3. Федеративная структура законодательства
Россия является федерацией. Федерация подразумевает большую или меньшую самостоятельность ее субъектов. Эта самостоятельность распространяется и на принятие правовых норм. Российское законодательство включает поэтому в соответствии с принципами федерации акты федеральной власти и акты субъектов федерации. Соотношение этих актов, их соподчиненность, компетенция федерации и ее субъектов по принятию нормативных актов - таковы основные проблемы федеративного законодательства. Они составляют сегодня одну из главных забот России.
Во многих странах накоплен значительный опыт решения федеративных проблем. Поскольку чаще всего (хотя и не всегда) федеративные проблемы обусловлены проблемами национальными, то быстрого и легкого решения, как свидетельствует история, они не имеют. Эти проблемы решаются в течение десятилетии, а то и веков. Наша страна также имеет свой опыт решения федеративных и национальных проблем. Опыт, к сожалению, негативный.
Свыше 70 лет мы жили в многонациональном государстве, которое, согласно Конституции, было федерацией. Однако фактически государство бьио унитарным. Считалось, что национальный вопрос в стране решен, связанных с ним проблем у нас не существует. Поэтому субъекты федерации - союзные, автономные республики - оказывались административными подразделениями без самостоятельных прав. Нет необходимости возвращаться к этим вопросам вновь, они подробно описаны. Мы покажем, как провозглашенный формальный федерализм при фактической унитарности проявляли себя в формировании и развитии законодательства.
В довоенные и послевоенные годы союзные республики (не говоря об автономных) своего законодательства, кроме конституций и отдельных кодексов, не имели. Конституции республик дублировали в общем и целом Конституцию СССР 1936 года. Во всем остальном применялись только общесоюзные акты. После XX съезда КПСС, в 50-е гг., были приняты решения о расширении прав союзных республик, в том числе и в принятии собственного законодательства. Получила развитие двухступенчатая структура отраслевого законодательства: на уровне Союза ССР принимались основы законодательства (уголовного, гражданского, трудового и др.), а затем на уровне союзных республик принимались соответствующие кодексы, опиравшиеся на основы и соответствовавшие им. Теоретическое объяснение схемы <основы - кодексы> было таким. В стране, как федерации, достигается сочетание компетенции Союза и республик в принятии законов. Одни законы, по важнейшим и первостепенным проблемам, относятся к исключительной компетенции Союза; другие законы, менее важные - к совместной компетенции Союза и республик;
третьи - к исключительной компетенции республик. Внешне все выглядело достаточно логично и убедительно.
Однако реальное состояние законодательства, хотя формально не противоречило этой схеме, фактически оказалось целиком унитарным.
Сначала, как и следовало, принимались основы. Во всех отраслях законодательства (за исключением, пожалуй, уголовного) в основах закреплялись все или подавляющее большинство важных решений. За пределами основ оставались менее важные вопросы, которые могли быть решены в кодексах. Но и здесь республики были фактически лишены самостоятельности. Еще до разработки проекта кодекса все союзные республики получали из Москвы (обычно из юридического отдела Президиума Верховного Совета СССР) рекомендации о том, как следовало решать вопросы, выходящие за пределы основ. Проект кодекса республики включал как положения, прямо переписанные из основ (их было большинство), так и положения, которых не было в основах, но по которым были даны рекомендации из Москвы. Затем подготовленный проект кодекса привозили в Москву на согласование, которое проводилось в юридическом отделе Президиума и имело цель обеспечить единство принимаемых решений в соответствии с основами. После консультаций проект дорабатывался, вносился на утверждение Верховного Совета союзной республики и единогласно принимался. Вот почему кодексы союзных республик походили друг на друга как близнецы; Стоило большого труда найти отличия между ними, хотя это и старались сделать, чтобы показать самостоятельность республик.
Теоретическая схема тройной компетенции оставалась не реализованной. Исключительная компетенция Союза была преобладающей. Совместная компетенция Союза и республик фактически также реализовывалась Союзом, а после принятого Союзом решения республика уже м могла его как-то видоизменить. Вся конструкция совместной компетенции была декоративным прикрытием фактического неравноправия Союза и республик. Компетенция республик существовала в очень редких, исключительных случаях, и то постепенно урезалась. Только один пример. При принятии Основ законодательства о труде (197,0) к исключительной компетенции союзных республик было отнесено только три вопроса: о случаях применения сверхурочных работ, привлечения к работе в выходные и праздничные дни и об установлении сроков выплаты заработной платы. Но даже эти три малозначительных вопроса 10 лет спустя, в 1980 г., были отнесены к совместному ведению Союза и республик.
Десятилетия формальной федерации и фактического унитаризма загнали национальный вопрос внутрь, но отнюдь не решили его. И как только ситуация в стране и обществе изменилась, последовал закономерный взрыв центробежных тенденций. Общество вынуждено расплачиваться за 70 лет принудительного унитаризма. Такой горькой платой был распад СССР. Сейчас Россия сталкивается с продолжением центробежных тенденций не только со стороны национальных субъектов федерации, но и со стороны краев и областей.
31 марта 1992 г. был подписан, а 10 апреля 1992 г. включен в прежнюю Конституцию России в качестве составной части Федеративный договор. В нем содержалось именно юридическое решение проблемы соотношения Федерации и ее субъектов. В договоре разграничены предметы ведения и полномочий между федеральными органами и субъектами Федерации. Договор заключен на трех уровнях: между Федерацией и суверенными республиками; между Федерацией и краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом; между Федерацией и автономными областями и округами. Структура всех трех частей договора одинакова. Сначала определяется исключительное ведение Федерации (исчерпывающий перечень), затем совместное ведение Федерации и субъектов (снова исчерпывающий перечень), все остальные вопросы отнесены к исключительному ведению субъектов. Сфера исключительного ведения Федерации во всех трех частях договора практически совпадает. Сфера совместного ведения и исключительного ведения субъектов Федерации определена шире для республик и несколько уже - для других субъектов Федерации.
По сравнению с прежним законодательством Союза ССР текст Федеративного договора содержал принципиальные отличия в пользу субъектов Федерации. Во-первых, сфера их совместного с Федерацией ведения и сфера их исключительного ведения определены гораздо объемнее, чем раньше. Во-вторых, установлено, что субъекты Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий через деятельность своих депутатов в парламенте. В-третьих, установлено, что по вопросам совместного ведения законопроекты, подготовленные федеративными властями, должны предварительно направляться субъектами Федерации. Наконец, и это, пожалуй, самое главное, сфера исключительного ведения Федерации и сфера совместного ведения определены исчерпывающими полномочиями, а все остальное отдано субъектам Федерации. Итак, все то, что прямо не отнесено к федеральному или совместному ведению, отдано субъектам Федерации.
Федеративный договор предусматривал такую вертикаль нормативных актов: - законы (в том числе основы законодательства) и другие законодательные акты Федерации;
- законы и другие правовые акты республик в составе Федерации;
- правовые акты других субъектов Федерации.
Конструкция Федеративного договора исходила из неравного правового положения субъектов Федерации: статус республик был выше, чем у других субъектов. Это было видно и из того, что республики принимают законы, а остальные субъекты принимают правовые акты, не являющиеся законами, т. е. акты подзаконные. Процесс выравнивания статуса субъектов Федерации был продолжен, этот процесс объективно обусловлен.
Новая Конституция Российской Федерации установила равные полномочия всех субъектов Федерации в сфере принятия законов. Конституция в основном сохранила разделение компетенции в области законодательства на исключительное ведение Федерации, совместное ведение Федерации и субъектов, и исключительное ведение субъектов Федерации. Так было и в Федеративном договоре. Но в отличие от Договора Конституция предоставила всем субъектам Федерации, а не только республикам, право принимать законы. Этим решением процесс выравнивания статусов субъектов Федерации в области законодательства был завершен, федеративная структура российского законодательства приобрела определенность. Вместе с тем применение новой Конституции России безусловно выдвинет дополнительные проблемы и потребует дополнительных решений.
КОНЕЦ