Тема 29. Изменения в послевоенном конституционном законодательстве европейских стран и США. Либерально-демократические страны

Изменения в конституционном праве и политических институ­тах. Три основные группы стран в послевоенном мире- либераль­но-демократические, социалистические и развивающиеся. — Ли­берально-демократические страны Европы и Америки. — Основ­ные черты устройства, политического режима и конституцион­ного законодательства в послевоенный период — Гражданские сво­боды в США в 50—70-е гг. — Делегированное законодательство. Демократия в исторической ретроспективе

Изменения в конституционном праве

и политических институтах.

Три основные группы стран в послевоенном мире:

либерально-лемократические, социалистические

и развивающиеся

После окончания Второй мировой войны, которая привела к военной капитуляции нацистского и других авторитарных режимов и возникновению в ходе освободительной борьбы значительного числа государств социалистической и национально-патриотической ориентации, в политическом мире произошло размежевание на три основные группы стран с соответствующей формой правления' классические либерально-демократические государства, социали­стические и переходные от традиционного, в том числе колониаль­ного, управления к независимой современной государственной орга­низации в виде монархической или республиканской формы прав­ления.

Исторически первая разновидность государств — это совре­менные либерально-демократические государства, которые отли­чаются от всех других характерными особенностями своей полити­ко-управленческой структуры, в частности способом осуществле­ния государственной власти, внутренней и внешней политики. Прежде всего это такие политические системы, в которых глав­ным средоточием верховной власти объявляется народ, осуществ­ляющий свою верховную власть через посредство выборных и представительных учреждений (парламент, национальное собра-

Тема 29 Либерально-демократические страны

615

ние). Для либерально-демократических государств характерно так­же гарантированное обеспечение пользования гражданскими пра­вами и свободами, включающими также естественные (неотчуж­даемые) права человека — право на жизнь, свободу, в том чис­ле на свободное владение собственностью. Именно для этой группы стран выражение "конституционное право" означает одновремен­но высшее по силе действия нормированное право в виде обще­государственного установления, а также неотъемлемое право индивида и некий свод (хартию) или перечень привилегий и пол­номочий индивида и полномочий властных учреждений государства. Неотъемлемое право индивида предстает некой совокупностью признаваемых данным обществом и защищаемых прав человека, которые не подлежат незаконному стеснению, а если и подлежат таковому, то исключительно во имя большего блага для индиви­да или в обеспечение общего блага всех сограждан.

Социалистические государства имели к середине века две основные разновидности — государственную организацию совет­ского типа как воплощенную диктатуру пролетариата (СССР), т. е. союзную власть трудящихся в лице рабочих и крестьян (с од­ной правящей партией, с единой организацией властвования и уп­равления снизу доверху в виде советов депутатов трудящихся либо советов рабочих и крестьянских депутатов) и государствен­ную организацию, названную народной демократией, для которой характерна более плюралистическая партийная структура (компар­тия в окружении нескольких более мелких и менее влиятельных политических партий в составе управляемой одной партией поли­тической организации общества).

Третью разновидность — переходные государства — состави­ли нации и государства, возникшие в ходе национально-освободи­тельного движения в так называемом третьем мире — в странах Азии, Африки и Латинской Америки. На протяжении XIX—XX вв. они добились политической и экономической независимости от ев­ропейских держав-метрополий в ходе мирной или вооруженной (как в Алжире и на Филиппинах) борьбы за национальное освобож­дение. Борьба стала возможной вследствие возникновения в коло­ниях значительного слоя политиков, администраторов и предпри­нимателей, которые оказались в состоянии организовать эту борьбу и взять управление страной под собственный партийно-политичес­кий контроль. Эти государства нередко именуются в литературе новыми нациями-государствами в отличие от более старых евро­пейских наций-государств. Иногда их называют государствами раз­вивающихся стран либо странами развивающихся демократий.

В советской литературе они подразделялись на три группы, государства социалистической ориентации (в свое время к ним были причислены Гана, Гвинея, Мали, Танзания, Алжир, Бирма,

616

Часть II. Современная история

Лаос, Афганистан, Никарагуа и др.), государства капиталистичес­кой ориентации (Нигерия, Индия, Сенегал, Малайзия, большин­ство стран Латинской Америки) и государства, которые еще не выбрали направление своих социально-экономических преобразо­ваний и перемен.

В конце века эти страны стали относить к группе современ­ных обществ и государств, переживающих стадию политической модернизации (перехода от традиционного общества к современно­му), но эта стадия предстает вариантом "запоздалой" модерниза­ции, "догоняющего развития" и т. п.

Послевоенный мир политической и правовой истории стал не только биполярным (противостояние двух мировых систем — ка­питалистической и социалистической), но и многополюсным вслед­ствие сосуществования стран с различным культурным наследием, их всевозможных политических и экономических коалиций на ре­гиональном и международном уровнях. Очень часто в одно и то же время стали происходить события и перемены, призванные суще­ственно повлиять и на ближайшие, и на отдаленные социально-политические процессы.

Приведем несколько примеров. 1946 год стал годом заверше­ния Нюрнбергского судебного процесса над военными преступни­ками (ноябрь), принятия во Франции Конституции IV республики (октябрь), но он же стал рубежом "холодной войны" между стра­нами либеральной демократии и странами, находящимися за "же­лезным занавесом" (речь У. Черчилля в американском городке Фултоне, 5 марта). 1949 год явился одновременно годом образова­ния Федеративной Республики Германии (23 мая) и Китайской Народной Республики (1 октября), а кроме того, годом создания Организации североатлантического договора (НАТО) (4 апреля). Наконец, 1990 год стал годом воссоединения Германии (3 октября), начала реформ в Албании, прекращения гражданской войны и проведения демократических выборов президента в Никарагуа (февраль), вторжения армии Ирака в соседний процветающий Кувейт.

В настоящее время мы живем в сообществе свыше 200 стран с населением, говорящим на пяти тысячах языков, причем две трети населения земного шара говорит на 13 языках (китайском, английском, хинди и урду, испанском, русском, арабском, бен­гальском, индонезийском, португальском, японском, немецком, французском).

В 1994 г. из 5240 млн населения 1498 млн были привержен­цами христианской религии, 860 млн проповедовали ислам, 656 млн — индуизм, 310 млн — буддизм, 115 млн — синтоизм. Приверженцев шаманизма, анимизма, трайбалистских (племенных) культов насчитывалось 112 млн, приверженцев новых религий —

Тема 29. Либерально-демократические страны

617

111 млн. Значительным было число неверующих — 836 млн, к ним следует причислить и 225 млн атеистов (данные итальянского уче­ного Р. Чиприано, автора книги "Религия без границ". 1994).

По прогнозам на 2025 г., христианство по численности своих адептов сохранит первое место, но его приверженцы составят при этом 36,9% от общего числа верующих во всем мире (За рубежом. 1996. № 46. С. 3). Разрыв в уровне жизни бедных и богатых стран продолжает увеличиваться, но этот контраст отчасти смягчается в наше время успехами организации производительного труда в индустриально развитых странах и успехами так называемой зе­леной (аграрной) революции в развивающихся странах.

Тенденции эволюционного развития долгое время рассматрива­лись с опорой на оппозицию: традиционное общество (включая сюда и колонии) — современное общество (индустриально развитое об­щество, приобщенное к представительному правлению и защите прав человека). После крушения социалистических режимов в кон­це 80-х гг. и не без влияния трудов по изучению цивилизаций англий­ского историка А. Дж. Тойнби многие политологи и историки стали прибегать к различению обществ и государств по цивилизационно-му признаку, т. е. по принадлежности к западной, мусульманской, буддистской или иной цивилизации. Так, например, поступает аме­риканский социолог С. Хантингтон, автор исследования "Конфликт цивилизаций" (1994 г.). В итоге составилось 7—8 цивилизаций (хри-стианско-католическая, протестантская, православная, исламская, конфуцианская и др.). Иногда возникают классификации по принципу "West and the rest", т. е. либерально-демократическая группа госу­дарств и все остальные (Фукуяма Ф. Конец истории? 1991). По оцен­ке 36. Бжезинского, в XX в. свыше 167 млн. человек стали предме­том уничтожения в кровопролитных столкновениях, мотивированных политикой и политическими соображениями. Проблема смягчения конфликтности, возникающей на почве политической, национальной или расовой, стала наиболее важной и долговременной задачей в переживаемый период истории (Бжезинский 36. Вне контроля. Гло­бальный беспорядок накануне XXI столетия. Нью-Йорк, 1993).

Либерально-лемократические страны Европы и Америки

Важнейшими особенностями организации и деятельности ли­берально-демократических государств можно считать провозглаша­емое верховенство власти народа и уважительное отношение к правам человека и гражданина. Все эти государства можно подраз­делить также на страны с единой письменной конституцией и стра­ны без таковой. Для тех и других тем не менее характерны следу­ющие сходные черты:

618

Часть II Современная история

•                                    верховенство власти народа, осуществляемой через посред­ство выборной представительной власти в центре и на местах;

•                                     провозглашение государства не только демократическим, ' но и социальным, что подразумевает достижение общего блага для всего общества и отдельного гражданина;

. обособление, взаимное контролирование и уравновешива­ние властных полномочий трех ветвей единой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной). Здесь осо­бенно существенно право граждан на беспристрастный суд как важную гарантию сдерживания властного произвола;

•                                    официальное признание и конституционно-правовое гаран­тирование пользования гражданскими правами и свободами, вклю­чая также пользование правами человека — личными, граждан­скими, социальными, экономическими, культурными;

•                                     судебный или иной специальный надзор за конституцион­ностью законов и актов исполнительной власти, обеспеченный су­дебной юрисдикцией общих судов либо специальными уполномо­ченными лицами (народный защитник, омбудсман, уполномочен­ный по правам человека, блюститель справедливости и др.);

•                                    преемственный характер конституционно-правовых принци­пов и основополагающих норм, регулирующих организацию и де­ятельность государственных властных учреждений в их взаимоот­ношениях между собой и гражданами на протяжении одного или нескольких исторических периодов;

•                                     парламентская и судебная ответственность носителей пра­вительственной власти (кабинет министров, отдельные министры, высшие должностные лица государства);

•                                     партийный плюрализм (партийное многовластие) с противо­стоянием правящей коалиции и оппозиционной партией (союзом партий).

Для данной категории современных политических систем и режимов властвования характерна чувствительность к необходи­мым и назревшим переменам и способность адаптации к новым социально-историческим и политическим условиям. Так, например, Конституционный совет Франции начиная с 70-х гг. создал своими решениями или уточнил практически новую Декларацию прав и свобод, поскольку в самом тексте Конституции 1958 г. (раздел о правах и свободах) содержится лишь положение о приверженно­сти "правам человека и принципам национального суверенитета, как они определены Декларацией 1789 г., подтвержденной и допол­ненной преамбулой Конституции 1946 г.".

Другой пример Идя навстречу требованиям совершенствова­ния государственного устройства, английские политические партии и парламент наметили программу реформы конституцион­ного законодательства и полномочий Палаты лордов.

Тема 29 Либерально-демократические страны

619

Под политическим режимом обычно понимается способ осуще­ствления политической власти через посредство организующей и управляющей деятельности учреждений государства, партии или авторитарного национального лидера. Основными разновидностя­ми таких режимов в современный период стали демократический и авторитарный. Для демократического характерным является властвование при помощи организующей и управляющей деятель­ности представительных демократических учреждений в современ­ных монархиях и республиках. Такой режим частично опирается и на использование группового давления через посредство партий и других заинтересованных групп (лоббисты, профсоюзы и др.), на баланс обособленных и соподчиненных по вертикали и горизонта­ли властей и т. д. В зависимости qt способа оформления властных и иных полномочий основных учреждений политической организа­ции можно различать либеральные парламентарно-демократичес-кие и парламентарно-монархические режимы правления, а так­же президентски-республиканские.

В политической социологии политический режим предстает, как правило, только в виде организации и функционирования политических групп и лиц и в меньшей степени — в виде деятель­ности отдельных государственных учреждений. На этом основании некоторые исследователи называют политологию "политической наукой о политике вне государственной политики" (stateless political science). Однако вышеприведенный перечень основных черт либерально-демократических политических режимов свидетель­ствует о том, что без учета вклада в политический процесс учреж­дений государства его восприятие и отображение не могут быть достаточно полными.

Например, важную составляющую государственной организа­ции и деятельности образует функционирование крупных соци­альных групп, таких, например, как государственная бюрократия, выполняющая в некоторых странах весьма значительную роль в про­ведении правительственной политики "всеобщего благосостояния" в государстве всеобщего благосостояния, изображаемого как альтер­натива социалистическому способу устроения государственных дел.

Основные черты устройства,

политического режима и конституционного

законодательства в послевоенный период

Сразу же после окончания войны в ряде стран, переживших возвышение и крах военизированного авторитарного политического режима (Германия, Италия, Япония), были приняты новые консти­туции, в которых предусматривались меры против восстановления

620

Часть П. Современная история

Тема 29. Либерально-демократические страны

621

или повторения подобного опыта, причем главное внимание было уделено более тщательному регулированию деятельности полити­ческих партий (в частности, их организации, источникам финанси­рования, контролю за своевременной публичной отчетностью и др.), а также гарантиям против вторжения государственной власти в частную сферу жизни. Такие нормы и принципы были включены в конституции Италии, Франции, Германии и других стран.

Следующим важным направлением регулирования в ряде ев­ропейских конституций стало обозначение преемственной связи между новейшими текстами и положениями и предшествующим конституционным опытом: например, некоторые статьи Веймарской конституции 1919 г. были включены в текст Боннской конституции 1949 г. В Преамбуле к Французской конституции 1946 г. было объяв­лено, что Декларация прав человека и гражданина 1789 г. являет­ся составной частью текста этой конституции. В Преамбуле к Фран­цузской конституции 1958 г. также отмечено, что Декларация прав 1789 г. и Преамбула к конституции 1946 г., перечисляющая ряд но­вых прав человека и гражданина социального и социально-экономи­ческого характера, по-прежнему составляют неотъемлемую часть корпуса конституционного текста.

В послевоенных конституциях расширен классический набор свобод и прав гражданина — прав избирательных, свобод полити­ческих и религиозных, судебно-процедурных (равенство перед законом, презумпция невиновности и др.). К ним были добавлены право на труд, на равноправие мужчин и женщин, на объедине­ние в профсоюзы, на бесплатное образование, на уважение дос­тоинства человеческой личности и др. Во многом подобное расши­рение перечня прав стало возможным благодаря влиянию социал-демократических правительств и организаций, заручившихся под­держкой масс в осуществлении таких перемен.

Права, свободы и обязанности в либерально-демократическом (правовом) сообществе конца XX столетия обычно предстают как некая сумма (перечень, билль, совокупность) прав, которая может быть ограничена только по суду, а не по закону и не под воздей­ствием нравов и обычаев.

Первая группа прав относится к признанию и конституционно­му гарантированию личной свободы, пребывающей в некой гармо­нии с правом на "стремление к счастью", о котором напомнил Т. Джефферсон в Декларации независимости США и о котором раз­мышлял Аристотель с его толкованием (предвосхитившим джеф-ферсоновское) цели объединения людей в государство ("ради бла­гой и счастливой жизни").

Личная свобода предполагает необходимое гарантирование личной неприкосновенности, тайны личной жизни, свободы сове­сти, передвижения, выбора занятий и профессии и др.

Общественная свобода предстает совокупностью гражданских и политических прав и свобод, объединенных устремленностью к общему благу и соучастию в его достижении. Это право на учас­тие в суде, местном самоуправлении, свобода слова, подачи пети­ций, собраний и создания союзов. Сюда же можно отнести право на доступ к процессу принятия решений через посредство полити­ческих партий, всеобщее избирательное право, а также право формулировать специфические групповые требования и формиро­вать заинтересованные группы для этой цели.

Одна из новых общественных свобод (правда, новых толь­ко по формулировке) получила название "право на терпимость" (к чужим взглядам, верованиям, обыкновениям и т. д.). В студен­ческой среде американских учебных заведений лица, замеченные в подстрекательских речах и призывах (hate speeches), становят­ся подневольными (букв. — пленными) послушниками, обязанны­ми прослушать цикл культурно-просветительных бесед и просмот­реть соответствующие видеофильмы.

К этой же группе примыкают те права и свободы, которые в наибольшей степени гарантируют обеспечение личной и обществен­ной пользы в их переплетенности и неразрывности. Здесь право на собственность, сочетаемое с обязанностью пользоваться ею также и в интересах общего блага (впервые зафиксировано в Веймарской конституции 1919 г.), свобода торговли, свобода доступа к накоплен­ным культурным благам и ценностям, право на здоровую окружа­ющую среду обитания человека. Самым важным положением в этой группе прав следует считать требование к общественным и государ­ственным институтам "уважать человеческое достоинство" и таким образом поддерживать устремленность к обеспечению всех и каж­дого правом на достойное человека существование — право, кото­рое обеспечивается и защищается всем общественным, а не толь­ко государственным и политическим строем.

Многие новации в перечне и формулировках основных прав, свобод и обязанностей навеяны текстами международных пактов о правах человека и Всеобщей декларации прав человека Организа­ции Объединенных Наций (ООН) 1948 г. с последующими уточне­ниями и дополнениями. Типичный набор современного перечня прав и свобод содержится, например, в разд. 3 Конституции Венесуэлы 1960 г., где они перечисляются в такой последовательности: обязан­ности (уважать и защищать Родину и защищать интересы нации, соблюдать Конституцию и законы: участие в воинской службе, в покрытии государственных расходов и pp.)', личные права (неприкос­новенность права на жизнь, запрет смертной казни и ограничение срока лишения свободы 30 годами, право на защиту от посяга­тельств на честь, доброе имя и от вторжений в частную жизнь и др.); социальные права (государство будет покровительствовать ассоци­ациям, направленным на развитие человеческой личности, а также

622

Часть II. Современная история

покровительствовать браку, материнству, несовершеннолетним, сельским жителям, образованию, занятиям науками и искусством); экономические права (экономический строй будет основан на прин­ципах социальной справедливости, которые обеспечивают всем до­стойное существование, будут запрещены ростовщичество, монопо­лии, несправедливые экспроприации и конфискации и др.); полити­ческие права (наряду с правом голоса и мирных манифестаций сюда включено одно из древнейших прав — право убежища).

Конституция Венесуэлы I960 г. во многом сходна в регулиро­вании прав и свобод с Итальянской конституцией 1947 г. Права и обязанности здесь изложены в такой последовательности: права и обязанности в гражданских отношениях (дается перечень полити­ческих и индивидуальных гражданских прав, свобод и обязанно­стей), в этико-социальных отношениях (семья, школа и др.), эко­номических отношениях (право на труд, создание профсоюзов, проведение забастовок), политических отношениях (избирательные права, воинская служба).

В одной из новейших европейских конституций — Конститу­ции Португальской Республики 1974 г. — раздел "Основные пра­ва и обязанности" имеет следующее построение: Общие принципы (всеобщности, равенства; пределы и смысл основных прав; юриди­ческая сила Конституции; ответственность публичных учреждений; полномочия назначаемого парламентом Блюстителя Справедливо­сти и др.); Права, свободы и гарантии; Права, свободы и гарантии политического участия; Права, свободы и гарантии трудящихся; Социально-экономические права и обязанности в области культуры,.

Таким образом, перечень прав и свобод значительно диффе­ренцировался и численно возрос к 70-м гг. В Конституции ФРГ 1949 г. основным правам и свободам посвящено 19 статей, в Испан­ской конституции 1978 г. — 45, в Конституции Российской Феде­рации — 40. Этот перечень стал помещаться сразу после преамбу­лы, символизируя возросшую значимость основных прав.

Однако существует достаточно обоснованное мнение, что свобода в XX в. требует гораздо большего вмешательства государ­ства в дело обеспечения индивидуальных прав и свобод, чем рань­ше, и что разрыв "между конституционной фикцией и фактичес­ким положением существует сегодня в гораздо большей степени, чем когда-либо раньше" (Duchacek I. Rights and Liberties in the World Today. Santa Barbara, 1973. P. 40—44). Отчасти это новое положение с обеспеченностью пользования основными правами явилось результатом изменения некоторых функций государства, например, превращения его в глазах сограждан из средоточия политической власти в "социального работника, специалиста по экономическому планированию, главного мобилизатора нацио­нальных ресурсов, инвестора, гаранта образования и советчика по проведению коллективного летнего отдыха" (Ibid. P. 43).

Тема 29. Либерально-демократические страны

623

До сих пор существуют страны, не имеющие единой консти­туции. К этой группе стран помимо Англии можно отнести Шве­цию с ее четырьмя конституционными законами (Акт о престоло­наследии 1810 г., форма правления и Акт о свободе печати 1974 г., Основной закон о свободе высказываний 1995 г.), Австрию, где помимо Федерального конституционного закона 1820 г. существует еще восемь конституционных актов, а также, с известными чита­телю этой книги оговорками, Канаду и Францию.

Англия, или Соединенное Королевство Великобритании и Север­ной Ирландии, в настоящее время имеет самую сложную совокупность конституционных законов, куда входят Великая хартия вольностей 1215 г., Петиция о правах 1628 г., Билль прав 1689 г. и Акт о престо­лонаследии 1701 г. —это наиболее древняя часть неписаной консти­туции, в которую за последние 100 лет вносились различные уточне­ния и изменения парламентскими статутами. Среди них самыми важ­ными следует считать Акты о парламенте 1911 и 1949 гг., окончатель­но закрепившие верховенство Палаты общин в утверждении финан­совых и иных биллей в том случае, если Палата лордов замедляет процесс их утверждения или намерена их отклонить.

Другими наиболее важными статутами стали Акты о чрезвы­чайных полномочиях 1920 и 1964 гг., Акт о пэрах 1963 г., Акт о Палате общин 1978 г., Акт о народном представительстве 1983 г., Акт о британском гражданстве 1981 г., Акт о расовых отношениях 1986 г., Акт о равноправии мужчин и женщин 1990 г.

С приходом к власти в 1996 г. лейбористской партии вновь оживилась дискуссия о британской конституции. Было объявлено о намерении выработать ее без упразднения монархии, а затем о намерении существенно сократить число наследственных облада­телей титула лорда, имеющих право голоса в Палате лордов, ос­тавив им 91 место. К этому времени Палата лордов насчитывала 1205 лордов, имеющих право голоса, причем только 40% из них причисляли себя к консерваторам, остальные же разделились на сторонников лейбористов, либерал-демократов и стоящих вне партий. Отмена права лордов на наследование кресла в Вест­минстере, просуществовавшее почти 800 лет, произошла осенью 1999 г. Она лишила права заседать большинство палаты, в кото­рое вошли 759 графов, герцогов и баронов. Утратив ряд существен­ных функций по вопросам бюджета, Палата лордов в послевоен­ный период заметно активизировала свою законопроектную рабо­ту и уже в конце 80-х гг. вносила в течение сессии до двух тысяч поправок к правительственным законопроектам. Эта новация отча­сти вызвана заметным ростом числа пожизненных пэров, которые назначались правительством и, естественно, способствовали уси­лению партийных позиций правительства в Палате. Так, за период с 1958 по 1987 г. пожизненными пэрами было назначено 544 чело­века.

624

Часть П. Современная история

В конце 1998 г. в обстановке информационного и политичес­кого прессинга Палата лордов проявила редкую в наше время настойчивость, самостоятельность и приверженность доктрине правления закона и независимого правосудия, когда дала верхов-( ную судебную санкцию на задержание и привлечение к судебно-| му разбирательству бывшего чилийского диктатора и сенатора с продолжающимся сроком полномочий генерала А. Пиночета, при­бывшего в Англию на лечение.

Кабинет министров, существующий благодаря конституцион­ному соглашению, насчитывает сегодня два десятка министров во главе с премьером (их общее число также определяет премьер). Кворум для принятия решений в кабинете — три человека.

В 1967 г. учрежден институт парламентского уполномоченного по делам правительственной администрации (пример заимст­вования шведского института омбудсмана, возникшего еще в XVIII в.). Английский омбудсман от имени депутатов парламента - проводит расследования различных нарушений в учреждениях ис­полнительной власти. В настоящее время здесь функционируют че­тыре омбудсмана, специализирующихся на различных областях исполнительной деятельности (военной, гражданской).

Англия продолжает оставаться страной прецедентного права, сочетающегося с парламентскими статутами (законами), конститу­ционными обычаями и соглашениями, а с 1972 г. также с правом Европейского Союза. Обращает на себя внимание тот факт, что и в XX столетии роль конституционных соглашений иной раз значи­тельнее роли статутов. Статуты установили, например, что обла­датель короны утверждает билли, принятые парламентом, и тем самым обладает абсолютным вето. Однако на основе этих статутов возникли конституционные соглашения, которые сильно переина­чили содержание самих статутов. Фактически королева должна утверждать билли, т. е. не прибегать к использованию своего пра­ва вето. По статуту она назначает и смещает министров, которые перед ней ответственны, но фактически королева должна назначать премьер-министра из числа лиц, которые пользуются поддержкой большинства членов Палаты общин, а по совету премьера — назна­чать других членов кабинета, которые несут коллективную и инди­видуальную ответственность перед Палатой общин.

Гражданские свободы в США в 50—70-е гг.

В послевоенный период изменилась структурная композиция многих конституций либерально-демократической ориентации. От­ныне конституции не просто регулируют организацию и распре­деление власти, но одновременно более широко закрепляют ус-

Тема 29. Либерально-демократические страны

625

тоявшуюся систему ценностей, принципов права и справедливос­ти, т. е. содержат элементы политико-философского мировоззрения. Так, например, они включают в себя характеристику политичес­ких и идеологических основ организации общества и места и роли в нем политических партий.

Весьма существенными для организации и функционирования конституционных учреждений становятся в послевоенный период некоторые важные перемены в режиме властвования и в полити­ческой системе в целом. Политическая организация современного либерально-демократического общества, его политическая систе­ма, которую можно назвать еще и политической конституцией, есть прежде всего форма легитимного (основанного на авторите­те закона) распределения власти в обществе и государстве. Она включает в себя помимо государства также политические партии, массовые религиозные и иные общественные организации, другие учреждения группового либо индивидуального участия в полити­ческой жизни, в выработке важных политических решений и кон­троле за их осуществлением и т. д.

В США вплоть до начала 50-х гг. существовала и защищалась расовая сегрегация, несмотря на провозглашенное во второй по­ловине XIX в. расовое равноправие. Официальное истолкование этой практики сводилось к тому, что расовые различия заложе­ны природой, они столь же фундаментальны, как различия между мужчиной и женщиной, и с этим надо считаться. Формально все равны перед законом, но каждая раса должна практиковать рав­ное обращение по отдельности. Только в 1954 г. Верховный суд признал расовые различия не столь фундаментальными, а сегре­гацию противоречащей Конституции страны. В 1957 г. был принят Закон о гражданских правах, на основе которого возникла Комис­сия по гражданским правам, принимавшая к рассмотрению жало­бы и заявления о дискриминации граждан по расовому, религи­озному и другим мотивам.

В развитие и обеспечение пользования гражданскими правами в 1964 г. принимается очередной Закон о гражданских правах, в котором гарантируется равное участие негров в избирательных кампаниях по принципу "один человек — один голос", а также равенство возможностей при поступлении на работу, в повседнев­ной жизни. "Ни один штат... и ни один его служащий... не станет использовать признак расовой принадлежности, пола, цвета кожи, этническую принадлежность или национальное происхождение в качестве критерия для дискриминации или дарования привилеги­рованного обращения с индивидом или группой".

Закон о свободе информации 1967 г. предоставил право тре­бовать и получать информацию о деятельности государственных органов по наблюдению за частной жизнью граждан, вторжение

626

Часть И. Современная история

в которую без разрешения считалось отныне незаконным. Этим правом воспользовались лишь некоторые политические ассоциации (например, троцкисты), и они получили такой доступ, поскольку отказ в предоставлении подобной информации можно обжаловать

в суде.

В 1971 г. согласно XXVI поправке возрастной избирательный ценз был снижен до 18 лет, но это снижение не дало ожидаемого • эффекта, и молодежь по-прежнему осталась равнодушной к изби­рательным кампаниям. В 1972 г. началась ратификация принятой конгрессом поправки о признании равноправия мужчин и женщин, но в отпущенный 10-летний срок штаты не уложились, и поправка в 1982 г. была снята с ратификации. Правда, равноправие мужчи­ны и женщины было закреплено в основных законах 17 из 50 штатов. Самой трудной для ратификации стала принятая в 1992 г. XXVII поправка о запрете членам Конгресса делать прибавки к депутатскому жалованью и получать их в период срока своих де­путатских полномочий. На ее утверждение потребовалось 203 года, начиная с 1790 г.

Законом 1974 г. было сформулировано положение об охраня­емой от внешнего вторжения области частной жизни (privacy), которая включала в себя сферу семейной жизни, состояние здоро­вья, интимные отношения и связи. Этот закон нанес сильный урон той сфере деятельности средств массовой информации, которые специализировались на сборе и своекорыстном использовании ма­териалов, относящихся к сфере частной жизни. Судебная практика частично пошла на уступки этой традиции, когда признала абсо­лютно .неприкосновенной частную жизнь только граждан, не за­нимающих публичных должностей.

Эволюция полномочий государственных учреждений. Неко­торые комментаторы современного политического опыта стран либерально-демократической ориентации, таких, как Англия, Франция, Германия, Италия, США, Индия, Канада, и других, считают необходимым отметить появление и значительное разви­тие так называемой контрольной власти — власти судебного надзора за конституционностью законов и актов исполнительной власти, контроля за соблюдением прав человека в лице специаль­ных уполномоченных (омбудсман, уполномоченный по правам че­ловека, народный защитник, посредник и др.). Следует, однако, отметить в этой связи, что такие новации не являются новшеством в полном смысле слова — достаточно вспомнить о должности на­родного трибуна в Древнем Риме. Более уместно говорить о диф­ференциации контрольных и надзорных функций в рамках систе­мы обособленных и взаимно уравновешивающих властей, чем о создании четвертой власти. Скорее в этом случае следует вести речь о четвертой власти в лице средств массовой информации,

Тема 29. Либерально-демократические страны

627

которые действительно приобрели в новейшей истории небывалый размах и влияние на политику и политическую культуру современ­ных заинтересованных лиц и групп, участвующих в политике.

Крупными переменами в организации и деятельности государ­ственных учреждений можно считать реформу местного управле­ния и самоуправления (например, во Франции в начале 80-х гг.), новации в государственной службе, в распределении полномочий между федерацией и ее составными частями. Так, историки аме­риканского федерализма различают следующие вехи в его станов­лении и эволюции: преддоговорная стадия (до 1789 г.), договорная (1789—1860 гг.), период -консолидации (1865—1932 гг.), интегриро­ванная федерация (1932—1965 гг.), унитарно-федеративная ста­дия (с 1965 г.).

.Делегированное законодательство. Аеллократия в исторической ретроспективе

Современный период истории государства и политических институтов иногда называют веком конституционализма. С этим можно согласиться, но с определенными оговорками. Это действи­тельно век конституционализма, для которого характерно необы­чайное усложнение и ускорение социально-политических и зако­нотворческих процессов. Одним из последствий этого усложнения и ускорения стал опыт делегированного законодательства, т. е. опыт перепоручения ряда законодательных функций незаконодательным учреждениям, в частности правительству (регламентарная власть во Франции, статутные постановления правительства в условиях чрезвычайного положения в Англии и т.д.).

Делегированное (передоверенное или специально разрешен­ное правительству) законодательство осуществляется в ситуации чрезвычайного положения и в мирное время.

В английском Законе о чрезвычайных полномочиях от 24 ав­густа 1939 г. было зафиксировано: "Король указом в Совете может издать такие предписания, какие необходимы или подходящи для обеспечения общественной безопасности, защиты государства, под­держания общественного порядка и эффективного ведения любой войны, в которую его величество может быть вовлечено". Эти пред­писания получили наименование "оборонные предписания" и мог­ли содержать постановления об аресте, суде и наказании лиц, на­рушающих указанные предписания, а также наряду с другими предписания о "контроле над любой собственностью и предприяти­ями", о приобретении любой собственности, кроме земли, и т.д.

Делегированное законодательство в мирное время предпола­гает разрешение издавать акты законодательного характера в

628

Часть И. Современная история ||

Тема 29. Либерально-демократические страны

629

помощь парламенту, но по вопросам второстепенного характера. Если актов парламента издается примерно 60—70 в год, то актов исполнительной власти в порядке делегированных законодательных полномочий — 2000 в год. Над актами делегированного законода­тельства установлен особый контроль со стороны парламента. Та­кие акты должны быть представлены в парламент в соответствии с процедурой, установленной законом. Они могут представляться либо до вступления в силу, либо после — в зависимости от того,| i как это предусмотрено в уполномочивающем статуте.                                                                                                                                                                                                                                                [

В Палате общин существует специальный комитет по делегич рованному законодательству, проверяющий те билли, которые,* были внесены в Палату общин.

Согласно Конституции Франции акты парламента принимают­ся по строго определенному и сравнительно небольшому кругу вопросов (структура и принципы деятельности государственного аппарата, права и свободы граждан, налоги, основные принципы гражданского, карательного и трудового права). Правительство по этим вопросам тоже может издавать нормативные акты, имеющие силу закона (ордонансы), но только с разрешения парламента. Все остальные вопросы должны решаться в административном порядке в пределах полномочий так называемой регламентарной власти правительства — путем издания декретов.

Кроме того, в обстановке растущей бюрократизации и цент­рализации власти и управления происходит снижение роли зако­нодательных учреждений и усиление правительственной власти. В США за период с начала XIX в. число федеральных служащих возросло в тысячу раз, что никак не сопоставимо ни с ростом населения, ни с увеличением территории государства. Другой при­мер. По Закону 1946 г. в Конгрессе было упразднено 47 постоян­ных комиссий и оставлено 34 (19 комиссий в Палате представите­лей и 15 в Сенате), причем было запрещено впредь создавать новые. Однако законодатели придумали обходной маневр с созда­нием подкомиссий, которых в 1974 г. насчитывалось 147 (из них 133 в Палате представителей и 14 в Сенате). Весьма красноречивы также показатели роста численности вспомогательного персонала конгрессменов. Так, сенатор от Северной Каролины Сэм Эрвин имел в своем распоряжении около 70 сотрудников, включая лич­ного секретаря и еще 18 помощников.

В 1945 г. конгрессмены располагали 4,5 тыс. сотрудников, на которых расходовалось 42 млн долл., а в 1974 г. уже 16 тыс. со­трудников, которым выплачивалось 328 млн долл. Определенную лепту в снижение авторитетности законодательных учреждений вносят лоббисты, заинтересованные в проталкивании тех или иных законопроектов. Теоретически их деятельность подлежит ре­гистрации, но регистрация эта происходит не чаще, чем прото-

колирование в милиции' болельщиков футбола с принесенными тайком спиртными напитками. Обобщая все это, член Палаты представителей Ллойд Мидс заметил в августе 1974 г.: "Члены Конгресса в глазах народа по-прежнему чуть лучше мерзавцев" (цит. по: Гвирцман М. Раздувшийся конгресс // Нью-Йорк Тайме Мэгэзин. 1974. 10 нояб.).

Подобные тенденции породили нарастание негативного и не­доверчивого отношения к Конгрессу и к административным учреж­дениям в обществе и государстве. Так, за три десятилетия конца текущего века доверие к Конгрессу упало (в 1994 г.) до 8%, к исполнительной власти — до 12% и к ведущим компаниям — до 13% (в 1966 г., соответственно, 42, 41 и 55% населения доверя­ли этим институтам). (По данным Р. Сэмуэльсона, автора книги "Хорошая жизнь и недовольные ею". 1995. См.: Ньюсвик. 1996. 8 янв. С. 16.)

Восприятие перемен в социально-правовом назначении парла­ментских и иных конституционных институтов нередко становит­ся весьма отличным от восприятия их в начале нового времени. Право хранения и ношения оружия, провозглашенное в первых десяти поправках к американской конституции, обросло в конце текущего столетия многими уточняющими и ограничительными инструкциями и законами на уровне штатов. Кроме того, имеют­ся констатации историков, которые полагают, что эта граждан­ская привилегия в сочетании с традиционным американским духом индивидуализма в значительной мере способствовала превращению американского общества в общество насилия на почве захвата или защиты собственности. В настоящее время уровень преступности, связанной с насилием, в таких высокоразвитых в промышленном отношении странах, как Англия, Канада или Япония, более низ­кий (в кратном отношении), чем в США.

Не менее красноречивы сопоставления в области организации и деятельности конституционных учреждений. Так, например, парламентские учреждения Англии в конце прошлого века воспри­нимались как воплощение суверенной власти народа, а в конце XX в. некоторые историки уже характеризуют их как воплощение выборной диктатуры. Так, для А. Дайси, автора "Правовых основ конституции" (Law of Constitution, 1885), суверенитет является "существенным достоянием народа, и задачей представительного правления является согласование желаний суверена и желаний носителя суверенных полномочий", которым Дайси, выражая об­щепринятые взгляды, считает Палату общин.

В 1976 г. другой английский правовед лорд Хэлшем в лекции под названием "Выборная диктатура" (Hailsham. Elective Dictatorship) утверждал, что суверенитет Палаты общин во все возрастающей мере становится "суверенитетом правительства,

630

Часть II. Современная история

Тема 29 Либерально-демократические страны

631

которое в дополнение к своему контролю над Парламентом конт­ролирует также партийных кнутов (организаторов), партийную машину и гражданскую службу". Это обстоятельство, по мнению Хэлшема, дает основание считать, что так называемая выборная диктатура (диктатура избирателей) на самом деле представляет собой лишь компонент более сложной структуры, в которой один компонент является преобладающим и задает тон всему функцио­нирующему механизму. Короче говоря, правительство контроли-^| рует парламент, но отнюдь не парламент контролирует правитель-t ство. Таков один из вариантов обсуждения меняющейся роли napJ ламента и новизны взаимоотношений между электоратом, полити-1 ческой партией и парламентом в Англии.

Некоторые историки либерально-демократической традиции пытаются сопоставить современный опыт с предшествующими ис­торическими эпохами — средневековой и древней. Квентин Скин-нер, изучавший опыт средневековых городов-республик, сделал вывод, что сегодня "гражданские свободы обеспечиваются не столько нашим участием в политической жизни, сколько кордоном гражданских прав, которые ограждают нас от вмешательства пра­вителей в нашу частную жизнь". Другой историк, Джон Данн в книге "Демократия. Еще не законченное путешествие из 508 года до н. э. до 1993-го нашей эры" попытался обозначить перспекти­ву того, что можно назвать демократией в собственном смысле слова, и пришел к выводу: "Демократия есть не только и не столько права человека и личная свобода, сколько возможность и способность человека принимать участие в процессе и системе власти. Человек может быть сыт, одет, ухожен и даже хорошо начитан, но если он не хочет или не может участвовать в поли­тической жизни, то это уже нельзя называть демократией" (Ля-тигорский А. Демократия как меньшее зло // Независимая газета. 1996. 24 апр. С. 8).

Современная демократическая организация государства пред­полагает выборность и подотчетность, а также ответственность всех учреждений законодательной и исполнительной властей и в определенной мере ответственность судебных учреждений. Далее, она предполагает сочетание профессиональных и общественных начал в организации управления и в контроле за этим управлением. При этом все полномочия и функции правительственной власти строго определены в законе и регламентированы им. Индивид лич­но или в общественной ассоциации имеет ряд прав и свобод, ко­торые неподвластны правительственному контролю. Вместе с тем демократической организации противостоит тенденция ко всеобщей централизации и бюрократизации организационно-управленческих процессов, недостаточное различение сфер автономии человека и гражданина во взаимоотношениях с государственной и иной вла-

стью в обществе. Определенную роль играет конформизм граждан, выражающийся в двоедушии, нравственном опустошении вслед­ствие слабой воли или цинизма. Одним из проявлений этого циниз­ма стала в конце века коррумпированность высшего эшелона пра­вительственной власти, когда обвинения в коррупции стали при­вычным делом в судах Парижа и Токио, Лондона и Рима, Дели, Сеула и Вашингтона.

Демократия и сегодня остается наилучшей из форм правле­ния, выгодных многим или большинству, но сегодня эту форму отягощает не только потребность в крупных тратах на обеспече­ние личной безопасности или справедливости в суде. Ее отягоща­ет и политическая апатия, находящая себе подкрепление в пра­ве на неучастие в политической жизни или в "свободе от полити­ки" (выражение Ханны Арендт), реализующейся во многих стра­нах, которые называют себя демократическими.

Контрольные вопросы

Назовите три группы стран, различающихся по государствен­ному устройству и режиму властвования.

В чем своеобразие конституционной истории современных стран с либерально-демократическим устройством власти и управ­ления?

Литература

Сравнительное конституционное право. М., 1996. — Конститу­ции зарубежных государств (США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония, Канада) / Сост. В. В. Маклаков. М., 1996. — Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. — Сравнительное изучение цивилизаций: Хрестоматия / Сост. Б. С. Ерасов. М., 1998 (Гл. IV. Цивилизация и государство; Гл. VII. Классификации и сравнительное изучение цивилизаций). — Апа-рова Т. В. Статус судей в Великобритании // Журнал российско­го права. 1999. № 7. С. 114—125.