 Конституции СССР).
Основной задачей органов государственного арбитража являлось раз-
решение в пределах их компетенции хозяйственных споров между
предприятиями, организациями и учреждениями при заключении дого-
воров и в связи с выполнением договорных обязательств. Арбитраж был
призван обеспечивать правильное и единообразное соблюдение законо-
дательства в области народного хозяйства. Организация и порядок дея-
тельности органов государственного арбитража определялись Законом о
государственнем арбитраже в СССР.
Система органов государственного арбитража состояла из Государст-
венного арбитража СССР, государственных арбитражей союзных рес-
публик, государственных арбитражей краев, областей. Советом Мини-
стров союзной республики по согласованию с Государственным арбит-
ражем СССР могли образовываться государственные арбитражи города,
автономной области, автономного округа.
Правовые основы деятельности прокуратуры определялись Консти-
туцией СССР и Законом о Прокуратуре СССР.
Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуще-
ствляли высший надзор за точным и единообразным исполнением зако-
нов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомства-
ми, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными
и распорядительными органами местных Советов народных депутатов,
колхозами, кооперативными и иными общественными организациями,
должностными лицами, а также гражданами.
Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляли
надзор за тем, чтобы никто не подвергался незаконному ограничению в
правах, аресту без судебного решения или санкции прокурора, чтобы
при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования
закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех об-
482
стоятельств дела. Органы прокуратуры осуществляли также надзор за
соблюдением законов в местах предварительного заключения и лишения
свободы.
Согласно Конституции СССР органы прокуратуры строились на
строго централизованной основе. Прокуратуру СССР возглавлял Гене-
ральный прокурор СССР, который назначался Верховным Советом
СССР, был ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между
сессиями Верховного Совета СССР - перед Президиумом Верховного
Совета СССР, которому подотчетен. Генеральному прокурору СССР
было предоставлено право законодательной инициативы в Верховном
Совете СССР. Он также мог вносить представления в Президиум Вер-
ховного Совета СССР по вопросам, требовавшим толкования законов.
Прокуроры союзных республик, автономных областей назначались
Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, рай-
онные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных рес-
публик и утверждались Генеральным прокурором СССР.
Срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижес-
тоящих прокуроров - 5 лет.