V. Социалистическая законность и судебный контроль
Социалистическая законность имеет ленинскую основу. В трудах В. И. Ленина дано понятие революционной законности 'как безусловного исполнения законов Советской власти80, единства законности81, верховенства закона82, ответственности за нарушение законов83.
Руководствуясь ленинским учением, Коммунистическая партия проявляет постоянную заботу об укреплении социалистической законности. В Программе КПСС подчеркивается необходимость дальнейшего укрепления социалистической законности84. Конституция СССР устанавливает, что Советское государство, все его органы действуют на основе социалистической законности (ст. 4).
Социалистическую законность можно определить как основанный на объективных законах развития советского общества принцип деятельности государства, выражающийся в регулировании социалистических общественных отношений посредством издания конституционных законов, основанных на них текущих законов, соответствующих им подзаконных актов и безусловного их исполнения всеми органами государства, государственными, общественными организациями, должностными лицами и гражданами85.
Законность предполагает точное, неуклонное, но не «слепое» исполнение законов и соответствующих им подзаконных актов. Она не исключает, з предполагает оценку законности самих правовых актов.
Так, Конституция СССР включает в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР (ст. 121) и Сове-
71
та Министров СССР (ст. 134) отмену и приостановление исполнения актов нижестоящих органов в случае несоответствия их закону.
Конституции союзных республик предоставляют Президиуму Верховного Совета (ст. 115 Конституции РСФСР), Совету Министров союзной республики (ст. 128 Конституции РСФСР) и исполнительным комитетам Советов народных депутатов (ст. 149 Конституции РСФСР) право отменять незаконные акты нижестоящих исполкомов Советов. Руководители вышестоящих звеньев министерств и ведомств вправе отменять незаконные акты подчиненных им учреждений, организаций и предприятий. В соответствии с Конституцией СССР граждане могут использовать свои права и свободы без ущерба интересам общества, государства и других граждан (ст. 39). В этом смысле государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане входят в оценку законности правовых актов. Однако отмена, приостановление действия, неисполнение незаконного акта могут иметь место в пределах, определенных законом.
Иногда во вновь издаваемом нормативном акте в общей форме указывается, что ранее изданные законы, противоречащие новому закону, применению не подлежат. Так, Законом СССР «Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик» от 8 декабря 1961 г. 86 Президиуму Верховного Совета СССР поручено установить порядок введения в действие Основ. В ст. 1 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10 апреля 1962 г. установлено, что впредь до приведения гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик в соответствие с Основами гражданского законодательства действующие акты гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик применяются, поскольку они не противоречат Основам87. Ранее изданные законы, противоречащие Основам, применению не подлежат.
Возможны также случаи, когда во вновь изданном законе нет ни конкретных указаний об отмене ранее действующих законов, ни общих постановлений о неприменении ранее изданных актов. Не исключено, что подзаконный акт противоречит закону, однако в законе нет ни общей, ни конкретной нормы, управомочивающей на неисполнение такого акта. В теории высказано мнение,
72
что подзаконный акт, противоречащий закону, сам является незаконным и не может претендовать на то, чтобы его соблюдали и исполняли88. Ничтожный (незаконный) акт не должен исполняться, а привлечение к ответственности за неисполнение такого акта незаконно89. Хотя в этих высказываниях и заключено правильное понимание социалистической законности, однако их толкование как рекомендаций для действий отдельных должностных лиц и граждан может привести к нежелательным и прямо противоположным последствиям — отступлениям от закона, обходу его, т. е. нарушениям законности.
Следует согласиться с тем, что издание правового акта, противоречащего закону, должно квалифицироваться как нарушение законности и субъективных прав граждан. Однако отмена или несоблюдение такого акта возможны только на основании закона, который в общей или (и) конкретной форме должен предусматривать условия и порядок признания недействительными незаконных актов компетентными органами. Неисполнение незаконного акта должно быть законным в том смысле, что оно разрешено и предписано законом. В законе следует предусмотреть также ответственность за издание незаконных правовых актов.
Для гражданско-правового метода регулирования общественных отношений характерен судебный порядок защиты прав граждан. В связи с этим важное значение имеет вопрос о судебном контроле законности нормативных и индивидуальных правовых актов. Значение этой проблемы повышается с учетом конституционного положения, согласно которому действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд; граждане имеют право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей (ст. 58 Конституции СССР).
Контроль судебных органов за законностью юридических актов имеет различные формы, которые изменялись в отдельные периоды деятельности судебной системы и Верховного Суда СССР.
Согласно Конституции СССР 1924 года на Верховный Суд СССР возлагалось осуществление трех функций:
73
общего надзора за законностью, судебного надзора и отправление правосудия. В первом Положении о Верховном Суде СССР указывалось, что к компетенции Верховного Суда СССР в области общего (конституционного) надзора за соблюдением законности относится дача заключений по требованию Президиума ЦИК СССР о законности, с точки зрения Конституции СССР, тех или иных постановлений ЦИК и СНК союзных республик, а также СНК СССР; представление в Президиум^ ЦИК СССР о приостановлении и отмене постановлений, действий и распоряжений центральных органов и отдельных наркоматов Союза ССР (кроме постановлений ЦИК СССР и его Президиума) по мотивам несогласованности таковых с Конституцией СССР как по предложению центральных органов союзных республик, так и по инициативе самого Верховного Суда СССР90. Надзор за законностью правовых актов был предусмотрен и в положении о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР 1929 года.
Закон о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик 1938 года не возлагал на суды функции конституционного надзора. В связи с этим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 апреля 1940 г. было отменено Положение о Верховном Суде СССР 1929 года и в последующем Положении о Верховном Суде СССР на него не возлагалось осуществление общего надзора за законностью. Однако это не означает, что Верховный Суд СССР (как и все другие судебные органы) не осуществляет функции укрепления социалистической законности. В Законе о Верховном Суде СССР 1979 года указано, что Верховный Суд СССР действует на основе социалистической законности, способствует укреплению правопорядка, защите интересов общества, прав и свобод граждан91.
Контроль за точным исполнением законов и, в частности, за законностью актов административного права, служащих основанием для возникновения различных, в том числе и гражданских, правоотношений, осуществляется судебными органами при разрешении конкретных дел различных категорий.
В соответствии с Основами гражданского судопроизводства (ст. 4) гражданско-процессуальные кодексы союзных республик содержат специальные разделы, регулирующие производство по делам, возникающим из
74
административно-правовых отношений. При рассмотрении таких дел задача суда состоит в проверке законности индивидуальных правовых актов административных и иных органов (законности деятельности органов государственного управления).
Контроль за законностью административных актов осуществляется также при рассмотрении различных категорий гражданских дел. В соответствии со ст. 89 Основ гражданского законодательства государственные учреждения (в том числе организации и предприятия) отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях; неправильные служебные действия могут выражаться, в частности, в издании акта, не соответствующего закону. Административный акт (ордер) на жилую площадь, выданный исполкомом Совета народных депутатов с нарушением установленного порядка, признается судом недействительным. В судебном порядке могут быть также оспорены акты, связанные с отказом наймодателя заключить договор жилищного найма с совершеннолетним членом семьи, или отказ в заключении одного договора жилищного найма с гражданами, проживающими в одной квартире, в случае объединения их в одну семью; отказ в обмене жилых помещений, выдаче брони и в ряде других жилищных споров. Законность административных актов проверяется также в порядке особого производства при установлении фактов, имеющих юридическое значение; признание имущества бесхозяйным; при установлении неправильности записей в книгах актов гражданского состояния; по жалобам на действия нотариусов (и органов, выполняющих нотариальные действия).
Как общее правило, в решении суда не применяется формула об отмене незаконного акта; но, удовлетворяя соответствующие иски граждан, суд тем самым признает административные акты недействительными, ничтожными, не имеющими юридической силы; формально же отмена такого акта производится путем издания нового акта того же или вышестоящего административного органа; исключение составляют постановления вышестоящих судебных органов, прямо отменяющих акты нижестоящих судов.
Таким образом, согласно действующему законода-
75
тельству судебный контроль за законностью индивидуальных правовых актов осуществляется при рассмотрении многих дел, возникающих из административных, трудовых, семейных, гражданских и иных отношений92.
Проблема судебного контроля за законностью правовых актов включает в себя оценку не только индивидуальных, но и нормативных актов. Нормативный акт содержит общие правила поведения, его действие не исчерпывается однократным, применением, он—источник права, его издание есть правотворческая деятельность.
При рассмотрении конкретных дел может возникнуть положение, когда два нормативных акта не соответствуют друг другу. Тогда теоретический вопрос о иерархии нормативных актов приобретает практическое значение. Перед .судом встает альтернатива применения одного акта и неприменения другого. В таких случаях суд неизбежно должен входить в оценку законности юридических нормативных актов. Необходимость такой оценки вытекает из закона—ст. 12 Основ гражданского судопроизводства, согласно которой суд применяет подзаконные акты, изданные органами государственной власти и управления в пределах предоставленной им компетенции.
С точки зрения судебного контроля за законностью нормативных актов весьма важным является постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 3 сентября 1974 г. «О некоторых вопросах в практике судов РСФСР по гражданским делам, связанным с обслуживанием населения»93, в п. 5 которого указано: «Если отдельные правила, содержащиеся в ведомственных нормативных актах, противоречат закону, суду необходимо руководствоваться законом». Представляется, что этот принцип должен распространяться на все категории дел, рассматриваемых судами СССР.
Значение судебного контроля возрастает 'в связи с новой нормой ч. 2 ст. 58 Конституции СССР, согласно которой действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд.
Из текста конституционной нормы следует, что должен быть издан специальный закон, определяющий «порядок» обжалования в суд незаконных действий
76
должностных лиц. Однако теоретически возможно этот порядок понимать не только в процессуальном смысле, но и в материальном.
Преимущества судебного порядка рассмотрения дел перед административным выражаются в независимости судей и подчинении их только закону, в публичности, гласности судебного процесса, его коллегиальности, участии народных заседателей, состязательности и равенстве сторон, строгой регламентации законом. С учетом этого можно было бы высказать пожелание о полной замене административной юстиции судебной. Однако такое предложение вряд ли реально. Например, применительно к праву на образование к рассмотрению суда можно отнести дела о неправильном отказе зачисления в вуз, но не дела о требовании граждан открыть (построить) в данной местности вуз; иначе суд выполнял бы не только функцию правосудия, но и функцию управления.
Следовательно, административный порядок рассмотрения дел не может быть полностью заменен судебным и в то же время последний должен быть существенно расширен (см. гл. III).
Критерием отнесения споров (жалоб) к 'судебной юрисдикции предлагается считать наличие нарушения субъективного права94. Очевидно, что это соображение должно приниматься во внимание. Однако определение понятия субъективного права весьма спорно. Кроме того, согласно ст. 5 Основ гражданского судопроизводства гражданин вправе обратиться в суд за защитой не только нарушенного субъективного права, но и охраняемого законом интереса, понятие которого также толкуется различно. Вследствие этого предложенный критерий разграничения подведомственности дел становится недостаточно точным. Дополнительно следует учитывать, что в компетенцию некоторых административных органов входит совершение действий и решение вопросов по своему усмотрению. Суд решает дела на основании закона, а не усмотрения.
Закон, конкретизирующий норму ч. 2 ст. 58 Конституции СССР, может содержать перечень дел (случаев), подлежащих судебному рассмотрению, или, наоборот, перечень дел, исключенных из 'подведомственности судов. Предпочтительным представляется перечисление в законе наиболее важных и распространенных случаев су-
77
дебной защиты прав граждан, не придавая такому перечню абсолютного характера, путем указания на возможность обращения в суд и в других случаях, если законом не предусмотрен иной (не судебный) порядок рассмотрения дел данной категории.
В ст. 58 Конституции СССР говорится об обжаловании незаконных действий должностных лиц. Не может вызывать сомнений, что обжалованию подлежат также действия (решения) государственных органов (например, исполкома Совета) и общественных организаций (например, ФЗМК). Такое право предоставлено гражданам действующим законодательством, и Конституция не имела в виду его ограничение.