§ 27. Становление английского парламента

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 

Возникновение   В период сословной монархии в Англии

парламента          сложилось учреждение, которое стало

неотъемлемой и со временем все более

значительной частью государственной организации страны — пред­ставительный парламент. Своим возникновением он был обязан как установившимся к XIII — XIV вв. политическим формам взаимоот­ношений сословий Англии с королевской властью, так и особенно­стям ситуации в условиях кризиса власти второй половины XIII в. Немалое значение в этом длительном процессе сыграли и традиции привлечения короной высшей знати к решению государственных дел, восходящие к ленной монархии.

Историческим началом сословного представительства были со­брания вассалов короля, которые с середины XII в. стали обяза­тельной частью государственной жизни. В 1146 г. с участием баро­нов и епископов (как светских и духовных вассалов короны) были утверждены Кларендонские статьи. Согласие такого собрания на за­конодательные предложения королей впредь стало считаться более чем желательным. Созываемое королем такое собрание стало играть и роль высшего суда — суда пэров (равных). Во второй половине XII в. в собраниях участвовали уже не только высшие, но и средние вассалы («старшие и меньшие бароны»). В Великой хартии 1215 г. была специально оговорена обязанность короны созывать в необхо­димых случаях и в специальном порядке «архиепископов, еписко­пов, аббатов, графов и старших баронов... и кроме того... всех тех, кто держит от нас непосредственно... к определенному дню и в опре­деленное место» (ст. 14). В дальнейшем, опираясь на Хартию, со­словия не только неоднократно требовали от короны ее подтвержде­ния, но и повели политическую борьбу за влияние этого собрания на распределение королевских должностей.

Во второй четверти XIII в. совет магнатов (духовных и светских баронов) стал обязательным спутником королевской власти. В 1236 — 1258 гг. совет созывался по два-три раза в год для совеща­ний по политическим вопросам; нередки были требования магнатов ставить и снимать королевских должностных лиц. В условиях кри­зиса и начавшейся гражданской войны в Англии (1263 — 1267) вли-

 

яние совета магнатов усилилось. По Вестминстерским провизиям 1258 г. собрание установило даже своеобразную сословную опеку над королевским управлением, создав исполнительный совет 15-ти.

Стремление знати поставить только под свой контроль королев­скую власть вызвало оппозицию среди более широких кругов ры­царства и горожан. Политическим и военным лидером оппозиции выступил выходец из французской знати граф Симон де Монфор. Он стал инициатором организации более широкого представительст­ва для формирования новой политической структуры. После захвата оппозицией значительной территории и поддержки ее Лондоном в июне 1264 г., де Монфором был созван парламент в г. Лондо­не, куда, помимо прелатов и знати, были приглашены по 4 предста­вителя от графств. Это представительство приняло особый акт — «Форму управления», составленную де Монфором, где по-новому решались вопросы власти короля и представительства. (Эпизодиче­ски рыцарей на государственные собрания призывали и ранее, на протяжении первой половины XIII в.) В новый созванный де Мон­фором парламент — в январе 1265 г. — были приглашены не толь­ко рыцари от графств, но и представители поддержавших оппози­цию городов. Это стало рождением нового учреждения, где были представлены основные сословия Англии.

Окончательное утверждение парламента в государственно-поли­тической жизни Англии заняло длительное время: 35 — 40 лет. Только в 1290-е гг. он оформился как постоянно действующее уч­реждение. Тогда же за представительством закрепляется и название parliamentem. В правление короля Эдуарда I (1272 — 1307) сложи­лись и основные принципы организации представительства.

Некоторое время деятельность общенационального (конечно, в рамках реалий сословной монархии) представительства не разделя­лась от традиционного для короны собрания знати. Из 55 собранных при Эдуарде I парламентских представительств 21 было с участием общин, 21 — чистыми собраниями знати, остальные — или заседа­ниями королевского совета, или случайными по составу, в основном судебными заседаниями. В обстоятельствах очередного кризиса ко­рона, созывая парламент 1295 г., была вынуждена признать госу­дарственную обязательность для себя общинного представительства: «Касающееся всех всеми должно быть и одобрено». Спустя год, по требованию нового парламента король подтвердил новую редакцию Великой хартии. Так было положено начало влиянию представи­тельства на законодательство.

На протяжении нескольких десятилетий парламент продолжал играть еще двоякую роль: и сословного совещательного органа, и высшего суда. Это было взаимосвязано и с тем, что парламент со­стоял и из высшей знати, пэров, и из представителей общин. Разде­ление произошло в 1341 — 1343 гг.: с этого времени бароны и пред­ставители графств и городов стали заседать отдельно и по-разному

 

участвовать в общей парламентарной деятельности. Это стало нача­лом разделения на палату лордов и палату общин.

Разделение на две палаты повлекло дополнительную самоор­

ганизацию парламента. Ранее совместным представительством ру­

ководил канцлер, который выступал от имени парламента

перед королем, делал заявления и т. п. Теперь канцлер стал

руководителем только палаты лордов. С 1376 — 1377 гг. в па­

лате общин появляется своя должность руководителя — «говей

рилыцика» от ее имени перед короной (speeker — спикер). Егф

определяла сама палата.   О

С конца XIV в. в английской политической литературе начали упоминать и парламент. В распространенной поэме «О правлений государей» литератора Томаса Хоклива о парламенте говорилось как о весьма значимом учреждении; хотя тогда же как одна из прит; мет упадка времен упоминался «многозаконный парламент». В прсн, должение XIV в. парламент стал уже неотъемлемой частью системы власти.

Состав парламента.

Начало избирательного

права

Жестких правовых принципов органи­зации сословного представительства до XVII в. не существовало, и они только вырабатывались. Созыв парламента и его организация были в большей степени делом усмотрения короля и политических традиций. Эти традиции были взаимосвязаны с политической ролью сложившихся в Англии сословий.

Для того чтобы парламент считался полным т. е. представ­лявшим интересы всей нации, в его работе должны были принять участие: (1) великие бароны и высшие официалы короля, (2) вы­сшее духовенство, (3) выборные представители от графств, го­родов и от низшего духовенства, наделенные соответствующими полномочиями говорить от имени своих избирателей. Первые две условные курии объединялись тем, что баронов и прелатов лично и поименно приглашал король, и это было едва ли не важней­шей их политической привилегией. Они составляли Большой коро­левский совет, бывший до XIII в. предшественником парламента, а с организацией парламента — верхнюю его часть, палату лордов.

Количество лично приглашенных, т. е. лордов, в продолжение XIII — XIV вв. значительно колебалось: от 54 до 206 чел. Нередко в их состав включались и рыцари, считавшиеся личными вассалами короны. Титулованная знать (эрлы, герцоги, графы) присутствовала постоянно и практически в полном составе. Великие бароны — в са­мом разном числе: от 14 до 100, и только 1/3 из них присутствовали более или менее регулярно; остальные призывались по 1 — 2 раза.

Правом заседать в верхней палате обладали пэры королевства (титулованная знать, владевшая поместьями соответствующего ста­туса). До XVI в. наследственность этого звания окончательно не была установлена и в большей степени зависела от факта королевского

 

приглашения. К светским членам палаты лордов причислялись также гроссмейстеры духовно-рыцарских орденов (до их упразднения в эпо­ху Реформации) и, что более важно, судьи и члены королевского со­нета (канцлер, юстициарий и др.). Духовенство в составе верхней палаты было представлено, во-первых, безусловно всеми архиепи­скопами и епископами Англии, традиционными членами королев­ских советов (их было 20), во-вторых, аббатами и приорами мона­стырей (в XIV в. их приглашают до 80, затем «нормальное» количе­ство не превышает 27). В-третьих, низшее духовенство избирало по епископиям (церковным округам) своих представителей, прокто­ров. Они заседали то в общем составе парламента, то в составе од­ной из палат, пока, наконец, в XVI в. о них не «позабыли» вовсе. А вопрос о новом приглашении вызвал общую оппозицию общин.

Другой важнейшей частью состава парламента были представи­тели свободных землевладельцев — рыцари, выбираемые от графств. Число их было неизменным — 74 (по двое от 37 имевших­ся графств). Первоначально активное избирательное право (право выбирать) было предоставлено, по традиции, всем держателям свободных земель, не обращая внимания на их дворянство или не­дворянство. В XIII в. пассивное избирательное право (право быть избранным) было более жестко ограничено: требовалось ры­царское звание и обладание «надлежащими нравственными достоин­ствами». На деле, однако, в первые парламенты как представители от графств попадали просто свободные землевладельцы (сквайры) и даже крестьяне-йомены. Из регулирования порядка присылки ры­царских депутатов в парламент и стало формироваться собственно законодательное избирательное право.

Первые ограничения были связаны с пресечением деятельности на низовых избирательных собраниях в графствах т. н. ливрей­ных свит. (Знатные владельцы земель пользовались правом предоставлять покровительство и брать на службу лиц низших со­словий, знаком чего были особые ливреи; такие свиты, сопровож­давшие господина, естественно, предрешали исход выборов в граф­ствах и общинах, поскольку голосование проходило открыто.) Зако­ном 1390 г. было запрещено принимать в свиту недворян и вообще иметь свиту дворянам без особых титулов. Затем целой серией пар­ламентских статутов была поставлена под контроль деятельность шерифов по проведению выборных собраний; недовольные даже по­лучили право на особый иск к шерифам. Статутом 1407 г. впервые был определен контингент избирателей: в общинах и графствах сле­довало предварительно составлять список допущенных к выборам, и его можно было обжаловать. Это было особо направлено против пе­реезжающих с места на место ливрейных свит. Наконец, законом 1429 г. было введено правило для допуска к выборам: жить по месту проведения собрания. Устанавливался также единый сословно-имущественный ценз: для включения в список избирате-

 

I

 

290

 

ВСЕОБЩАЯ ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАПЛ

 

раздел hi

 

291

 

 

 

лен надо было обладать свободным земельным владением (free­hold), дающим доход в 20 шиллингов, или иным доходом в 40 шил­лингов (что было тогда значительной суммой). За злоупотребления списком избирателей шерифов ждало уже тюремное заключение. Законом 1445 г. были введены дополнительные сословные ограниче­ния: избирателями могли быть только лица дворянского сословия. Списки должны были контролироваться судьями, за самозванство стали преследовать. Эти законы стали общей основой для выборов в парламент на протяжении последующих столетий.

Еще одну часть членов парламента составляли представители городов. Далеко не все города обладали правом посылать своих де­путатов. В XIII в. из 174 городов регулярно посылали представите-^ лей только 58. Это право городам предоставлялось короной вместе с особым правом торговых дел и местной общины. Номинально в го--родские избиратели причислялись «мэр, старшины и вся община». На деле в этой роли выступал городской нобилитет. Представителя­ми городов нередко избирались не горожане, а рыцари, другие соб­ственники, жившие в графствах. Общее количество горожан среди представителей не превосходило 50%. В конце XV в. в парламенте был представлен 101 город. Позднее новые города, в основном мало­значительные, получили особые хартии с правами посылать депута­тов; выбирали от города по 1 — 3 депутата.

Всего к XVI в. в парламенте насчитывалось до 97 чел. в палате лордов (это число было непостоянным) и 300 мест в палате общин (226 от городов и 74 от графств). В начале XVII в. численность па­латы общин была значительно увеличена короной — до 467 депута­тов. В XV в. заметную долю среди депутатов стали занимать про­фессиональные правоведы, им поручали составлять статуты, вести дела парламента. Депутаты палаты общин получали за свое пред­ставительство жалованье от графств и городов (по 4 и по 2 шиллин­га в день). Сессии парламента продолжались несколько недель. Од­на из самых продолжительных, сессия 1406 г. длилась 159 дней.

Полномочия депутатов от общин были рассчитаны на один со­зыв. При объявлении королем нового парламента выборы проходили заново.

Компетенция парламента Полномочия парламента в государст­венных делах сложились также не еди­новременно. Некоторые закрепились за парламентом по традиции,' в силу политического равновесия времен сословной монархии. Неко­торые были утверждены короной в целях общественного согласия. Но за некоторые полномочия парламенту пришлось вести длитель­ную, с переменным успехом борьбу.

Основным источником определения полномочий парламента ста­ла историческая компетенция собрания магнатов. За собранием зна­ти (или Королевским советом) признавались права на высший суд, в особенности против должностных лиц или представителей знати, :на

 

"утверждение налогов, на подачу королю советов по государствен­ным делам, на мнение по поводу законов, предложенных королем. Эти полномочия и были возложены на первые парламенты в XIII в. Ранее других за парламентом закрепились финансовые полно­мочия. Первые парламенты XIII в., как правило, собирались именно по поводу разрешения короне на те или другие новые субсидии или сборы: с недвижимого или движимого имущества, пошлины с тор­говых операций и т. д. Эти разрешения парламент обычно «давал» как бы в обмен на подтверждение короной сословных прав и приви­легий в целом. Однако это согласие парламента на финансовые сбо­ры лишь незначительно ограничивало аналогичные полномочия ко­роля: в общих доходах королевской казны налоги и парламентские субсидии занимали не более трети. В кризисные времена тем не ме­нее эта роль парламента становилась весомым орудием в сословной борьбе. Официально право парламента давать согласие на новые на­логи было закреплено в начале XIV в. при короле Эдуарде I: «Ко­роль не будет налагать подати без согласия духовенства, дворянства и общин». После обособления верхней палаты финансовые дела все более стали переходить в руки палаты общин.

В XIV в. за парламентом были признаны законосовещательные права. Участие парламента в законодательстве было одним из са­мых острых политических и правовых вопросов, поскольку традици­онно издание законов считалось привилегией короны. Но столь же традиционным было  право  (и  обязанность)   короны испрашивать «совета и согласия» на ее предложения от совета знати; законода­тельная инициатива оставалась всецело в руках короля. Как прави­ло, законодательные предложения по общим вопросам выслушива­лись только верхней палатой или отдельным собранием знати. Толь­ко в 1382 г. участие общин в обсуждении законов было официально закреплено: «Королю угодно пользоваться советом Общин и спра­шивать согласия при постановлении и регистрировании законов, при разрешении субсидий и при других делах, касающихся общей поль­зы государства». В начале XV в. было подтверждено, что без согла­сия парламента законы издаваться не будут. При короле Генрихе VI (XV в.) сложилась практика внесения биллей   на предваритель­ное согласие парламента. В отношениях короля и парламента был принят принцип, что совместное согласное постановление двух па­лат по одному и тому же вопросу не может быть отменено едино­личным усмотрением короля. С этого времени выработались основ­ные формы английского законодательства:  1)  законы-    стату-т ,ы ,   представлявшие совместные постановления короля и трех со­словий в парламенте, и 2) указы ордонансы,   которые король вправе был опубликовывать самостоятельно. В XV в. за парламен­том закрепилось и право законодательной инициативы в виде пети­ций. При Генрихе VI утвердилось правило, что петиции должны представляться в виде готовых законопроектов-биллей.

 

292

 

ВСЕОБЩАЯ ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРЛНл

 

•раздел in

 

293

 

 

 

 

 

Позднее и далеко не в полкой мере парламент закрепил за со бой контрольные права. Объектом парламентского контроля была королевская администрация. Естественно, корона наиболее ревно­стно отстаивала ее неприкосновенность. В период кризиса середины XIII в. парламенту удалось ввести правило обязательной присяги королевских должностных лиц перед парламентом, но затем это правило исчезло. В XIV — XV вв. парламенту несколько раз уда­валось добиться королевского согласия на удовлетворение парла­ментских петиций о назначении должностных лиц или о снятии их. Наиболее ярким проявлением этой стороны прав парламента стало признание за ним прав обвинения должностных лиц в зло­употреблениях и преступлениях. Впервые эта процедура им­пичмента была применена в 1376 г. В дальнейшем она неод­нократно использовалась как по инициативе парламента, так и по инициативе короны, в том числе для борьбы с политическими про­тивниками из числа знати.

В XV в. парламент приобрел значение самостоятельного учреж­

дения, а не только собрания представителей, созываемого короной.

В начале своего существования парламент созывался королем в про­

извольные сроки. Свобода королевского усмотрения в этом вопросе

была подтверждена даже тогда, когда в 1330 г. парламент настоял

на признании необходимости ежегодного его созыва: в законе огова­

ривалось, что созываться будет и чаще, «если такое нужно будет». В

1408 г. Глостерскими декларациями было признано законным для

лордов совещаться о государственных делах в отсутствие короля, ,а

после петиции парламента такое же право было закреплено и за па­

латой общин. При Генрихе IV в политическую жизнь вошло прави­

ло свободы парламентских прений: за все сказанное в стенах парла1-

мента депутаты не несли ответственности. Хоть давление со сторонь*

короля и даже преследования (при затрагивании щекотливых поли-f

тических и семейно-наследственных дел короны) имели место на

протяжении и XV и, особенно, XVI в., в период абсолютной монар­

хии.         *

Корона и парламент          Политические   реальные   взаимоотно-

шения короны и сословного представи­тельства составляли не менее важную сторону общего статуса анг­лийского парламента, чем отдельные закрепления его прав королев­скими декларациями. В особенности значительным этот фактор стал в период абсолютизма, отягченный особым режимом самовластия Генриха VIII или королей династии Стюартов.

На протяжении первых веков своей истории парламент неодно­кратно проявлял инициативу в концентрации оппозиционных сил монархии. Дважды это завершалось низложением монарха (Эдуарда II в 1327 г. и Ричарда II в 1399 г.). Влияние парламента на королей, возведенных на трон с его участием, существенно возрастало. Так, при Генрихе IV (начало XV в.) корона благосклонно воспринимала

 

требования парламента контролировать деятельность высших долж­ностных лиц, были случаи прямого назначения на высшие должно­сти по представлению парламента.

Вместе с тем корона сохраняла возможности почти полной неза­висимости от парламента в государственных делах. Правомочность деятельности представительства без государственного обращения ко­роля оставалась под вопросом. В XVI в., в период значительного ук­репления королевской власти, права парламента реально стали на­чинаться там, где согласна была остановить свою власть корона. Елизавета I прямо заявляла, что «прерогатива парламента — гово­рить «да» или «нет», когда   королеве   это   угодно,   и не заниматься обсуждением других вопросов». На практике, согласие парламента  на  законы  или  иные  решения  стало  испрашиваться только тогда, когда Зто ничем политически не грозило королевской власти. В этих условиях Генрих VIII имел все основания охаракте­ризовать работу парламента в письме к римскому папе: «Прения ан­глийского парламента свободны и неограниченны. Корона не имеет права ни ограничивать прения, ни контролировать подачу голосов». Контроль за парламентской деятельностью осуществлялся совсем иными способами. Монарх сохранил право вето на любой парламен­тский акт. Прения в парламенте предопределялись, по сути, члена­ми Тайного совета, которые вносили законопроекты от имени коро­ны, или спикером, личность которого также согласовывалась с коро­ной («иначе королю неугодно будет его видеть»). В XVI в. распрост­ранилась система косвенного влияния на исход парламентских вы­боров путем создания крохотных «местечек», население которых на­делялось правом посылать депутата, а на деле находилось под пат­ронатом влиятельного лица или члена палаты лордов. Наиболее же существенным моментом власти короны над парламентом остава­лось право и возможность  вообще   обходиться   без парла­мента: представительство не созывалось по нескольку лет, и это не препятствовало государственной деятельности короля.

В политической идеологии Англии, напротив, сочетание деятель­ности короля и парламента стало представляться главным признаком наилучшего государственного устройства, истинным сохранением правильности английских политических традиций. В таком духе ха­рактеризовал английскую государственность видный политик и пра­вовед XV в., канцлер Англии Джон Фортескью в трактате «О по­хвальных законах Англии». Невмешательство в собственность под­данных, в частную их жизнь и права, согласно Фортескью, составля­ет главное свойство правильной власти и наилучше Отвечает «естест­венному закону», знакомому древним английским обычаям и наибо­лее соответствующему интересам подданных. Законы возникают да­леко не по воле единственно правителя, они принимают во внимание интересы всех лиц страны, «а отбирать чужую собственность без со­гласия владельца и помимо его вознаграждения — противно зако-

 

I

 

294

 

ВСЕОБЩАЯ ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

 

раздел in

 

295

 

 

 

нам». «Король Англии, — резюмировал Фортескью, — не может из­менить по своей воле законов страны, ибо природа его правления не только королевская, но и политическая... Он не может ни изменять законов королевства без согласия своих подданных, ни облагать по­следних против их воли необычными налогами. Таким образом, на­род, управляемый законами, установленными с его согласия и одоб­рения, спокойно пользуется ему принадлежащим, не опасаясь быть лишенным собственности королем или кем-либо другим».

Концепция, изложенная Фортескью, получила распространение в английской политической и правовой литературе последующих сто­летий. Она стала, по сути, первой попыткой представить оптималь­ное и политическое взаимодействие короны и парламента в виде своеобразной дуалистической монархии. Идея такой монархии сложилась как результат появления в государственной жизни Англии парламента, с самого начала своей истории не ограниченного свойст­вом чисто средневекового сословного представительства:

1