§ 1. ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ

Проблема взаимоотношений гражданина с властью и ее структурами занимала человеческое общество с незапамятных времен. Гуго Гроций, Жан-Жак Руссо, Кант и многие другие мыслители, анализируя многочисленные факты государственного произвола, задумывались о способах его ограничения. Так постепенно родилась идея «правового государства». Сам по себе термин «правовое государство» впервые ввел в оборот Роберт фон Моль (имперский министр юстиции Германии) '. Сущность правового государства в начале XX в. определялась так: «Правовым называется государство, которое признает обязательным для себя как правительства создаваемые им же как законодателем юридические нормы. Правовое государство в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним». К концу XIX в. сложилось мнение (с некоторыми вариациями) о том, что признаки правового государства состоят в следующем:

а) в правовом государстве твердо проводится верховенство закона;

б) правовое государство в своей структуре и деятельности осуществляет концепцию разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; в) в правовом государстве организована и действует система «административной юстиции».

Что же такое административная юстиция? Еще в средние века в Англии было допущено предъявление иска «к короне», т.е. к королю его чиновникам. Гордая формула: «Англичане управляются законом и только законом» - долгие столетия была объектом зависти для континентальной Европы и, естественно, России. После Великой Французской революции идея административной юстиции начала распространяться в Европе и стала повсеместной, не избежав, однако, существенных национальных различий. К настоящему времени ее можно представить в следующем виде:

1. Для рассмотрения всех административных споров создаются административные суды, образующие специальную систему, - от судов низ

шей инстанции до судов средней и высшей инстанции. Такая система существует параллельно системе судов общей юрисдикции, рассматривающих уголовные и гражданские дела. Административные суды в таком случае независимы от органов «активной» администрации. Эту систему можно назвать немецкой, она существует с конца прошлого века и применяется, помимо Германии, в Австрии, Финляндии и некоторых других странах.

2. Для рассмотрения административных споров в рамках специально организованных регионов (во Франции от 2 до 7 департаментов) создаются «административные трибуналы», рассматривающие дела по первой инстанции. Апелляция может подаваться в Государственный совет, одна из секций которого рассматривает ее в составе трех членов Совета. Такова французская система, которую многие критикуют за то, что она не обеспечивает действительной независимости суда при разрешении споров (в состав административного трибунала входит правительственный комиссар, высший орган - Государственный совет, является чисто административным органом). Тем не менее французская система оказала влияние на организацию системы административной юстиции в Италии, Греции и некоторых странах Африки (бывших колониях Франции).

3. Заинтересованные лица имеют право на обращение в общий суд для рассмотрения любого административного спора. В то же время для рассмотрения отдельных административных споров в рамках некоторых ведомств создаются специальные административные суды (трибуналы), которые не составляют единой системы. В Англии, например, существуют специальные трибуналы по пенсиям, по подоходному налогу, по железнодорожным тарифам, по производственным травмам, сельскохозяйственно-земельные и многие другие. Известный английский ученый Уэйд заметил, что «система трибуналов, активно развивающаяся в последние годы, имеет внутреннюю тенденцию к хаосу'«. Английская система административной юстиции оказала влияние на аналогичные системы в США, Канаде, Австралии и других странах.

Как видно из сказанного, особенности административной юстиции в каждой стране достаточно существенны. Однако следует выделить несколько общих черт, которые характеризуют этот институт в целом.

Во-первых, для всех систем административной юстиции характерно отнесение к ее ведению споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами и юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами и должностными лицами - с другой. Круг и содержание этих споров индивидуальны в каждой отдельной системе административной юстиции, однако общим для всех споров является

1 Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. СПб., 1896. С. 335.

332

1 Wade H W. Administrative Law С. 198.

333

их административно-правовой характер'. В некоторых системах устанавливается принцип, по которому все административные споры могут рассматриваться в органах административной юстиции, в других к компетенции соответствующего органа отнесены лишь отдельные категории споров. В одних системах допускается рассмотрение только таких споров, в которых ставится вопрос о защите субъективного права, другие допускают и возможность оспаривания законности нормативных актов, издаваемых органами управления.

Во-вторых, во всех системах административной юстиции в качестве юрисдикционного органа используется орган, специально созданный и приспособленный к разрешению споров о праве. В одних случаях эту роль играют совершенно независимые от администрации общие суды, которые помимо административных могут разрешать и иные споры. В других случаях юрисдикционные функции возлагаются на специальные административные суды, организуемые вне системы общих судов и административных органов. Возможно использование в качестве юрисдикци-онных органов специальных ведомственных квазисудов, разрешающих споры только в пределах своего ведомства. В теории высказываются по этому поводу самые различные суждения. В свое время по английской доктрине считалось, что подлинный контроль за административной деятельностью может быть осуществлен только общими судами. В последние десятилетия это существенно поколеблено практикой создания квазисудебных органов как в самой Великобритании, так и в других англосаксонских странах (США, Канада, Австралия, Новая Зеландия). Гражданское судопроизводство подвергается критике за избыток формализма, медленность и дороговизну, а производство в квазисудебных органах превозносится за быстроту, наличие специалистов в составе судов.

В-третьих, каждая система административной юстиции предполагает, что рассмотрение и разрешение административных споров происходят в установленной законом процессуальной форме. В зависимости от соответствующей системы могут применяться гражданско-процессуаль-ная, административно-процессуальная или, наконец, так называемая квазисудебная процессуальная форма. Под ней в англосаксонских странах понимается форма, которая отвечает принципам так называемого «естественного правосудия» (natural justice), к числу которых относятся: гласность, состязательность, возможность быть выслушанным, обяза

В некоторых странах в порядке административной юстиции разрешаются не только чисто административные, но и гражданско-правовые споры, если в них участвуют административные органы и граждане, если административными действиями причинен ущерб. Во Франции это называется «споры о возмещении» (см.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 290 и след.).

334

тельность вынесения мотивированного решения, возможность обжалования его.

Таким образом, можно сказать, что административная юстиция -это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными - с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для решения административных споров1.

В России система административной юстиции в конце XIX в. только начинала создаваться. Первой инстанцией являлись смешанные губернские присутствия, рассматривающие строго ограниченный круг административных дел (налоговые, о дорожной повинности, о нарушении полицейских постановлений). Второй и последней инстанцией являлся первый департамент Сената. Многие дела через присутствия не проходили, что давало основание говорить, что административная юстиция в России (Сенат) является «куполом без здания и фундамента».

Судебный процессуальный порядок отсутствовал, господствовал письменный принцип. Сенаторы назначались из «особ первых трех классов», причем не требовалось ни практического стажа, ни образования. Слушание дела в Сенате, как правило, происходило с участием представителя заинтересованного министерства (стороны), которому наравне с судьями принадлежало право решающего голоса. Попытка Временного правительства создать административную юстицию не удалась.

Революция 1917 г. смела всю буржуазную правовую систему до основания. Однако почти сразу возникла потребность в организации обычных судов для рассмотрения уголовных и гражданских дел, а чуть позже и органов, которые могли бы разрешать административные споры. Первый проект создания административных судов относится к 1918 г. Он был разработан в наркомате Госконтроля и предусматривал создание особого Комитета по рассмотрению жалоб при Госконтроле, а также местных отделений Комитета2. В литературе этого времени высказывалось требование о создании системы административных судов. «Для РСФСР настоятельно встает вопрос об административной юстиции.. Создание административного суда нисколько не противоречит тем основным принципам, на которых строится советская юстиция вообще..»3 Предложения о создании административной юстиции ориентировались на французские или немецкие образцы.

' Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973. С. 31.

2 Загряцков М.В. Административная юстиция и право жалобы. С. 34-35.

3 Задачи правового строительства. // Пролетарская революция и право. 1921. № 15. С. 84-85.

335

1

Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г. предусмотрел создание специального аппарата для разбора жалоб1. Постановлением наркомата Госконтроля от 4 мая 1919г. было образовано Центральное бюро жалоб, а постановлением от 24 мая 1919 г. - местные Бюро жалоб2. В течение нескольких лет Бюро жалоб действовали не только как органы, ведующие приемом жалоб и заявлений, но и как органы, «производящие расследование и разрешение жалоб»3. В конце 1924 г. Бюро жалоб были ликвидированы, так и не превратившись в административные суды, а дискуссии по поводу необходимости создания административных судов и административной юстиции прекратились на 40 лет.

Почему это произошло? Большевистская власть лицемерила, когда утверждала, что она якобы заинтересована в утверждении законности в сфере управления. Это очень быстро раскусили некоторые правоведы, которые встали на защиту интересов государства в его споре с гражданином. Вот какие аргументы они приводили: 1) при социализме нет почвы для субъективных публичных прав; 2) жалоба - это не притязание жалобщика к административному органу или должностному лицу, а лишь извещение советской власти о замеченном недостатке; 3) в большинстве случаев в жалобах выражается недовольство подавляемых классов, поэтому 4) всякого рода процессуальные гарантии излишни4.

На долгие годы какое-либо упоминание об административной юстиции в СССР было исключено. Лишь после XX съезда КПСС стало возможным высказывать предложения о необходимости возврата к тем теоретическим проблемам, которые обсуждались в начале 20-х годов, но до реального решения вопроса об обеспечении законности во взаимоотношениях гражданина с органом управления или государственным чиновником было еще очень далеко. В Конституции СССР (1977 г.) имелась ст. 58 (ч. 2), в которой говорилось о праве граждан на обжалование в суд в установленном законом порядке действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. Только 30 июня 1987 г. был принят закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»5. К сожалению, закон 1987 г. нес на себе «родимые пятна» тоталитарной системы: гражданам было разрешено жаловаться только на неправомерные единоличные действия должностных лиц, но запрещено жаловаться на действия коллегиальных органов. В результате уже через два

'СУ. 1919. №12. Ст. 122.

2 СУ. 1919.№23.Ст 271, 272.

3 Положение о РКИ, ст. 16. // СУ. 1922. № 32. Ст 384.

4 Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции. // Советское право. 1925. № 4 (16). С. 74-83.

5 Ведомости Верховного Совета СССР. 1987 № 26. Ст. 388, № 42. Ст 704

336

' года закон 1987 г. был отменен и заменен законом от 2 ноября 1989 г. «О

' порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»1.

Конечно, некоторые зачатки административной юстиции существовали в нашей стране и раньше. После ликвидации Бюро жалоб в 1924 г. законность в области государственного управления обеспечивалась силами прокурорского надзора и ведомственного контроля.

В 1937 г. ЦИК и СНК СССР издали постановление от 11 апреля, которым был установлен судебный контроль за взысканием с граждан, колхозов, колхозников недоимок по налогам, обязательному окладному страхованию, обязательных поставках сельскохозяйственной продукции госу

; дарству и т.д. Изданное постановление резко увеличило общее количество гражданских дел (более чем в 3 раза), но отнюдь не привело к началу соз

> дания института административной юстиции. За 50 лет (с 1937 по 1987 г.) законодатель расширил подведомственность дел, возникающих из адми

, нистративных отношений, лишь одной категорией: допустил обжалование в суд постановлений ГАИ о лишении водительских прав на срок до трех летХ Подавляющее число конкретных интересов граждан в сфере управления не подлежало судебной защите. Нельзя было, например, обращаться в суд с жалобами на решения: органов социального обеспечения о назначении пенсий; по вопросам распределения жилой площади; исполкомов Советов об отводе земельных участков; органов опеки и попечительства; административных органов о денежных начетах; административных органов по вопросам правовой регистрации и т.д. и т.п.3 Поэтому можно сказать, что реальное формирование института административной юстиции в России началось лишь в конце 80-х годов.