Глава VII УЧАСТИЕ В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ПРОФСОЮЗОВ, ПРЕДПРИЯТИЙ, УЧРЕЖДЕНИЙ, ОРГАНИЗАЦИЙ И ОТДЕЛЬНЫХ ГРАЖДАН, ЗАЩИЩАЮЩИХ ПРАВА ИНЫХ ЛИЦ

 

1. Основания и формы участия в гражданском процессе органов государственного управления, органов местного самоуправления, профсоюзов, предприятий, учреждений, организаций и отдельных граждан, защищающих права других лиц

В соответствии со ст. 121 ГПК органы государст­венного управления, профсоюзы, предприятия, учреж­дения, организации, кооперативные организации, их объединения и отдельные граждане в случаях, преду­смотренных законом, могут обратиться в суд с заявле­нием о защите прав и охраняемых законом интересов других лиц.

Кроме того, органы государственного управления мо­гут быть привлечены судом или вступить в процесс по своей инициативе для дачи заключения по делу с целью осуществления возложенных на них обязанностей и для защиты прав граждан и интересов государства. Участие указанных органов государственного управле­ния в процессе для дачи заключений по делу являет­ся обязательным, если суд признает это необходимым.

Закон Украины «О местном самоуправлении в Ук­раине», принятый 21 мая 1997 г.(далее — Закон), пре­дусматривает, что исполнительные органы сельского, поселкового, городского Совета имеют делегированные полномочия, то есть полномочия органов исполнитель­ной власти, предоставленные органам местного само­управления законом. К делегированным полномочи­ям исполнительных органов сельских, поселковых, го­родских Советов относится, в частности, решение в ус­тановленном законодательством порядке вопросов опеки и попечительства (пп. 4. п. «б» ч. 1 ст. 34 Зако­на). В соответствии со ст. 11 Закона исполнительные органы сельских, поселковых, городских Советов по во­просам осуществления делегированных им полномо­чий органов исполнительной власти являются подкон­трольными и подотчетными, кроме соответствующих Советов, также и соответствующим органам исполни­тельной власти. Это дает основания сделать вывод, что органы местного самоуправления в определенных слу­чаях осуществляют функции органов государственно­го управления, а потому также относятся к субъектам, предусмотренным ст. 121 ГПК.

В отличие от прокурора, которому закон (ст. 118 ГПК) также предоставляет право возбуждать граждан­ское дело в защиту интересов граждан и государствен­ных интересов, органы государственного управления, ор­ганы местного самоуправления управомочены возбудить гражданское дело в защиту прав других лиц только в случаях, предусмотренных законом (ч. 1 ст. 121 ГПК).

Перечень таких случаев действующий процессуаль­ный закон не приводит, их предусматривают нормы ма­териального права и прежде всего нормы брачносемейного права.

В частности, органы опеки и попечительства управомочены предъявить иск:

о признании брака недействительным вследствие недостижения супругами брачного возраста или ес­ли он заключен лицом, признанным недееспособ­ным вследствие душевной болезни или слабоумия (ст. 47 КоБС);

о лишении родительских прав (ст.  71 КоБС); об отобрании детей без лишения родительских прав (ст. 76 КоБС);

о признании усыновления недействительным (ст. 121 КоБС).

Статья 71 КоБС предоставляет право на возбужде­ние гражданского дела о лишении родительских прав также и общественным организациям, которыми, со­гласно закону Украины от 16 мая 1992 г. «Об объеди­нениях граждан», являются объединения граждан для удовлетворения и защиты своих законных социальных, экономических, творческих, возрастных, национально-культурных, спортивных и других общих интересов. В соответствии со ст. 21 Закона Украины от 25 ию­ня 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» общественные объединения в области окружающей природной среды имеют право обращаться в суд с ис­ками о возмещении вреда, причиненного вследствие на­рушения законодательства об охране окружающей при­родной среды, в том числе общественным природо­охранным объектам.

Государственный комитет Украины по делам защи­ты прав потребителей и его органы в Автономной Рес­публике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе вправе возбуждать в судах гражданские дела относи­тельно защиты прав потребителей (п. 10 ч. 1 ст. За­кона Украины от 12 мая 1991 г. «О защите прав по­требителей»).

Аналогичное право имеют общественные организа­ции потребителей (объединения потребителей). Так, в соответствии со ст. 26 названного Закона, объединения потребителей имеют право обращаться с иском в суд о признании действий продавца, изготовителя (пред­приятия, которое выполняет их функции), исполните­ля противоправными относительно неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий.

Закон Украины от 21 мая 1997 г. «О местном са­моуправлении в Украине» (п. 15 ч. 3 ст. 42) предусмат­ривает, что сельский, поселковый, городской голова мо­жет обращаться в суд с заявлениями относительно при­знания незаконными актов других органов местного са­моуправления, местных органов исполнительной вла­сти, предприятий, учреждений и организаций, которые ограничивают права и интересы территориальной об­щины, а также полномочия Совета и его органов.

Аналогичное право имеет председатель районного, областного, районного в городах Совета, если акты ме­стных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций ограничивают права тер­риториальных общин в сферах их общих интересов, а также полномочия районных, областных Советов и их органов (п. 16 ч. 6 ст. 55 названного Закона). В дан­ных случаях речь также идет о защите прав других лиц, и основанием участия в гражданском процессе ор­ганов местного самоуправления будет ст. 121 ГПК.

Статья 57 ГК предоставляет государственным или общественным организациям право обратиться в суд с иском о признании недействительной сделки, заклю­ченной вследствие обмана, насилия, угрозы, злонамерен­ного соглашения представителя одной из сторон или стечения тяжелых обстоятельств.

Таким образом, основаниями для участия в граждан­ском процессе органов государственного управления, органов местного самоуправления, профсоюзов, пред­приятий, учреждений, организаций и отдельных гра­ждан являются соответствующие нормы права, а так­же инициатива указанных органов.

Формой участия в гражданском процессе органов го­сударственного управления и других органов, указан­ных в ч. 1. ст. 121 ГПК, обусловливается и их право­вое положение в процессе.

Они наделяются правами и обязанностями стороны, за исключением права заканчивать дело мировым со­глашением. Но поскольку в подобных случаях они за­щищают не свои собственные права, а права и охраняе­мые законом интересы других лиц, это предопределя­ет их особое положение в гражданском процессе.

Они не являются участниками правового спора, не имеют материально-правовой заинтересованности в ис­ходе дела, на них не распространяется законная сила ' судебного решения. В подобных случаях они вправе выступать только на стороне истца или заявителя. Ис­ключается возможность предъявления к ним встреч­ного иска или заключения мирового соглашения с от­ветчиком. Во всех случаях предъявления иска лица­ми, перечисленными в ст. 121 ГПК как истец высту­пает то лицо, в интересах которого предъявлен данный иск. На это лицо и распространяется законная сила су­дебного решения.

Принимая участие в процессе для дачи заключения по делу, органы государственного управления и орга­ны местного самоуправления не являются инициато­рами возбуждения этого дела и, соответственно, имеют меньший объем процессуальных прав.

 

2. Порядок возбуждения гражданского дела в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц

Право на возбуждение гражданского дела в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц мо­жет быть реализовано только в порядке, предусмотрен­ном гражданско-процессуальным законом, то есть пу­тем предъявления иска.

Иск указанных субъектов может быть предъявлен в суд при наличии определенных предпосылок.

Прежде всего, специальной предпосылкой права на обращение в суд является прямое указание закона о возможности предъявления заявления в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц.

Решая вопрос о принятии искового заявления к про­изводству, судья должен проверить, какая именно нор­ма права предоставляет органу государственного управ­ления, органу местного самоуправления, профсоюзной организации, предприятию, учреждению или органи­зации возможность обратиться в суд за защитой прав данного лица. При отсутствии такой нормы права су­дья отказывает в принятии заявления.

Реализация права на предъявление иска указанны­ми в ст. 121 ГПК субъектами зависит также от нали­чия других предпосылок, установленных законом.

В частности, к таким предпосылкам относятся:

а) подведомственность дела суду;

б) отсутствие судебного решения, вступившего в законную силу, вынесенного по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же ос­нованиям, или определения суда о принятии отка­за истца от иска или об утверждении мирового со­глашения сторон;

в) отсутствие в производстве суда дела по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям;

г) отсутствие решения товарищеского суда, при­нятого в пределах его компетенции, по спору меж­ду теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям или заключенного между сторона­ми договора о передаче данного спора на разреше­ние третейского суда.

Кроме того, указанные органы и лица обязаны со­блюдать порядок обращения в суд, который предпола­гает соблюдение правил подсудности, требований к фор­ме искового заявления (ст. 137 ГПК).

Органы государственного управления, органы мест­ного самоуправления, предприятия, учреждения и ор­ганизации, отдельные граждане при обращении в суд за защитой прав других лиц наделены определенны­ми процессуальными правами и обязанностями.

Статья 122 ГПК предусматривает, что указанные ор­ганы и лица пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности стороны по делу, за исключением права заканчивать дело мировым согла­шением. Это означает, что они имеют право знакомить­ся с материалами дела, делать из них выписки, получать копии решений, определений, постановлений и других документов, имеющихся в деле, принимать участие в су­дебных заседаниях, представлять доказательства, прини­мать участие в их исследовании, заявлять ходатайства и отводы, давать устные и письменные объяснения су­ду, подавать свои доводы, соображения и возражения, об­жаловать решения и определения суда, знакомиться с протоколом судебного заседания, подавать свои замеча­ния к нему, & также пользоваться другими процессуаль­ными правами, предусмотренными процессуальным за­коном (ст.ст. 99, 200, 213-215, 289, 344 ГПК).

В соответствии со ст. 103 ГПК названные субъек­ты вправе также на протяжении всего времени рассмот­рения дела по существу изменить основание или пред­мет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований или отказаться от иска.

Исходя из объема предоставленных органам госу­дарственного управления и местного самоуправления, предприятиям, организациям и учреждениям, гражда­нам, которые защищают интересы других лиц, процес­суальных прав, они являются активными участниками процесса и могут влиять на его движение. Однако, хо­тя названные лица и предъявляют иск в интересах дру­гого лица, они не становятся истцами, поскольку не име­ют личной материально-правовой заинтересованности в исходе дела, не являются субъектами спорных мате­риально-правовых отношений, на них не распространя­ется законная сила судебного решения. Часть 2 ст. 122 ГПК предусматривает, что отказ указанных субъектов от предъявленного ими заявления или изменение за­явленных ими требований не лишает лицо, в защиту прав и охраняемых законом интересов которого предъявлено заявление, права требовать от суда рассмотрения дела по существу.

 

3. Участие органов государственного управления и местного самоуправления в процессе для дачи заключения по делу и их процессуальное положение

В соответствии с ч. 2 ст. 121 ГПК органы государ­ственного управления и местного самоуправления в предусмотренных законом случаях могут быть при­влечены судом к участию в процессе или вступать в процесс по своей инициативе для дачи заключения по делу с целью осуществления возложенных на них обя­занностей и для защиты прав граждан и интересов го­сударства.

Названная норма предусматривает, что привлечение органов государственного управления к участию в про­цессе для дачи заключения по делу возможно по ини­циативе государственного органа и по инициативе су­да. Но в обоих случаях необходимым является нали­чие нормы права, которая бы предусматривала участие соответствующего государственного органа при рас­смотрении конкретного дела.

Как уже отмечалось, ГПК содержит перечень дел, при рассмотрении которых участие органов государст­венного управления и местного самоуправления для да­чи заключения является обязательным. ГПК преду­сматривает такое обязательное участие указанных ор­ганов только в некоторых делах особого производства. Так, в соответствии со ст. 259 ГПК дела о признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспо­собным должны рассматриваться судом с обязатель­ным участием представителей органов опеки и попе­чительства. Наличие заключения органов опеки и по­печительства и участие этих органов в деле требуется в соответствии со ст.ст.  265 и 265 ГПК и при рас­смотрении дела об усыновлении.

Относительно других категорий дел участие органов государственного управления и местного самоуправле­ния для дачи заключения предусмотрено нормами ма­териального права. Так, ст.ст. 69, 71, 76, 119 КоБС пре­дусматривают обязательное участие органов опеки и по­печительства при рассмотрении судом споров о детях: по спорам между родителями о месте прожива­ния детей (ст.  69 КоБС);

о лишении родительских прав (ст.  71 КоБС); о восстановлении в родительских правах (ст.  75

КоБС);

об отобрании детей (ст.   76 КоБС);

о признании усыновления недействительным и

отмене усыновления (ст.  119 КоБС).

Часть 2 ст. 121 ГПК предусматривает, что органы государственного управления могут быть привлечены к участию в процессе судом или вступить в процесс по своей инициативе. Часть 3 этой статьи предусмат­ривает, что участие указанных органов государствен­ного управления в процессе является обязательным, ес­ли суд признает это необходимым.

Закон не определяет порядок привлечения судом к участию в процесс указанных органов или вступления их в процесс по своей инициативе.

Вопрос о привлечении к участию в деле надлежащего органа государственного управления и местного само­управления, как это предусмотрено п. 4 ст. 143 ГПК, должно решаться судьей в стадии подготовки дела к судебному разбирательству.

Порядок вступления в процесс указанных органов по своей инициативе законом не урегулирован. Пра­вильной представляется точка зрения, в соответствии с которой органы государственного управления и ме­стного самоуправления вправе вступить в процесс для дачи заключения по делу на любой стадии до вынесе­ния судом решения. Вступление названных органов в процесс или привлечение их к участию оформляет­ся определением.

По отдельным делам закон признает наличие за­ключений органов государственного управления и уча­стие в процессе их представителей обязательным.

Так, ст. 69 КоБС предусматривает, что при рассмот­рении споров о детях в суде наличие письменного за­ключения органов опеки и попечительства о том, с кем из сторон должен быть ребенок, а также участие пред­ставителя этого органа в судебном заседании являет­ся обязательным.

Необходимым является представление письменно­го заключения органов опеки и попечительства, а так­же участие в судебном заседании представителя это­го органа при рассмотрении дел:

о лишении родительских прав (ст.  71 КоБС); о восстановлении в родительских правах (ст.  75

КоБС);

об отобрании детей без лишения родительских прав (ст.  76 КоБС);

об усыновлении (ст.  2652 ГПК) и некоторых дру­гих дел.

В таких случаях суд обязан привлечь органы опе­ки и попечительства к участию в процессе. Рассмот­рение таких дел без наличия заключения указанных органов и без участия в процессе их представителей влечет за собой признание решения по этим делам не­законным.

Заключение органа государственного управления по­дается в суд в письменной форме. Оно составляется на основании предшествующего изучения материалов де­ла и обследования, которое производится органом госу­дарственного управления. Заключение составляется от лица соответствующего органа государственного управ­ления и подписывается руководителем этого органа.

Заключение органов государственного управления имеет важное значение для правильного разрешения де­ла. Но оно не является обязательным для суда. Если суд не соглашается с ним, в решении должны быть указан­ны основания. Согласно ст. 191 ГПК заключения орга­нов государственного управления оглашаются в судеб­ном заседании после объяснений всех лиц, участвующих в деле, и исследования всех доказательств (свидетель­ских показаний, письменных, вещевых доказательств и заключения эксперта). Суд и лица, участвующие в де­ле, могут задавать вопросы представителям этих орга­нов с целью разъяснения и дополнения заключения.

При рассмотрении дела по существу представитель соответствующего органа государственного управления может прийти к выводу о необоснованности составлен­ного прежде заключения. Возникает вопрос, вправе ли он в судебном заседании изменить это заключение? От­вет на этот вопрос может быть только отрицательным. Представитель органа государственного управления принимает участие в гражданском процессе для изло­жения суду не своего личного мнения по существу спо­ра, а для разъяснения заключения органа государствен­ного управления, который его уполномочил. В подоб­ных случаях представитель органа государственного управления должен заявить ходатайство об отложении рассмотрения дела с целью повторного обследования и изучения материалов дела.

Представители органов государственного управле­ния, которые привлечены судом к участию в процессе или вступили в процесс по своей инициативе для да­чи заключения по делу, пользуются правами лиц, уча­ствующих в деле (ст.ст. 98, 99 ГПК). В частности, они могут знакомиться с материалами дела, принимать уча­стие в судебных заседаниях, заявлять ходатайства, да­вать устные и письменные объяснения, подавать свои доводы, соображения и возражения.