§3. ОБЩИЕ ПРАВИЛА НОТАРИАЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Любое демократическое государство невозможно без ограни­чения произвола чиновников, без действенных гарантий право­мерности и справедливости в работе государственного аппарата. Подобные гарантии способна дать только судебная власть, и по­тому желательно действия каждого носителя исполнительной и законодательной властей поставить под контроль суда.

В Российской Федерации такой контроль протекает в рамках гражданского судопроизводства при разбирательстве дел, возни­кающих из публичных правоотношений.

Необходимость судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной властей вытекает из принци­па разделения ветвей власти как основного начала осуществле­ния в целом государственной власти. Правовой институт, регу­лирующий судебный порядок рассмотрения и разрешения споров в сфере публичных правоотношений между гражданами и орга­низациями, с одной стороны, и органами исполнительной и за­конодательной властей, с другой стороны, получил название ад­министративной юрисдикции.

Сущность данного вида судопроизводства предопределяет его самостоятельность в системе гражданского процессуального пра­ва. По правилам данного производства судами рассматриваются и разрешаются дела не только из административно-правовых от­ношений в собственном смысле, но и из государственно-право­вых (избирательных), финансово-правовых (налоговых) и неко­торых других отношений.

Общее для всех дел заключается в том, что они связаны с деятельностью различных управленческих и законодательных структур либо с работой различных должностных лиц. В судеб­ном заседании суд рассматривает правовой конфликт, возникший в публичных правоотношениях.

В гражданском судопроизводстве в юридических отношениях, с одной стороны, обязательно участвуют орган управления, зако­нодательный орган или должностное лицо и гражданин — с дру­гой. Они противопоставлены друг другу конфликтной ситуацией, и предметом их разбирательства служат нарушенные субъективные права и свободы гражданина, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

В судебном рассмотрении возникшего конфликта стороны за­нимают равноправное процессуальное положение, поэтому в дан­ном случае имеет место спор о праве имущественного или неи­мущественного характера, и его своеобразие состоит в том, что он подлежит разрешению на основании норм административного (избирательного, налогового) права в порядке гражданского су­допроизводства.

Рассматривая такие споры, суд осуществляет прямой конт­роль за правовыми актами исполнительной и законодательной властей.

Данный вид судопроизводства, как самостоятельный вид гражданского процесса, возник значительно позже других разно­видностей гражданской процессуальной формы. Если исковое производство существует тысячелетия и более ста лет существу­ет особое производство, то судебный контроль за административ­ными актами в советский период возник с утверждением совет­ского права и государственности.

Как известно, в царской России не было административной юрисдикции вообще. Некоторые функции административной юс­тиции выполняли лишь Государственный Совет, а также губерн­ские присутствия (например, по крестьянским, фабричным и горнозаводским делам, по промысловому налогу, воинской по­винности и ряд других), которые не разрешали всех возникаю­щих процессуальных проблем.

Лишь в 1918 г. постановлением VI Чрезвычайного Всерос­сийского съезда Советов «О точном соблюдении законов» граж­данам была предоставлена возможность обжаловать в суд дейст­вия должностных лиц и учреждений по составлению протоколов в отношении граждан. Несмотря на то, что это был прообраз административного судопроизводства, однако, в ГПК РСФСР 1923 г. не было предусмотрено такого вида гражданского судо­производства.

Несмотря на то, что в середине тридцатых годов XX века к компетенции судов и было отнесено разбирательство жалоб на неправильности в списках избирателей и дел о взыскании недо­имок по налогам и неналоговым платежам, вместе с тем само­стоятельного направления данного вида судопроизводства в гражданском процессе не сложилось, поскольку таких дел было очень мало, их разрешение не влияло на уровень правопо­рядка в стране.

Становление этого вида судопроизводства реально начиналось в 1961 г., когда граждане получили право обжаловать в суды на­ложенные административные штрафы. В этом же году были приняты Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, где впервые был назван данный вид судо­производства (ст. 1).

В 1964 г. был принят ГПК РСФСР, в котором производство по делам из административных правоотношений было оформле­но как самостоятельный вид судопроизводства, по правилам ко­торого подлежали рассмотрению жалобы на неправильности в списках избирателей, жалобы на действия административных органов в связи с наложением штрафа; дела о взыскании с граждан недоимок по налогам, самообложению сельского насе­ления и государственному обязательному страхованию (ст. 231 ГПК РСФСР).

Судебный порядок контроля в 1968 г. был распространен на жалобы водителей, лишенных прав за управление транспортны­ми средствами в нетрезвом состоянии. С принятием в 1980 г. Основ законодательства об административных правонарушениях СССР и союзных республик, а затем в 1984 г. Кодекса об адми­нистративных правонарушениях возможность судебного обжало­вания была распространена на все виды административных взыс­каний, кроме предупреждения (ст. 267 КоАП).

По законам СССР от 30 июня 1987 г. и 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий дол­жностных лиц, ущемляющих права граждан» стало возможным в 1987-1989 гг. обжаловать в суд любые действия должностных лиц и органов государственного управления, ущемляющие права граждан.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, подлежа­щие рассмотрению и разрешению судом, перечислены в ст. 245 ГПК и к ним относятся:

— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспа­ривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным за­коном к компетенции иных судов;

— по заявлениям об оспаривании решений и действий (без­действия) органов государственной власти, органов местного са­моуправления, должностных лиц, государственных и муниципа­льных служащих;

— по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Однако полагаем, что нет необходимости выделять в качестве самостоятельной категории дела по жалобам на отказ в разрешении на въезд в РФ и на выезд из РФ, поскольку они представляют со­бой частный случай обжалования действий, нарушающих права и свободы граждан и их процессуальная специфика невелика.

Перечисленные дела существенно отличаются друг от друга, но все они рассматриваются и разрешаются по общим правилам гражданского судопроизводства, т. е. по правилам искового про­изводства, но с некоторыми изъятиями и дополнениями.

Так, наиболее существенными являются следующие правила:

— это неисковые производства, так как в них нет ни истца, ни ответчика, ни третьих лиц. Обязательными участниками вы­ступают гражданин — с одной стороны, и должностные лица или представители соответствующего органа управления или местно­го самоуправления — с другой;

— в данном производстве не применяются исковые средства защиты права (иск, встречный иск, мировое соглашение и т. п.);

— все дела рассматриваются и разрешаются единолично су­дьей. В соответствий со ст. 246 ГПК дела, возникающие из пуб­личных правоотношений рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным зако­ном, коллегиально по общим правилам искового производства. Единственный в настоящее время случай коллегиального рас­смотрения судом в составе трех профессиональных судей и регу­лируемый гражданским процессуальным кодексом в ст. 260 — это дела о расформировании избирательных комиссий, комиссии ре­ферендума;

— предметом судебного исследования служат официальные документы должностных лиц, управленческих и законодательных органов;

— обязанность доказывания возлагается на административ­ные и законодательные органы, должностных лиц и участие гражданина в судебном доказывании составляет его процессуаль­ное право, а не обязанность;

— судья при удовлетворении заявления гражданина, органи­зации либо прокурора обладает полномочиями: признать недей­ствующими нормативные правовые акты; признать незаконным административный акт и обязать орган в полном объеме устранить допущенное нарушение прав и свобод гражданина или пре­пятствия к осуществлению его прав и свобод и др.;

— судебные решения реализуют сами управленческие и зако­нодательные структуры, не применяя правила исполнительного производства.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из пуб­личных правоотношений, не применяются правила о заочном производстве. Кроме того, при рассмотрении и разрешении дел данной категории суд не связан основаниями и доводами заяв­ленных требований.

Суд может признать обязательной явку должностных лиц и в случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 246 ГПК).

Уровень гражданской процессуальной регламентации данного производства в целом значительно выше, чем у искового произ­водства. Так, законом определены сроки обращения в суд заин­тересованных лиц и судебного разбирательства, состав участни­ков, предмет, средства и распределение обязанностей по доказы­ванию, полномочия судьи и др.

Все это свидетельствует о том, что судебный контроль в сфе­ре дел, возникающих из публичных правоотношений, развивает­ся в рамках гражданского судопроизводства, с превращением его в дальнейшем в административную юрисдикцию как самостояте­льную четвертую ветвь правосудия (наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством)1.

1