1. СОЦИАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ ПО ОБСЛУЖИВАНИЮ ГРАЖДАН
В удовлетворении материальных и культурных потребностей граждан большое место занимают имущественные отношения, в которые они вступают со специализированными социалистическими организациями. Директивы XXIV съезда КПСС предусматривают достижение нового, существенного подъема жизненного уровня народа на основе неуклонного роста общественного производства, быстрого развития сельского хозяйства, расширения выпуска товаров народного потребления и развития сферы обслуживания 1. Выступая на собрании избирателей 14 июня 1974 г., Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев подчеркнул, что в течение трех предстоящих пятилеток мы должны будем добиться полного изобилия высококачественных продуктов питания, товаров народного потребления, широкого развития сферы услуг и соответствующего роста реальных доходов населения2.
Приведенные положения с исчерпывающей полнотой показывают огромную роль сферы обслуживания на современном этапе коммунистического строительства. Вместе с тем следует изучить и особое социальное значение гражданско-правового регулирования общественных отношений в данной области народного хозяйства, проанализировать служебную роль правовых норм об обслуживании, гарантирующих права и интересы граждан — участников договоров со специализированными организа-
' XXIV съезд Коммунистической партии Советского Союза. Сте-ногр. отчет, т. 2. М., 1971, с. 283.
2 Брежнев Д. И. Все для блага народа, во имя советского человека. Речь на встрече с избирателями Бауманского избирательного округа г. Москвы 14 июня 1974 г. М., 1974, с. 9.
78
циями. Социальное значение этих норм обнаруживается при выявлении возрастания их роли в связи с расширением сферы действия, исследовании особенностей регламентирования рассматриваемых отношений, освещении характерных для договоров обслуживания признаков, а также правил, запрещающих ухудшение правового положения граждан.
Понятие сферы обслуживания принято связывать с деятельностью организаций, направленной на обеспечение многообразных бытовых нужд населения. Отношения обслуживания между гражданами в условиях развитого социалистического общества не имеют сколько-нибудь определяющего значения.
Как общественно-экономическая категория сфера обслуживания охватывается различными отраслями народного хозяйства и видами социально-культурной деятельности.
Несмотря на непрерывно возрастающую роль сферы обслуживания в советском обществе, проблемы ее развития недостаточно освещены в литературе. Не выработано четкого определения экономического содержания услуг, оказываемых гражданам, не дана обоснованная характеристика состава отраслей сферы обслуживания3. Тем не менее существует вполне определенная грань между обслуживанием населения, облекаемым в товарно-денежную форму, и обслуживанием, которое выражается в бесплатном предоставлении за счет общественных фондов так называемых нематериальных услуг.
Особенности общественных отношений в сфере обслуживания предопределяют характер их правового регулирования. Часть отношений в сфере обслуживания входит в состав предмета гражданского права. Последний прежде всего образуют товарно-денежные отношения в собственном смысле, а также родственные им имущественные отношения, хотя бы в конечном счете обусловленные использованием товарно-денежной формы в социалистическом обществе4.
Другая же часть сферы обслуживания, отношения в которой складываются в процессе осуществления госу-
3 Сфера обслуживания при социализме. М., 1968, с. 6.
4 Научно-практический комментарий к Основам гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. М., 1962, с. 28.
79
дарственного управления,—народное образование, здравоохранение регулируется нормами административного права. К этим отношениям следует отнести и некоторые виды социального обеспечения (алиментацию инвалидов детства и лиц, получивших увечье до начала трудовой деятельности) .
В процессе перехода к коммунизму все более возрастает роль нравственных начал в жизни общества, расширяется сфера действия морального фактора и соответственно уменьшается значение административного регулирования взаимоотношений между людьми5. Это положение Программы КПСС, сформулированное в числе задач в области воспитания коммунистической сознательности, в полной мере распространяется на отношения между гражданами и организациями сферы обслуживания. В связи с этим представляется необоснованной попытка рассматривать соглашения, направленные на обслуживание социалистическими организациями граждан, не в качестве гражданско-правовых, а как особую категорию — административных договоров6. Признание договоров обслуживания граждан административными не только не соответствовало бы линии на ограничение административно-правового регулирования отношений с участием граждан, но и не отвечало бы экономической и правовой природе складывающихся между сторонами отношений, не обеспечивало бы в необходимой степени возможности осуществления и защиты гражданами множества принадлежащих им в сфере обслуживания субъективных имущественных прав.
В настоящее время, когда защита прав и охраняемых законом интересов личности в области бытового обслуживания в широком смысле поднята на уровень государственных задач, наблюдается тенденция расширения круга общественных отношений в сфере обслуживания, подвергающихся гражданско-правовому регулированию. Нормы гражданского законодательства распространяют свое действие яа отношения, которые ранее регламенти-
5 XXII съезд Коммунистической партии Советского Союза. Сте-ногр. отчет, т. 3. М.,1962, с. 317.
6 Ямпольская Ц. А. О теории административного договора (вместо рецензии).— «Советское государство и право», 1966, № 10, с. 134. Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах.— «Правоведение», 1969, ,N» 3, с, 44,
ровались исключительно административно^правовыми актами.
Еще недавно социальное обеспечение престарелых и полностью нетрудоспособных лиц в домах-интернатах (где предоставляется жилище, питание, медицинское и культурное обслуживание) включалось лишь в область отношений, осуществляемых в процессе государственного управления. Ныне в системе учреждений социального обеспечения союзных республик функционируют также платные пансионаты для престарелых граждан. Отношения между пансионатами и этими гражданами, охватываемые сферой обслуживания, являются в принципе гражданско-правовыми. Их основу составляют волеизъявления граждан, направленные на проживание в платном пансионате, и акты об их зачислении. Расходы по содержанию в пансионате полностью покрываются за счет ежемесячных денежных взносов, уплачиваемых проживающими в них гражданами либо другими лицами. Поэтому зачислению в пансионат предшествует возникновение гражданско-правового обязательства о внесении платы за содержание престарелого лица в пансионате. Утвержденные постановлениями советов министров союзных республик Положения о платном пансионате для престарелых граждан 7 предусматривают, что субъектом подобного обязательства может быть как гражданин, проживающий в пансионате, так и другие лица, обязанные по закону его содержать. Допускается установление долевых обязательств, должниками по которым наряду с проживающим в пансионате выступают лица, которые обязаны его содержать (ст. 179 ГК РСФСР).
Процесс развития гражданско-правового регулирования социально-культурного обслуживания населения сопровождается известными изменениями в характере административно-правового регулирования разновидностей этого обслуживания. Борьбе с таким антиобщественным явлением, как пьянство, вполне отвечает введение воз-мездных начал в административных отношениях между учреждениями здравоохранения и гражданами, получившими травму в состоянии опьянения. В ряде больниц
7 В РСФСР такое Положение утверждено 9 января 1969 г. (СП РСФСР 1969, № 2—3, ст. 9); см. также: СП ГрузССР 1972, № 2, ст. 47; СП УзССР 1969, № 4, ст. 37.
открываются специализированяые приемные отделения для оказания этим лицам медицинской помощи за плату8.
Регламентируемая гражданским законодательством часть сферы обслуживания должна быть отграничена от других договорных отношений между гражданами и социалистическими организациями (в которых организации выступают в качестве обслуживаемой стороны), а также от прочих имущественных отношений, направленных на удовлетворение потребностей граждан. Такие имущественные отношения представляет главным образом личная собственность, а также членство в жилищно-строи-тельных (дачно-строительных, гаражно-строительных) кооперативах. Разграничение сходных по экономической цели социальных связей имеет важное значение, в частности, для выработки подзаконных нормативных актов, опосредствующих каждую из групп имущественных отношений, для правильного применения действующего законодательства.
Смешение же различных по 'своей юридической природе отношений по удовлетворению материальных и культурных потребностей граждан, использование правил соответствующего правового института для регулирования неоднородных имущественных отношений не содействуют выполнению нормами права роли регулятора этих отношений, могут создавать у граждан неверное представление о существе тех или иных правовых явлений. Примером подобного подзаконного акта может служить Инструкция о порядке бронирования жилых помещений (утвержденная приказом министра коммунального хозяйства РСФСР от 8 октября 1965 г.) 9. П. 2 Инструкции устанавливает, что в соответствии с данным актом пайщики жилищно-строительных кооперативов и члены их семей бронируют жилые помещения в кооперативных домах 10. На этом основании положения Инструкции нахо-
8 «Литературная газета», 1970, 8 апреля.
9 Законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве, т. 1. М., 1972, с. 673.
10 Это правило Инструкции справедливо вызвало в периодической печати «некоторое недоумение... Непонятно, для чего пайщику бронировать жилое помещение, если оно и без брони сохраняется за ним независимо от срока его отсутствия» (Шевченко П., Нечецкий М. Сохранение жилой площади за пайщиком ЖСК и членами его семьи.—«Советская юстиция», 1972, .№ 8, с. 7).
82,
дят на практике применение как в сфере жилищного обслуживания, так и в процессе пользования кооперативными жилыми помещениями, хотя отношениям членства в ЖСК присущи весьма существенные экономические и юридические особенности. Очевидно, что данная инструкция относится только к сфере жилищного обслуживания и не должна содержать нормы, предназначенные регулировать взаимоотношения членов жилищно-строительных кооперативов с самими кооперативами.
Действующее общесоюзное и республиканское гражданское законодательство регулирует обширную группу договоров обслуживания граждан: розничную куплю-продажу продовольственных и промышленных товаров, общественное питание, наем и обмен жилых помещений, бытовой заказ, бытовой прокат, бытовое хранение, внутригородскую и междугородную перевозки, транспортную и почтовую экспедицию, личное и имущественное страхование, вклады в кредитных учреждениях и некоторые другие.
Выделение из всего многообразия договоров советского гражданского права 'соглашений, направленных на удовлетворение разносторонних нужд граждан, опирается прежде всего на правило ст. 2 Основ гражданского законодательства, которое предусматривает регулирование имущественных и личных неимущественных отношений граждан с государственными, кооперативными и общественными организациями. В договорах обслуживания граждан их контрагентом всегда выступает специализированная социалистическая организация, основная цель деятельности которой — удовлетворение материальных и культурных потребностей населения — получает закрепление в Уставе или Положении о ней (ст. 25, 26 ГК).
Одной из важнейших предпосылок возникновения договорных отношений по обслуживанию является осуществляемое в социалистическом обществе распределение материальных благ в соответствии с объективным законом распределения по труду. Экономическую основу таких отношений составляют социалистическая собственность как источник могущества Советского государства и благосостояния трудящихся, а также личная собственность как форма индивидуального присвоения гражданами предметов потребления. Высказывается мнение, что социально-экономическое содержание этих отношений
83
йредстаЬДяет собой товарно-Денежные связи, которые одновременно являются отношениями социалистической и личной собственности в их динамике".
С таким утверждением трудно согласиться. При исполнении договоров обслуживания, как правило, происходит возмездный переход товаров и услуг из области товарного производства и обращения в пределах социалистического сектора хозяйства в сферу личного потребления, возмещение гражданами организациям стоимости обмениваемых благ. Продаваемый товар с передачей его гражданину выбывает из состава социалистического имущества и становятся личной собственностью. Происходящие с имуществом изменения не позволяют причислить рассматриваемые товарно-денежные связи сразу к отношениям социалистической и личной 'собственности. Вследствие этого, совершив, например, договор купли-продажи с государственным розничным торговым предприятием, гражданин-покупатель приобретает на имущество не право государственной социалистической собственности, а право личной собственности 12.
Договоры обслуживания относятся к числу односторонне-плановых соглашений. Обязанность заключить договор по общему правилу возлагается на специализированную организацию. Такая обязанность носят административно-правовой характер, но отличается определенной особенностью: ее осуществление может быть обеспечено мерами, принятыми организацией, не являющейся стороной договорного правоотношения, которое возникнет впоследствии.
Характер специальной правоспособности организаций, обслуживающих население, предопределяет правовую природу заключаемых такими организациями с гражданами конкретных договоров. Как правило, организация вступает с клиентурой в однотипные договорные отношения. Однако в отдельных случаях допускается заключение разнотипных договоров (например, бытового заказа и мены — мастерскими, ремонтирующими часы, радиоприемники; бытового заказа и бытового проката — мастерскими,
" Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972, с. 192.
12 Грибанов В. П. Правовые последствия перехода имущества по договору купли-продажи в советском гражданском праве.— «Советское государство и право», 1955, № 8, с. 65.
84
ремонтирующими пишущие машинки). ^1аще всего догб-воры обслуживания в соответствии со ст. 62 ГК совершаются представителями специализированных организаций, полномочия которых вытекают из обстановки, в которой они действуют. Органы соответствующих юридических лиц обычно заключают лишь договоры найма жилого помещения.
Рассматриваемые договоры опосредствуют область бытового обслуживания в его широком значении. Правда, в кодифицированных гражданских законах термин «бытовой» употребляется для обозначения лишь двух договоров — бытового проката и бытового заказа. Однако в правовой литературе в качестве бытовых зачастую квалифицируются и другие договоры обслуживания. Так, бытовым хранением признается договор, который гражданин заключает с ломбардом, камерами хранения и иными организациями, принимающими на хранение индивидуально-определенные вещи 13; бытовой экспедицией именуется договор, в силу которого услуги гражданам оказывают специализированные транспортно-экспедиционные организации 14.
Гражданские кодексы закрепляют возможность самостоятельного совершения лицами, не достигшими 18-летнего возраста, а также ограниченными в дееспособности, мелких бытовых сделок. В законе понятие таких сделок не формулируется, хотя в кодексах ряда союзных республик упоминаются отдельные их признаки. Мелкая бытовая сделка характерна, в частности, тем, что она непосредственно направлена на удовлетворение материальных и культурных потребностей граждан, ее совершающих, и членов их семей, незначительна 'по сумме; моменты заключения и исполнения сделки совпадают либо следуют один за другим. К таким сделкам относятся прежде всего розничная купля-продажа, бытовой прокат, бытовой заказ, договоры, заключаемые гражданами с предприятиями городского транспорта, и др.
Нормы, содержащиеся в подзаконных актах, регулирующих отдельные виды обслуживания, позволяют выя-
13 Гражданское право, т. 2. М., 1970, с. 377.
14 Хаснутдинов А, И. Договор транспортной экспедиции. Автореф. канд. дисс. Л., 1971, с. 3; Фархтдинов Я. Ф. Правовое регулирование транспортно-экспедиционного обслуживания граждан (договор бытовой экспедиции). Автореф. канд. дисс., М., 1974.
85
вать более определенные признаки некоторых мелках бытовых сделок. Так, Правила выдачи во временное пользование предметов домашнего обихода и другого имущества прокатного фонда (утвержденные Министерством бытового обслуживания населения РСФСР 10 ноября 1969 г., Министерством бытового обслуживания населения Латвии
24 августа 1971 г.) предусматривают, что неработающие в возрасте от 15 до 18 лет для получения вещи стоимостью 25 "руб. и выше должны представить надлежаще удостоверенное письменное согласие родителей (усыновителей, попечителей). По смыслу ст. 13 ГК такие сделки не являются мелкими бытовыми. Вместе с тем надо полагать, что эти же лица могут без согласия своих законных представителей заключать договоры бытового проката по поводу предметов стоимостью менее
25 руб. Но несовершеннолетние лица от 15 до 18 лет вправе самостоятельно совершать только мелкие бытовые сделки, распоряжаться своим заработком или своей стипендией, осуществлять свои авторские и изобретательские права. Следовательно, упомянутые Правила в известной степени восполняют имеющийся в гражданских кодексах пробел и вводят критерий, позволяющий отнести ряд договоров бытового проката к мелким (а тем самым и к прочим) бытовым сделкам.
В литературе правильно отмечается, что положения закона о мелких бытовых сделках должны применяться к значительно более широкому кругу отношений, чем бытовые связи. Имеются в виду различные отношения по культурному, транспортному и иному обслуживанию малолетних и несовершеннолетних граждан15. Но если частично дееспособные заключают преимущественно мелкие бытовые сделки в широком значении этого термина, то полностью дееспособные граждане, вступая в аналогичные имущественные отношения, совершают не только мелкие, но и всевозможные иные бытовые сделки со специализированными организациями.
Заключению бытовых сделок чаще всего не предшествуют преддоговорные контакты между будущими контрагентами. Такие связи иногда возникают между организациями посылочной торговли, отвечающими на запросы
15 Кузнецов А. Г., Шевченко Я. Н. Гражданско-правовое положение несовершеннолетних. М., 1968, с. 35.
86
граждан о возможности приобретения отдельных промышленных товаров. В особом порядке возникают договорные отношения по найму жилого помещения. Соглашение может быть заключено только на основании выданного исполнительным комитетом местного Совета гражданину ордера, который удостоверяет принятие компетентным органом административного акта о предоставлении в пользование жилого помещения.
За исключением договора найма жилого помещения в соглашениях граждан со специализированными организациями используется публичная офферта. Но это не означает, что любое обращение к населению может рассматриваться как стадия заключения договора. Отсутствие в обращении хотя бы одного из существенных условий будущего договора лишает его признака офферты. В подобных случаях организация лишь информирует граждан о ряде условий, на которых возможно заключение договоров.
Большинство условий договоров обслуживания предопределено содержанием нормативных актов, регулирующих тот или иной вид отношений. В отдельные договоры включаются те из них, которые выработаны сторонами с учетом специфики предмета договора, а также путем конкретизации отдельных положений нормативных актов.
Многие договоры обслуживания заключаются на льготных для граждан началах, закрепленных в нормативных актах. Таковы прежде всего отношения, связанные с кредитованием специализированными организациями граждан при продаже товаров длительного пользования и выполнении прочих услуг. Это также иные отношения, при которых имущественное предоставление, оказанное организацией гражданину, отделено определенным промежутком времени от встречного предоставления, совершаемого гражданином. Льготный характер присущ и некоторым другим гражданско-правовым соглашениям. Так, по договорам страхования домашнего имущества, заключенным на три года и более, страхователям предоставляется скидка (в размере 10 процентов с исчисленной суммы платы), а при страховании не менее трех лет подряд дается месячный льготный срок для оформления нового договора (в течение этого месяца Госстрах несет ответственность за имущество в пределах страховой суммы, предусмотренной ранее действовавшим договором).
87
Льготными дяя граждан являются и допускаемые по их инициативе изменение (как правило, длящихся отношений) и расторжение конкретных договоров обслуживания. Досрочное прекращение договора возможно, если оно не противоречит смыслу данного соглашения, а в отдельных случаях, если оно вызвано определенными, заслуживающими внимания обстоятельствами.
К числу привилегий, предоставленных гражданам, относится также возможность возобновления многих договоров обслуживания. Этим преследуется цель более полного обеспечения интересов населения, создается устойчивость в имущественных отношениях, уверенность в их прочности и длительности.
Наличие признаков, объединяющих разнотипные договоры обслуживания в известное единство, не исключает возможности дальнейшего подразделения этих договоров. Основу дифференциации составляет специфика деятельности по обслуживанию населения. И хотя отрасли народного хозяйства, обслуживающие граждан, тесно связаны между собой, каждая из них имеет-ей присущие особенности.
В литературе предлагается учитывать лишь конкретные виды обслуживания одной социалистической организацией другой для построения системы хозяйственных договоров. Намеченная схема содержит шесть видов договоров: договор о реализации имущества, о передаче имущества в возмездное пользование, о производстве работ, транспортного обслуживания, банковского обслуживания, об оказании иных хозяйственных услуг16. Как видно из приведенной схемы, критерий обслуживания в собственном значении используется только применительно к двум группам хозяйственных договоров и фигурирует наряду с другими признаками, по которым проводится классификация. Поэтому данный критерий не может служить основанием деления всех хозяйственных договоров.
Разграничение в 'составе народного хозяйства отраслей, связанных с производством, обращением и обслуживанием, предлагается учитывать в качестве исходного момента при освещении проблем системы хозяйственного законодательства. При этом в понятие обслуживания включается розничная торговля, хозяйственно-бытовое, жилищное,
1в Иоффе О. С. План и договор в социалистическом хозяйстве. М., 1971, с. 85.
коммунальное обслуживание 17. Нет сомнения в том, чтб речь идет об определенном круге отношений между социалистическими организациями и гражданами по удовлетворению их материальных и культурных потребностей. За пределами этого круга остались отношения по транспортному и некоторым иным видам обслуживания населения. Вместе с тем нельзя предположить, что перечисленные виды обслуживания отнесены к имущественным связям, которые опосредствуются хозяйственными договорами. Здесь имеются в виду именно договоры в сфере обслуживания.
Одной из основных тенденций развития советского договорного права безотносительно к выделению в нем самостоятельных групп договоров признается дифференциация гражданско-правовых соглашений по отраслям хозяйственной деятельности (поскольку, несмотря на единую экономическую и политическую основу хозяйствования, социалистическое хозяйство является многоотраслевым) 18. Сферу обслуживания представляет ряд вполне сформировавшихся отраслей хозяйственной и иной социальной деятельности.
Гражданское законодательство регулирует достаточно определенные разновидности обслуживания населения. Наиболее распространенным является торговое обслуживание, чаще всего выступающее как розничная купля-продажа торговыми предприятиями продовольственных и промышленных товаров. К торговому обслуживанию должно быть отнесено и общественное питание, которое рассматривается как разновидность розничной купли-продажи 19 либо как особый вид имущественных отношений20.
Большим разнообразием отличается бытовое обслуживание, отхватывающее прежде всего отношения бытового заказа, бытового проката, бытового хранения 21.
17 Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971, с. 77.
18 Грибанов В. П. Основные тенденции развития советского обязательственного права.— «Советское государство и право», 1973, № 1, с. 38.
19 Садиков И. Н. Хозяйственно-правовые отношения предприятий общественного питания. М., 1970, с. 118.
20 Авакян Г. А. Юридическая природа договора граждан с предприятиями общественного питания.— В сб.: Проблемы государства и права на современном этапе, вып. II. М., 1970, с. 150.
21 Некоторые авторы выделяют бытовой прокат из круга отношений бытового обслуживания. Так, предлагается гражданско-пра-
89
Транспортное обслуживание осуществляется путей внутригородских, пригородных и междугородных перевозок населения различными видами транспорта и перевозки багажа. Эта разновидность обслуживания включает также отношения с транспортно-экспедиционными агентствами, предприятиями связи, выполняющими почтово-телеграф-ные функции22.
Среди отношений жилищного обслуживания23 первостепенное значение имеет наем жилых помещений, находящихся в управлении местных Советов, государственных и общественных организаций. Своеобразное место занимает совершаемый гражданами при содействии специализированных организаций обмен жилых помещений. Жилищное обслуживание охватывает также отношения, возникающие при выдаче банковских ссуд на капитальный ремонт жилых домов, принадлежащих гражданам на праве личной собственности. К особым видам обслуживания могут быть отнесены заемные и иные операции, совершаемые кредитными и другими учреждениями, государственное личное и имущественное страхование, осуществляемое органами Госстраха.
Соответственно сгруппированным разновидностям обслуживания населения с учетом экономических и юридических особенностей могут быть классифицированы договоры обслуживания граждан. Первую группу составляют договоры торгового обслуживания (розничная купля-продажа, общественное питание). Во вторую группу входят договоры бытового обслуживания (бытовой прокат, бытовой заказ, бытовое хранение и др.). Третью группу образуют договоры транспортного обслуживания (пере-
вовые нормы, вырабатываемые местными Советами в качестве заранее сформулированных условий договоров, разделить на три группы в зависимости от того, каких вопросов они касаются:
1) жилищные, 2) бытового обслуживания и бытового проката, 3) транспортного обслуживания населения (Мартемьянов В. С. Решение местными Советами и их исполнительными органами гражданско-правовых вопросов (касающихся граждан). М., 1967, с. 10.
22 Наиболее важные права и обязанности граждан и организации по договорам торгового, бытового и транспортного обслуживания рассматриваются ниже.
23 Правовое регулирование найма жилого помещения, отличающееся большой спецификой, обилием только к нему относящегося нормативного материала обещается в следующей главе.
90
возки пассажиров и багажа, экспедиция и др.). Четвертая группа охватывает договоры жилищного обслуживания (наем жилого помещения, обмен жилого помещения и др.). Пятая группа — иные договоры обслуживания (государственное, личное и имущественное страхование заемные операции кредитных и других учреждений и пр.).
Каждую из перечисленных групп договорных связей регулируют относящиеся к ней правовые нормы кодифицированных гражданских законов и многочисленных подзаконных актов. Содержание подавляющего большинства таких норм подчинено задаче удовлетворения потребностей населения, осуществлению принадлежащих гражданам субъективных прав с учетом их строго потребительского назначения.
Современному развитию советского законодательства свойственно повышение уровня юридических гарантий прав и свобод граждан 24.
В гражданском законодательстве, относящемся к сфере обслуживания, данная направленность получает особенно яркое выражение. В Основах, а вслед за ними в гражданских кодексах союзных республик договоры обслуживания закреплены либо как самостоятельные типы (наем жилого помещения, перевозка пассажиров), либо как разновидности определенных договорных типов (розничная купля-продажа, бытовой прокат, бытовой заказ и др.).
Кодифицированные гражданские законы выделяют также нормы, регулирующие отдельные, наиболее распространенные разновидности обслуживания населения, например продажу товаров длительного пользования с рассрочкой платежа; формулируют применительно к бытовому заказу и бытовому прокату важнейшее правило о недействительности отступлений от условий типовых договоров, ограничивающих права граждан; устанавливают для многих договоров обслуживания правовой режим, обеспечивающий гражданам, в интересах которых функционируют соответствующие хозяйственные организации, значительные преимущества.
Нормотворческая деятельность соответствующих государственных органов позволяет привести немало приме-
24 Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971, с. 33.
91
ров, свидетельствующих о дальнейшем развитии процесса расширения и укрепления имущественных прав граждан. Только за последнее время упрощен порядок предоставления во временное пользование предметов домашнего обихода, ряда музыкальных инструментов, спортивного инвентаря и другого имущества стоимостью до трехсот рублей; вдвое увеличен предельный размер денежной ссуды, которая может быть выдана на один залоговый билет ломбарда; организована продажа гражданам запасных частей, узлов и агрегатов со снятых с эксплуатации легковых автомобилей; внедряется новая форма оплаты за приобретаемые гражданами автомашины и иные товары — расчетными чеками через сберегательные кассы; гражданам, заключающим договоры комиссии на продажу автомобилей и мотоциклов с колясками, предоставлено право указывать комиссионному магазину конкретного покупателя, с которым должен быть совершен договор розничной купли-продажи; получает распространение особая разновидность договора бытового заказа — техническое обслуживание и ремонт предметов бытовой техники (например, телевизоров, холодильников) по абонементам.
Присущее гражданскому праву современного периода расширение круга регулируемых им безвозмездных отношений с участием граждан и параллельное развитие этих отношений наряду с возмездными25 сопровождается, в частности, трансформацией правовой природы соответствующих имущественных отношений. Так, в 1972 г. инвалиды Отечественной войны, имеющие автомобили, мотоциклы и мотороллеры, были освобождены от арендной платы за нежилые помещения, которые используются ими под гаражи, а также от участия в общих для домоуправлений расходах по управлению, эксплуатации и текущему ремонту дома. С принятием правительствами союзных республик постановлений по данному вопросу26 договор имущественного найма, оформлявший длительное время такие отношения, уступает место договору безвозмездного пользования имуществом.
25 Гражданско-правовая охрана интересов личности. М., 1969, с. 146.
26 См., например, постановление Совета Министров РСФСР от 20 марта 1972 г. «О дополнении постановления Совета Министров РСФСР от 28 июля 1965 г. «О ставках арендной платы за нежилые помещения» (СП РСФСР 1972, № 11, ст. 52).
92
Существенные особенности гражданско-правового регулирования договоров обслуживания, отличающие их от иных договоров между организациями и гражданами, а тем более от договоров между организациями, проявляются в вопросах законодательной компетенции, в построении системы нормативных актов.
Основы гражданского законодательства определяют компетенцию Союза ССР для важнейших договорных отношений между социалистическими организациями и особо — для отношений организаций железнодорожного, морского, речного, воздушного, трубопроводного транспорта, организаций связи, кредитных учреждений с клиентурой, а также для отношений по государственному страхованию. Тем самым только отношения по транспортному (в том числе почтовому в широком значении) обслуживанию (кроме автотранспортного) и отдельным видам иного обслуживания регламентируются исключительно общесоюзным законодательством. Но и по таким отношениям законодательством союзных республик могут разрешаться вопросы, отнесенные к их ведению законодательством Союза ССР.
Что же касается отношений торгового, бытового, жилищного обслуживания, то они составляют предмет совместной компетенции Союза и союзных республик. Однако вопрос о разграничении компетенции общесоюзных и республиканских органов в сфере обслуживания еще требует исследования. Основы и гражданские кодексы в целях усиления охраны субъективных прав и интересов граждан в сфере обслуживания значительно сузили компетенцию местных органов власти и управления в области установления гражданско-правовых норм. Это проявилось, в частности, в отсутствии в законах отсылок к нормативным актам местного значения.
Законодатель исходил из того, что гражданско-правовое регулирование отношений по обслуживанию, как правило, не должно зависеть от местных условий. Некоторые авторы считают, что там, где такое регулирование в централизованном порядке еще не проведено или где с учетом местных условий имеется возможность улучшить обслуживание населения, эти вопросы должны решать местные Советы27. В подобных случаях речь, видимо,
27 Мартемьянов В. С. Указ. соч., с. 41.
93
должна идти о нормативных актах местных Советов и их исполнительных комитетов лишь административно-правового характера.
Применительно к некоторым договорам обслуживания Основы определяют • виды подзаконных актов, которые должны быть приняты компетентными органами. Называются типовые договоры бытового проката, типовые договоры по отдельным видам обслуживания граждан, правила страхования. Если упомянутые типовые договоры подлежат утверждению 'советами министров союзных республик, то по поводу правил страхования формулируется, что они должны быть утверждены в порядке, устанавливаемом Советом Министров СССР. Для других договоров обслуживания Основы предусматривают, что порядок осуществления прав граждан определяется или законодательством союзных республик (в отношении лиц, купивших вещь ненадлежащего качества в розничном торговом предприятии, и нанимателей, производящих обмен жилых помещений) , или издаваемыми в установленном порядке правилами (в отношении граждан, заключивших договоры перевозки).
Представляется, что более эффективны нормы законов, предписывающие издание конкретных нормативных актов незаинтересованными органами государственного управления. Указание же на возможность определения порядка осуществления прав гражданина тем или иным государственным органом либо законодательством союзных республик в известной степени лишает соответствующую норму четкости. Внести необходимую ясность в таких случаях должны либо сам орган, на который возложено установление порядка утверждения нормативного акта, либо правотворческие органы союзных республик.
Как же реализуются указания Основ в гражданских кодексах союзных республик и подзаконных актах?
Формулы о типовых договорах бытового проката и бытового заказа и правилах страхования текстуально воспроизводятся в кодексах. Утверждение правил и инструкций по всем вопросам государственного страхования возложено на Министерство финансов СССР Положением о нем 28.
28 СП СССР 1971, № 4, ст. 28. 94
Значительные расхождения имеются в гражданских кодексах при уточнении предписания, согласно которому законодательство союзных республик должно решать вопрос о порядке реализации принадлежащих гражданину прав. Так, в соответствии со ст. 246 ГК РСФСР осуществление прав покупателем, купившим вещь ненадлежащего качества в розничном торговом предприятии, производится в порядке, определяемом Советом Министров РСФСР. Такая норма как бы продолжает линию, намеченную Основами. Высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти союзной республики вправе либо сам утвердить соответствующий нормативный акт, либо поручить принять его органу, на который возложено руководство отраслью государственного управления.
Думается, более удачно решение законодателя тех союзных республик, в которых предусмотрено, что правила, определяющие последствия продажи товаров ненадлежащего качества, утверждает правительство. Такой порядок принятия правовых актов должен служить надежным заслоном против проявления узковедомственных интересов специализированных организаций, если бы они стали отстаивать позицию, ущемляющую права граждан. Не вносят четкости в республиканское законодательство и фактически не служат основой для нормотворческой деятельности республиканских органов государственного управления правила гражданских кодексов, в которых по существу дословно воспроизводится формула Основ. Так, в ст. 262 ГК Литовской ССР говорится, что порядок осуществления прав лиц, купивших товар ненадлежащего качества, определяется законодательством Литовской ССР.
В соответствии с ч. 3 ст. 72 Основ порядок введения правил перевозки пассажиров и багажа определяется уставами и кодексами отдельных видов транспорта. Транспортными министерствами на основании содержащихся в кодексах и уставах предписаний изданы правила, причем Министерство морского флота СССР утвердило (15 октября 1970 г.) Общие правила перевозки грузов, пассажиров и багажа, а Министерство гражданской авиации СССР (2 августа 1971 г.) — Правила перевозки пассажиров, багажа и грузов по воздушным линиям Союза ССР. Включение в эти правила вопросов, относящихся как к перевозке грузов, так и к перевозке пассажиров и бага-
95
жа, в известной мере принижает значение правового регулирования перевозок пассажиров и багажа.
Следуя линии, принятой Основами гражданского законодательства в отношении бытового проката и бытового заказа, гражданские кодексы называют для ряда урегулированных ими договоров подлежащие изданию акты и органы, на которые возлагается их утверждение. Так, согласно ст. 273 ГК РСФСР, ст. 215 ГК УзССР Типовой устав ломбарда утверждается Советом Министров, а в ст. 404 ГК РСФСР, ст. 403 ГК Латвийской ССР предусмотрено, что Правила о порядке приема и продажи комиссионными магазинами вещей утверждаются Министерством торговли.
Для некоторых договоров обслуживания кодексы, не упоминая вид нормативного акта, говорят лишь о порядке совершения конкретных юридических действий, по-разному определяя орган, который должен этот порядок определять. Так, в одних кодексах закреплено, что порядок обмена жилых помещений должен устанавливаться Министерством коммунального хозяйства, в других — Советом Министров. По соображениям, которые изложены выше, целесообразно ввести правило, согласно которому акты, затрагивающие наиболее важные виды отношений по обслуживанию граждан социалистическими организациями, утверждаются правительством союзных республик.
Часть 2 ст. 55 Основ относит к компетенции союзных республик установление условий и порядка предоставления социалистическими организациями гражданам имущества во временное возмездное пользование и предусматривает, как отмечалось, утверждение советами министров союзных республик типовых договоров по отдельным видам бытового проката. В ч. 1 той же статьи имеется указание на «условия и порядок» бытового проката, которые также устанавливаются законодательством союзных республик.
Означает ли это указание, что в союзных республиках кроме типовых договоров отношения между организациями и гражданами по пользованию имуществом прокатного фонда должны регулировать еще и иные нормативные акты? Обратимся к той части ст. 66 Основ (регулирующей в принципе аналогично ст. 55 отношения между организациями и гражданами по бытовому заказу), где предусматривается утверждение советами
96
министров союзных республик типовых договоров. Авторы комментария к ст. 66 Основ справедливо считают введение такого порядка явлением новым по сравнению с ранее существовавшим, при котором по отдельным видам обслуживания правила издавались ведомствами, а также исполкомами местных Советов. По их мнению, разработка и утверждение советами министров союзных республик типовых договоров улучшат правовое регулирование отношений, связанных с бытовыми заказами, повысит имущественную ответственность подрядчиков — социалистических организаций29.
Приведенные соображения, надо полагать, отражают позицию, по которой наличие типовых договоров не должно оставлять места другим нормативным актам, регулирующим отдельные виды бытового обслуживания населения, в том числе бытовой прокат. В гражданских кодексах иные акты, кроме типовых договоров, не называются. Более того, в главах, посвященных имущественному найму и подряду, неоднократно упоминаются соответствующие типовые договоры (в статьях о сроке договора имущественного найма и заключении его без указания срока, о выполнении работы из материала подрядчика и его средствами, об уплате вознаграждения подрядчику, а также в статьях, в которых воспроизводятся нормы Основ). При этом кодексы Белоруссии, Молдавии, Украины достаточно ясно раскрывают положение Основ об условиях и порядке предоставления имущества по договору бытового проката. Так, согласно ст. 273 ГК Украинской ССР они определяются общими правилами о договоре имущественного найма.
Рассматривая данный вопрос, нельзя не обратить внимания на ч. 1 ст. 66 Основ, предусматривающую, что правила о договорах подряда по обслуживанию бытовых потребностей граждан (бытовой заказ) устанавливаются законодательством союзных республик. В данном законоположении под правилами следует понимать конкретные нормы, регулирующие бытовой заказ, но не название отдельного нормативного акта, содержащего комплекс предписаний правового характера по определенному вопросу (такие правила охватывают и нормы типового
2() Научно-практический комментарий к Основам гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, с. 262.
97
договора, о которых идет речь в ч. 2 ст. 66). В этом, в частности, убеждает сопоставление текста ч. 1, ст. 66 со ст. 71 Основ, в которой говорится: договоры подряда на капитальное строительство заключаются и исполняются в соответствии с правилами, утверждаемыми Советом Министров СССР либо в установленном им порядке. Законодательством союзных республик могут быть установлены особые Правила о договорах подряда на капитальное строительство в колхозах.
Ныне в большинстве союзных республик взаимоотношения организаций службы быта с клиентурой регулируют два вида подзаконных актов: типовые договоры, утверждаемые Советом Министров, и правила, утверждаемые министрами бытового обслуживания населения (в Белорусской ССР типовые договоры не утверждались). Однако какой-либо строго определенный критерий правовой регламентации отношений бытового обслуживания отсутствует, хотя, например, прокат ряда дорогостоящих предметов производится преимущественно на основании типовых договоров.
То, что не во всех республиках одинаково формулируются нормы гражданских кодексов и решается вопрос о характере и видах нормативных актов, регулирующих бытовой заказ и бытовой прокат, скорее всего происходит из-за недостаточной четкости положений ч. 2 ст. 55 и ч. 2 ст. 66 Основ. Под отдельными видами бытового проката и бытового обслуживания можно понимать лишь некоторые их виды. Но эти законоположения могут быть истолкованы и по-иному, если признать, что типовые договоры должны быть утверждены по каждому конкретному виду бытового обслуживания. Отмеченное обстоятельство обусловливает целесообразность усовершенствования данных норм общесоюзного кодифицированного гражданского закона, с тем чтобы придать им более определенный смысл.
Не упоминая каких-либо иных подзаконных актов о бытовом прокате и бытовом заказе, кроме типовых договоров, гражданские кодексы воспроизводят важнейшие нормы Основ о недействительности отступлений от условий типовых договоров, ограничивающих права пользователей и заказчиков. Представляется, что подлинный смысл приведенного законоположения шире, чем это непосредственно вытекает из текста самих норм. Поэтому,
98
применяя данные нормы, следует прибегать к распространительному толкованию30. Такие нормы, как закрепляющие существенную гарантию охраны интересов граждан, впредь до приведения республиканского законодательства о бытовом прокате и бытовом заказе в полное соответствие с кодифицированными гражданскими законами следует применять и к отношениям, подпадающим под действие утвержденных министерствами бытового обслуживания населения союзных республик правил бытового проката и бытового заказа. Именно из этого исходит в настоящее время руководящая судебная практика. Согласно ч. 2 п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 3 сентября 1974 г. «О некоторых вопросах в практике судов РСФСР по гражданским делам, связанным с обслуживанием населения» 31 условия договора, ограничивающие права гражданина по сравнению с законом или типовым договором, применительно к ст. 294 и 367 ГК должны признаваться недействительными.
Правила, не допускающие ухудшения правового положения граждан в договорах обслуживания, занимают в системе обязательственного права особое место. В Основах и гражданских кодексах они не регулируют никаких отношений, кроме бытового проката и бытового заказа. Урегулировав такую разновидность бытового проката, как прокат легковых автомобилей, Уставы автомобильного транспорта союзных республик сформулировали специальную норму о недействительности отступлений от типовых договоров проката легковых автомобилей, ограничивающих права пользователей.
Вместе с тем уставы автомобильного транспорта пошли дальше. В разделе о материальной ответственности сторон по договорам перевозки и проката содержится по-
30 В литературе указывалось, что смысл ст. 66 Основ о недействительности условий типовых договоров шире ее буквального содержания. Данную норму следует полностью распространить и на ту область отношений, которая урегулирована правилами выполнения заказов. Однако стороны могут внести в конкретный договор дополнительные условия либо изменить типовые условия правил, если это соответствует интересам заказчика и не причиняет ущерба имущественным интересам предприятия (например, сократить срок изготовления изделия, увеличить гарантийный срок службы) {Левый В. В. Бытовое обслуживание населения (правовые вопросы). Минск, 1971, с. 39).
31 Бюллетень Верховного Суда РСФСР, 1974, Nt 11, с. 5.
99
ложение, имеющее общее значение. Так, согласно ч. 2 ст. 126 УАТ РСФСР всякие соглашения автотранспортных предприятий и организаций с грузоотправителями, грузополучателями и пассажирами, а также с гражданами, пользующимися автомобилями, предоставляемыми напрокат, имеющие целью изменить или устранить ответственность, возложенную на автотранспортные предприятия и организации, грузоотправителей, грузополучателей и пассажиров, а также на граждан, пользующихся автомобилями, предоставленными напрокат, считаются недействительными.
Трудно предположить, чтобы в подобного рода договорах граждане имели практическую возможность добиться соглашения об изменении или устранении имущественной ответственности за нарушение ими условий договоров. Поэтому здесь имеются в виду соглашения, которые в той или иной степени могут ущемить лишь интересы граждан, пользующихся услугами организаций автомобильного транспорта.
Должны также признаваться недействительными и всякие соглашения перевозчика с пассажирами, грузоотправителями и грузополучателями, имеющие целью изменение для той или другой стороны ответственности, которая предусмотрена Воздушным кодексом Союза ССР и Правилами, изданными на его основании (ст. 108 ВК СССР).
Сходные по содержанию нормы действуют на железнодорожном п внутреннем водном транспорте. Ст. 143 УЖД СССР и ст. 179 УВВТ СССР устанавливают, что всякие предварительные соглашения перевозчиков с грузоотправителями, грузополучателями или пассажирами, имеющие целью изменить либо устранить ответственность, возложенную на перевозчиков, грузоотправителей, грузополучателей или пассажиров, считаются недействительными32.
Если, по рассматриваемому вопросу все транспортные уставы и Воздушный кодекс не выделяют отношений пас-
32 Приведенные нормы транспортных уставов и воздушного кодекса запрещают всякие изменения или устранение имущественной ответственности участников договоров перевозки, в то время как общие положения гражданского законодательства разрешают сторонам обязательства в определенных случаях своим соглашением ограничить размер ответственности (ст. 36 Основ) или изменить условия ее наступления (ст. 37 Основ).
100
сажирской перевозки, то Кодекс торгового мореплавания СССР в главе «Договор морской перевозки пассажиров» устанавливает специальную императивную норму, по которой соглашение сторон, ограничивающее права пассажира, недействительно (ст. 168).
Таким образом, важнейшие гражданские законы и кодифицированные акты транспортного законодательства предусматривают сходные по содержанию правила, направленные на недопущение ограничений субъективных нрав граждан — участников наиболее распространенных договоров бытового обслуживания и всех разновидностей договоров пассажирской перевозки. Для договоров торгового, жилищного и иного обслуживания населения подобные нормы в кодифицированных законах и иных нормативных актах не устанавливались. Едва ли, однако, оправдано положение, когда участники двух групп договоров обслуживания поставлены в более благоприятные условия по сравнению с гражданами, заключающими со специализированными организациями другие договоры обслуживания.
В исследованиях по общей теории права указывается, что в современных условиях повышается значение закона; в законодательстве в ряде случаев наблюдается тенденция издания единых общесоюзных нормативных актов, призванных определить общие основы той или иной области права, установления единых понятий33. Констатация некоторых пробелов п недочетов действующих общих и специальных норм гражданского законодательства связывается в цивилистических работах с необходимостью дальнейшего расширения круга норм, относящихся к общей части гражданского законодательства, и более четкого их формулирования34.
Ощущается потребность создать в кодифицированных гражданских законах общие положения об обязательствах, непосредственно регулирующие сферу обслуживания. Необходимость разработки законоположений, действие которых распространялось бы на все виды отношений по обслуживанию, облекаемых в товарно-денеж-
33 Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе, с. 32.
34 Садиков И. Н. Общие и специальные нормы в гражданском законодательстве.— «Советское государство и право», 1971, № 1, с. 38.
101
ную форму, обусловливается быстрым развитием этих отношении, задачей реального обеспечения прав граждан.
Включение в Основы и гражданские кодексы общих норм об обслуживании населения позволило бы изменить положение, при котором решение сходных вопросов, относящихся к отдельным разновидностям обслуживания, существенно отличается друг от друга. Предполагаемое дополнение кодифицированных гражданских законов способствовало бы дальнейшему усилению гарантий соблюдения субъективных прав граждан в договорах обслуживания.