Т.Н. Хмелева

доцент СГАП

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Принадлежность материальных благ гражданам и юри­дическим лицам – обычным субъектам гражданского (частного) права, т.е. частная собственность, представляет собой нормальную ситуацию, преобладающую в обычном правопорядке, тогда как принадлежность этих благ государс­твенным и муниципальным образованиям является особым случаем, на котором базируется участие в имущественных отношениях таких своеобразных субъектов, как публично-правовые образования1.

Первое упоминание о муниципальной собственности в России 90-х гг. XX в. встречается в уже утратившем силу Законе РСФСР от 24 декабря 1990г. «О собственности в РСФСР», где в ст. 2 впервые было определено, что иму­щество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций)2. В этом норма­тивном документе законодатель также впервые установил объектный состав муниципального имущества. Применить на практике положения данного Закона было затруднитель­но из-за отсутствия норм, позволяющих его реализовать. Так, например, не был решен вопрос о субъекте управле­ния муниципальной собственностью. О поверхностности регулирования данным Законом рассматриваемых отноше­ний свидетельствовало и то, что вопросам муниципальной собственности в Законе было посвящено всего четыре статьи. Вслед за Законом РСФСР «О собственности» был принят Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации»3, в котором муниципальная собственность была признана экономической основой местного самоуправления. Вместе с тем отсутствие в этих Законах порядка выделения муниципальной собственности из государствен­ной, неточность формулировок, взаимные противоречия привели к тому, что статьи двух указанных Законов, посвя­щенные муниципальной собственности, фактически носили декларативный характер4.

В настоящее время вопросы правового регулирования муниципальной собственности решаются различны­ми нормативными актами. Среди них Конституция РФ, Гражданский и Земельный кодексы, Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах организации мес­тного самоуправления»5, Федеральный закон от 14 ноября 2002г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»6, региональные нормативные акты, в частности Закон Саратовской области от 25 сентября 1996 г. (с изм. и доп. от 7 декабря 1998 г. № 66-ЗСО; от 10 января 2000 г. № 5-ЗСО; от 29 июня 2000 г. № 39-ЗСО; от 1 марта 2002г. № 10-ЗСО) «О местном самоуправлении в Саратовской области»7 и др.

Анализ только перечисленных нормативных актов позво­ляет сделать вывод о неполноте и неоднозначности правово­го регулирования права муниципальной собственности.

Непростым остается вопрос: кто же реализует право му­ниципальной собственности?

Конституция РФ в качестве субъекта права муниципаль­ной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст. 130). В литературе справедливо отмечалось, что применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия законодательно­го регулирования механизма участия населения в управле­нии муниципальным имуществом8.

В п. 2 ст. 32 Закона Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области» отмечается, что права собственника от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в слу­чаях, предусмотренных законами области и уставами му­ниципальных образований, — население непосредственно. Однако и это положение является декларативным, поскольку законы области и уставы не предусматривают случаи, когда население непосредственно от имени муниципального об­разования осуществляло бы право собственности. В этой связи, на наш взгляд, было бы нелишним в уставе муници­пального образования предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуж­дение которых возможно только с согласия населения.

Нельзя не отметить, что вновь принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления» предлагает различные формы осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении (местный референдум, муниципаль­ные выборы, отзыв выборного лица, сход, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное само­управление, публичные слушания, собрания, конференции, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления). Вместе с тем в Законе слабо прописана его экономическая основа, не урегулирован механизм уп­равления муниципальной собственностью, не определены особенности порядка принятия решений по управлению объектами недвижимости, т.е. «выпали» рычаги, на которые должны опираться органы местного самоуправления при осуществлении своих полномочий.

В соответствии со ст. 130, 132 Конституции РФ органы местного самоуправления обладают муниципальной собс­твенностью и правами по владению, пользованию и распоря­жению такой собственностью без указания на какие-либо ог­раничения. Между тем Федеральный закон от 24 июня 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в противоречие нормам Конституции ущемлял права местных органов по управлению муниципальным иму­ществом и лишал их права самостоятельно решать судьбу своего имущества. В настоящее время организационные и правовые основы преобразования отношений собственности в нашей стране посредством приватизации государственного и муниципального имущества устанавливаются Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государствен­ного и муниципального имущества».

Исключительной компетенцией представительных ор­ганов местного самоуправления является установление порядка управления и распоряжения муниципальной собс­твенностью. Так, например, согласно п. 3 Порядка управле­ния и распоряжения муниципальным нежилым фондом, ут­вержденного решением Саратовской городской Думы от 18 ноября 1999 г. (с изм. от 28 января 2003 г.) муниципальное имущество передается в оперативное управление исключи­тельно лишь муниципальным учреждениям. На основании того же документа (пп. 4.1, 5.1) немуниципальным учрежде­ниям и организациям передача зданий, сооружений, нежи­лых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию, может быть произведена в безвозмездное пользование либо в аренду на основании аукциона (конкурса).

Однако вопреки указанным положениям нежилые по­мещения, находящиеся в муниципальной собственности, зачастую передаются в оперативное управление немуници­пальным учреждениям и организациям. В связи с этим го­родской прокуратурой неоднократно приносились протесты на распоряжения администрации города Саратова.

Муниципальная собственность призвана обеспечивать интересы населения, проживающего на территории городского или сельского поселения либо иного муниципального образования. Ее значение трудно переоценить. Поэтому совершенствование действующего законодательства в области управления муниципальной собственностью и его соблюдение будут способствовать снижению издержек, связанных с некомпетентностью и непрофессиональными решениями в этой области.