§3. Процессуальный порядок рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношении

Закон устанавливает, что к делам, возникающим из административных отношений, в настоящий момент относятся:

а) дела по жалобам на неправильности в списках избирателей;

б) дела по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий;

в) дела по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан;

г) дела по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации или на въезд в Российскую Федерацию из-за границы (см. ч. 1 ст. 231 ГПК).

Суд вправе также рассматривать и другие дела, возникающие из административных правоотношений, отнесенные законом к компетенции судов.

К этим другим делам относятся, например, дела по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими Закону;

дела по жалобам кандидатов в федеральное собрание на отказ в их регистрации; по жалобам кандидатов в президенты России; на отказ Центральной избирательной комиссии в их регистрации. В 1996 г. такие жалобы были поданы в суд Брынцаловым, Старовойтовой и Шакумом.

1 Бюллетень Верховного Суда РФ, 1994, № 3. 288

 

Жалоба Старовойтовой была отклонена, а жалобы двух других претендентов удовлетворены.

1. Жалоба на неправильности в списках избирателей. Любое лицо, не согласное с решением участковой избирательной комиссии, по сто заявлению об исправлении неправильности в списке избирателей (невключение в список, исключение из списка, искажение фамилии, имени, отчества, неправильное включение в список) может подать на решение избирательной комиссии жалобу в суд по месту нахождения соответствующего избирательного участка. Таким образом, жалобщиком может быть как субъект, защищающий свое право, так и лицо, считающее, что в список избирателей неправильно включено какое-либо иное лицо.

Жалоба должна быть рассмотрена судом не позднее чем в трехдневный срок с момента ее подачи. Жалоба рассматривается судом с участием заявителя, представителя участковой избирательной комиссии, а в случаях, когда жалоба касается не заявителя, а другого гражданина, также и этого гражданина. Дело по жалобе рассматривается с обязательным участием прокурора. Неявка указанных лиц не является препятствием для разрешения дела (ст. 234 ГПК).

После рассмотрения дела суд должен вынести решение. Если установлена неправильность в списке избирателей, суд должен обязать участковую избирательную комиссию внести соответствующие исправления. Решение суда немедленно после вынесения должно быть направлено соответствующей избирательной комиссии и сообщено заявителю (ст. 235 ГПК).

В ст. 16 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан" (решение Госдумы от 26 октября 1994 г.) указано о возможности обжалования любых нарушений прав граждан, а не только связанных со списками избирателей.

"В соответствии с Конституцией РФ решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд. Предварительное обращение в вышестоящую избирательную комиссию не является обязательным. Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, принимаются в пятидневный срок, а в день выборов — немедленно. В случаях, если содержащиеся в жалобах требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. При этом вышестоящая

 

избирательная комиссия вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы"1.

Порядок включения граждан в списки избирателей установлен ст. 14 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы..." и ст. 26 Федерального закона "О выборах Президента РФ".

В ст. 27 Закона "О выборах Президента Российской Федерации" установлен следующий порядок подачи жалобы, связанной с конфликтом по поводу содержания списка избирателей: "Списки избирателей должны быть вывешены для ознакомления не позднее, чем за 30 дней до дня выборов. Каждый гражданин вправе заявить о невключении его в список, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей. Участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо не позднее чем через 24 часа выдать заявителю ответ в письменной форме с изложением мотивов отклонения заявления. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию или в суд, которые должны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три дня до выборов и в день выборов — немедленно. При положительном для заявителя решении исправление в списке избирателей производится участковой избирательной комиссией немедленно"2.

2. Жалобы на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. Названная категория дел регулируется главой 24 ГПК, которая была сформулирована еще в 1964 г., когда законодатель ввел в обиход третий вид гражданского судопроизводства. В этот период власть ориентировалась на ограничение прав граждан обжаловать соответствующие административные акты. Фактически обжалование могло касаться только ограниченного числа случаев, которые должны были прямо предусматриваться законом. Принятие в конце 80-х годов законов о порядке обжалования в суд действий административных органов и должностных лиц, а затем принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации требовало коренной переработки всего раздела, который регулировал рассмотрение в суде споров между гражданами, с одной стороны, административными органами и должностными

1 См. Гражданский процессуальный кодекс (комментарий). М., издательство "Спарк", 1996, с. 331.

2 Там же, с. 332.

 

лицами — с другой. К сожалению, этого не произошло. Глава 24 ГПК осталась без изменений, а введенная в ГПК глава 241 не устранила существенных противоречий, а через некоторое время оказалась не соответствующей в некоторых положениях Конституции Российской Федерации.

Ст. 46 Конституции РФ устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (п. 1), Принципиальное значение имеет п. 2 ст. 46 Конституции: "Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". Таким образом, конституционная норма устанавливает общий принцип судебной подведомственности дел, возникающих из административных правоотношений.

Поскольку принятие нового ГПК совершенно неизбежно и имеется проект, близкий к завершению, положение действующего порядка судебного обжалования мы даем предельно схематично, имея в виду, что в ближайшее время должны произойти существенные изменения в законодательстве.

В течение десяти дней со дня вручения постановления административных органов или должностных лиц о наложении административного взыскания в административном порядке граждане и должностные лица вправе обжаловать соответствующие действия административных органов и должностных лиц в суд по месту жительства (ч. 1 ст. 237 ГПК).

Постановление по делу об административном правонарушении должно быть вручено лицу, которое подвергнуто административному взысканию, в течение трех дней со дня вынесения. Десятидневный срок начинается с момента, когда копия постановления вручена соответствующему лицу под расписку или доставлена по почте. Пропуск жалобщиком установленного срока не является препятствием для возбуждения дела. В случае пропуска установленного 10-дневного срока он может быть восстановлен судом при наличии уважительных причин.

Обратиться с жалобой в суд могут не только лица, привлеченные к административной ответственности (ст. 247 КоАП), но и потерпевший (ст. 248 КоАП), законные представители (ст. 249 КоАП), договорные представители, имеющие ордер юридической консультации или доверенность.

Подача жалобы приостанавливает взыскание в административном порядке (ч. 2 ст. 237 ГПК).

 

Жалоба должна быть рассмотрена в десятидневный срок. Жалобщик и административный орган или должностное лицо извещаются о времени и месте заседания суда, однако их неявка не является препятствием для разрешения дела.

В постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР от 14 апреля 1988 г. "О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях" подчеркивается, что судам следует тщательно исследовать обстоятельства, относящиеся как к административному правонарушению, так и к личности лица, его совершившего.

Так, в частности, суд должен установить:

а) произведено ли административное взыскание на основании действующего закона и управомочным на то органом или должностным лицом;

б) соблюден ли установленный порядок привлечения к административной ответственности (см. ст. 26 и др. КоАП);

в) совершило ли лицо, подвергнутое взысканию, правонарушение и виновно ли оно. Доказывать законность наложенного взыскания должен административный орган (должностное лицо). Презумпция невиновности лица, подвергнутого взысканию, в этом случае действует в полной мере;

г) учтены ли при наложении взыскания характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, семейное и имущественное положение, не истекли ли сроки давности для наложения взыскания.

Суд проверяет законность и обоснованность административного акта и принимает одно из следующих решений:

а) признав административный акт законным и обоснованным, оставляет его без изменения, а жалобу без удовлетворения;

б) признав административный акт незаконным, отменяет его и направляет дело на новое рассмотрение;

в) отменяет административный акт и прекращает дело об административном правонарушении;

г) изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за административное правонарушение с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.

Если будет установлено, что административный акт вынесен органом (должностным лицом), неправомочным решать данное дело, то

292

 

такое постановление отменяется, и дело направляется на рассмотрение компетентного органа (должностного лица).

3. Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан

(глава 24* ГПК). Если предшествующая 24 глава ГПК была сформулирована в эпоху "ограничения" прав граждан на обжалование в суд действий (бездействия) административных органов идолжностныхлиц, то глава 24' ГПК появилась в тексте закона, тогда как идея расширения судебной подведомственности жалоб по делам, возникающих из административных правонарушений, с одной стороны, стала главенствующей, а, с другой, проводилась в жизнь постепенно, без должного обсуждения и повлекла за собой многочисленные противоречия.

Расходятся даже заголовки соответствующих нормативных актов, не говоря о том, что некоторые только что введенные формулировки не могут применяться, так как противоречат Конституции РФ1. Между тем главы 24 и 241 ГПК расположены радом, регулируют сходные по материально-правовой природе отношения и одновременно имеют некоторые существенные различия в определении порядка рассмотрения дел этой категории (например, вопрос о сроках подачи и рассмотрения жалоб).

4. Право на обращение с жадобой в суд (ст. 2391 ГПК). Поскольку после введения в ГПК главы 24' (ст. 2391—239*) была принята Конституция Российской Федерации, которая закрепила тенденцию расширения судебной компетенции и снятия каких-либо ограничений на объект судебного обжалования, право на обращение с жалобой в суд получило полное конституционное закрепление в ст. 46 ч. 2 Конституции РФ. "

По сути дела в настоящий момент допустимо обжалование любых действий государственных органов, общественных организаций и должностных лиц (см. ст. 2392 ГПК). В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. указываются отдельные примеры объектов такого обжалования. Можно, например, обжаловать отказ соответствующих органов в исправлении записи о национальности в паспорте; отказ в выдаче визы на выезд за границу; решение государственных органов или органов местного самоуправления об установ-

1 О6 этом подробнее см. Комментарий к ГПК. М., 1996, "Спарк", с. 338, 339 и ДР.

 

лении ограничений на вывоз товаров за пределы административно-территориальной единицы; об установлении дополнительных пошлин и сборов; решения общих собраний общественных организаций и объединений, жилищно-строительных кооперативов, акционерных обществ, профессиональных организаций, а также их органов управления и должностных лиц (п. 6 постановления). Помимо перечисленных видов жалоб в судебной практике встречались: жалобы сотрудников органов внутренних дел на наложение дисциплинарных взысканий; обжалования гражданином порядка и способа приватизации; жалобы на отказ в приеме заявлений и ходатайств по вопросам гражданства; жалобы военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц включают, жалобы на задержку в присвоении воинских званий, на снижение воинского звания, на отказ в переводе по службе, на снижение в должности, на нарушение условий контракта, необеспечение Положенными видами довольствия и т. д. и т. п. Показательно, что большая часть поданных жалоб удовлетворялись военными судами и только около 7—8% отклонялись.

Ст. 2393 ГПК установила пределы действия главы 241 ГПК. В связи с действием ч. 1 ст. 46 Конституции РФ эти ограничения в своем большинстве не применяются1.

5. Подача жалобы. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия государственного органа, общественной организации или должностного лица непосредственно в суд либо к вышестоящим в порядке подчиненности органам или должностному лицу. Последние обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа на жалобу (в установленный срок), он вправе обратиться с жалобой в суд (ч. 1 п. 2 ст. 2394 ГПК).

Жалоба подается в суд по месту жительства жалобщика либо в суд по месту нахождения государственного органа, общественной организации или должностного лица (ч. 4 ст. 2394 ГПК).

Военнослужащий вправе обратиться в военный суд с жалобой на действия органов военного управления и воинских должностных лиц (ч. 5 ст. 2394 ГПК).

Жалоба на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу по основанию, что заявитель осведомлен о сведениях,

1 См. Комментарий ГПК РФ. М., 1996, "Спарк", с. 340-341.

 

составляющих государственную тайну, подается соответственно в Верховный Суд республики в составе Российской Федерации, краевой, областной, городской суд, суд автономной области, суд автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения (ч. 6 ст. 239*).

6. Сроки для обращения в суд с жалобой: 1) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении, его прав и свобод; 2) один месяц со дня получения гражданином уведомления об отказе вышестоящих в порядке подчиненности органов, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на ее ответ (ст. 2395 ГПК).

7. Рассмотрение жалобы. Жалоба рассматривается в десятидневный срок с участием жалобщика, руководителя государственного органа, действия которого обжалуются, должностного лица. Дело рассматривается коллегиальным судом, но с согласия жалобщика и других лиц, участвующих в деле, оно может быть рассмотрено судьей единолично (см. ст. 2396 ГПК).

Что делать в тех случаях, когда государственный орган или общественное объединение, действия которых обжалуются, ликвидированы, реорганизованы, либо должностное лицо не работает в прежней должности?

В такой ситуации суд должен привлечь к участию в деле правопреемников, которые имеют право принять меры по восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина (см. п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 21 декабря 1993 г.).

8. Решение суда по жалобе. Если суд установит, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий соответствующего государственного органа, общественной организации или должностного лица, суд выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы. Если, наоборот, суд установил, что жалоба обоснована, он должен вынести решение, обязывающее соответствующий государственный орган, общественную организацию или должностное лицо устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина (ст. 2397 ГПК).

Так, например, суд может обязать государственный орган произвести регистрацию имущества, исправить в паспорте запись о национальности, отменить приказ о наложении дисциплинарного взыскания, выдать визу на выезд из страны и т. д. и т. п.