3. Право и закон

Соотношение права и закона - центральная проблема правоведения и правопонимания. Совпадают право и закон или нет, можно ли сводить право к законам (и другим нормативным актам) или нет - эти проблемы всегда были в центре внимания юридической науки и практики (История развития взглядов на соотношение права и закона изложена в монографии B. C. Нерсесянца "Право и закон". М., 1983.). В нашей стране долгие годы преобладал взгляд на право как на систему норм. И лишь в последнее время получает все больше признания тезис о несводимости права к нормам. В предыдущем параграфе мы обосновали взгляд на право как на нормативно закрепленную справедливость. Но дело не только и не столько в определениях. Очень важны практические следствия из определений. Что изменяется в наших представлениях об обществе, что изменяется в общественной практике от признания несводимости права к закону?

Прежде всего меняется представление, господствовавшее у нас много лет, о том, что право есть средство проведения политики. Известные тезисы, что право -орудие государства, средство проведения политики, средство управления, содержат только часть истины. Ведь и при командно-административном управлении право служит орудием государства, средством проведения политики. Более того, командно-административная система породила и обусловила служебную, подчиненную роль права по отношению к политике и государству.

В правовом государстве право не изолируется от политики, от деятельности государства. Вместе с тем переход к такому государству означает, что право, продолжая выполнять свою служебную роль, уже не ограничивается ее рамками. Какая политика проводится? Какими средствами осуществляется управление? Если политика демократическая, гуманистическая, если управление осуществляется в интересах народа и самим народом, тогда и только тогда право в силу своей демократическо-справедливой основы является средством управления и проведения политики в жизнь. А если политика и управление не отвечают этим условиям, они не могут опираться на право. На законы- могут, а на право - нет. В правовом государстве политика и управление служат средствами проведения в жизнь права как воплощения справедливости. В этом смысл ограничения государства правом.

Следующая проблема, хотя и вытекает из теории, имеет сугубо практический характер. Как отличить правовой закон от неправового?

От ответа на этот вопрос зависит корректность идеи различения права и закона. При нормативистском или социологическом понимании права проблемы нет: право - это любой акт, должным образом принятый (закон или решение суда), независимо от содержания акта. Ценностное понимание права не допускает такого подхода, главным становится содержание акта.

Здесь мы сталкиваемся с неоднозначным отношением людей к закону и праву. Для одних групп людей тот или иной закон олицетворяет равенство и справедливость, он правовой, а для других групп - нет. Поэтому общего и однозначного критерия отличия правового закона от неправового не существует. В этом, возможно, слабость исходной позиции, а возможно, ее истинность, ее адекватность современному противоречивому обществу.

Каким бы ни был подход к праву, нужно признать, что любой закон, любой, надлежащим образом принятый нормативный акт, независимо от его содержания, подлежит исполнению. На стадии подготовки и принятия закона его правовая или неправовая природа может только предполагаться, выявляется же она в ходе реализации закона, в результате отношения к нему людей. Закон, отвечающий интересам людей, является для них правовым. Если закон отвечает интересам большинства людей в обществе, то он правовой для общества в целом на данном этапе его развития. В этом смысле правовой характер закона совпадает с его легитимностью. Один и тот же закон может быть правовым и неправовым на разных этапах развития общества.

Приведем только один пример. В Конституции бывшего СССР (1977) была ст. 6, устанавливавшая, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. И хотя с современных позиций законодательное, тем более конституционное, закрепление руководящей роли одной партии выглядит противоестественным, но долгие годы эта формулировка разделялась и поддерживалась подавляющим большинством граждан: они искренне считали, что эта формулировка справедлива. Кризис системы начался, возможно, с изменения отношения людей к ст.6 Конституции. Народ освободился от идолопоклонства перед КПСС, а при непредвзятом отношении людей, обретавших духовную и политическую свободу, эта конституционная норма стала неприемлемой. Изменения в общественном мнении, в сознании людей привели к массовому неприятию ст.6 Конституции. И вот норма, которую люди долгие годы признавали справедливой и правовой, утратила эти качества. После упорного сопротивления партийных структур эта норма была все же отменена.

Критериев правового или неправового характера закона много: учет в нем интересов людей; применимость, реализуемость закона; отношение к нему общественного мнения; уровень общей и правовой культуры общества; научная оценка закона и др. В обществе с разноречивыми интересами однозначная характеристика закона как правового или неправового невозможна (например, наши законы о приватизации, о налогах, о земле, идея гуманизации уголовного законодательства и др.).

Таким образом, предложенное понимание права, включающее различие права и закона, не дает однозначной оценки правовой природы закона, но определяет факторы такой оценки. Если право - средство общественного компромисса, то все встает на место: чем больше людей удовлетворено содержанием закона (компромисс), тем больше оснований считать такой закон правовым. Оценка закона как правового и отношение к нему в значительной степени зависят от общей и правовой культуры общества. Каково само общество, таковы и его представления о праве и справедливости.

Таков теоретический ответ на вопрос об отличии правового закона от неправового. Но дело не исчерпывается теорией. Если любой закон - и правовой и неправовой - подлежит безусловному исполнению, пока он не отменен, а это абсолютно необходимо в правовом государстве, то нужен ли вообще разговор о правовых и неправовых законах? Такой разговор нужен. Более того, такая постановка проблемы необходима. Практическим следствием различия правовых и неправовых законов должно быть создание механизма признания законов неправовыми и их отмены. Иными словами, создание механизма контроля за содержанием законов, за их соответствием исходным человеческим ценностям.

В большинстве развитых демократических стран такой механизм существует. Он именуется конституционным контролем. Суть его состоит в том, что конституция любой страны воплощает общепринятые в этой стране представления о правах человека, о справедливости, равенстве, свободе, о механизме управления и осуществления государственной власти. Таким образом, априорно признается, что конституция - это правовой закон. А все другие законы могут быть проверены на соответствие конституции или, что то же самое, на соответствие праву. Если закон не соответствует конституции, то считается неправовым и отменяется (либо не применяется).

В России система конституционного контроля только складывается. Первым шагом к созданию такой системы явилось учреждение Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов в некоторых республиках, входящих в Федерацию. Конституционный Суд России начал свою деятельность, опираясь, естественно, на Конституцию 1978 г., с последующими многочисленными изменениями и дополнениями. И сразу же столкнулся с кардинальным вопросом: все ли положения Конституции обладают тем высоким правовым содержанием, которое вкладывается в понятие права? Возникшую проблему четко сформулировал Ю. Феофанов: "Партийная власть при Брежневе была преступна, аморальна, противоправна - но вполне конституционна. Ибо Конституция - это то, что напишут несколько лиц и утвердят несколько сотен. Нормы естественного права переходят из поколения в поколение, они не отменяются текущим законодательством. Между прочим, Сократа приговорили к смерти в демократичнейшем из всех известных государств - в древнегреческих Афинах. И приговорили демократично - 500 членов ареопага. Но величайшая демократическая несправедливость была бы исключена, если бы афинские законы содержали бы норму о свободе совести и слова как незыблемое правовое начало. Нет, никакая Конституция без правового стержня не спасет общество" (Известия, 1993, 12 марта.).

Эта постановка проблемы верна. Конституция призвана быть прежде всего носителем правового начала. И в том или ином виде существующие в обществе представления о праве как воплощении справедливости, равенства, свободы безусловно ложатся в основу конституции. Но сами эти представления, как мы уже говорили, различны в разных слоях и группах общества. Абсолютного правового идеала, который удовлетворял бы всех, не существует. Конституция - это то приближение к идеалу, которое на данном этапе развития страны соответствует уровню политической, правовой, наконец, общечеловеческой культуры общества. Перефразируя известный афоризм о правительстве, можно сказать, что каждая страна и каждый народ имеют такую конституцию, которой заслуживают. Другой, помимо конституции, практической точки отсчета для определения правового или неправового содержания закона просто нет. Теоретические критерии, теоретические точки отсчета могут быть, но они чаще всего не имеют нормативного закрепления и в практической деятельности по оценке содержания законов их трудно использовать. Использовать в качестве твердой опоры можно только конституцию.

Конституционный Суд России руководствуется Конституцией и правосознанием - так предписал закон. Ссылка на правосознание примечательна. Она означает, что в своей деятельности по оценке тех или иных законов судьи руководствуются и нормами Конституции, и своими представлениями о праве.

Попробуем показать на примерах, как Конституционный Суд различает правовые и неправовые начала в своей деятельности.

Почти полгода (в 1992 г.) рассматривал Конституционный Суд так называемое дело КПСС. Суть дела сводилась к проверке этим судом конституционности указов Президента Российской Федерации о приостановлении и прекращении деятельности КПСС. Указом Президента от б ноября 1991 г. была прекращена деятельность руководящих структур КПСС и КП РСФСР, причем применение каких-либо мер воздействия к рядовым коммунистам не допускалось.

В ходе рассмотрения дела в Конституционном Суде президентской стороной и ее противниками были заняты принципиально разные позиции. Причем различие позиций касалось именно правопонимания. Вот как были охарактеризованы эти позиции в прессе. "Позиции прямо противоположны, как и следовало ожидать. И в каждой из них есть своя логика. Президентская сторона подчеркивает и не скрывает, что в данном случае идет рассмотрение вопроса не только об указах и о партии, но и вообще об ответственности режима, ядром которого была КПСС. В своих оценках конституционности или неконституционности партии сторона исходит из более широких представлений, не сводя их к чистым нормам, закрепленным в Конституции, не придерживаясь узко нормотворческой позиции. С этой точки зрения, конечно же, ни режим, ни партия не соответствовали принципам реальной конституционности и демократичности.

Коммунистическая сторона все время ссылается на нормативные акты, делая упор на нормативные законы Она как бы забывает слова Маркса о том, что с помощью закона можно узаконить и самое страшное беззаконие. В подходе коммунистической стороны есть своя логика, с помощью которой она пытается показать соответствие существования партии и режима тем нормам, которые были закреплены в основных ее документах" (Из интервью А Мигранта - Российская газета, 1991, 10 ноября.).

Суд признал положения указов Президента о прекращении дея-тельности организационных структур коммунистических партий соот-ветствующими Конституции. При этом решающую роль в доводах суда сыграли не привязки к тем или иным конкретным нормам, а общая оценка роли и деятельности этих структур. Вот что отметил Конституционный Суд в своем постановлении от 30 ноября 1992 г.: "В стране в течение длительного времени господствовал режим неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы коммунистических функционеров, объединенных в политбюро ЦК КПСС во главе с генеральным секретарем ЦК КПСС.

Имеющиеся в деле материалы свидетельствуют о том, что руководящие органы и высшие должностные лица КПСС действовали в подавляющем большинстве втайне от рядовых членов КПСС, а нередко - и от ответственных функционеров партии. На нижестоящих уровнях управления вплоть до района реальная власть принадлежала первым секретарям соответствующих партийных комитетов. Лишь на уровне первичных организаций КПСС имела черты общественного объединения, хотя производственный принцип формирования этих организаций ставил членов КПСС в зависимость от их руководства, тесно связанного с администрацией. Материалами дела, в том числе показаниями свидетелей, подтверждается, что руководящие структуры КПСС были инициаторами, а структуры на местах - зачастую проводниками политики репрессий в отношении миллионов советских людей, в том числе в отношении депортированных народов. Так продолжалось десятилетиями" (Постановление Конституционного Суда от 30 ноября 1992 г. - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. + 11. Ст.400.).

Конституционный Суд признал, что оргструктуры КПСС решали многие вопросы, входящие в компетенцию соответствующих органов власти и управления. Суд подчеркнул в своем постановлении, что такая практика имела место как до, так и после изменения ст. б Конституции СССР. Это очень важное замечание. После изменения ст.6 Конституции практика узурпации партийными структурами государственных полномочий стала явно противозаконной. Но до изменения ст.6, когда КПСС по закону была ядром политической системы, государственных и общественных организаций, подобной практике можно было найти легальное обоснование (для этого и формулировалась ст.6 в Конституции СССР 1977 г.). И тем не менее Конституционный Суд признал эту практику противоправной. Вывод Суда бью положен в основу итогового заключения: "Руководящие структуры КПСС и КП РСФСР присвоили государственно-властные полномочия и активно их реализовывали, препятствуя нормальной деятельности конституционных органов власти. Это послужило юридическим основанием для ликвидации данных структур указом высшего должностного лица Российской Федерации. Действия Президента были продиктованы объективной необходимостью исключить возврат к прежнему положению, ликвидировать структуры, повседневная практика которых была основана на том, что КПСС занимала в государственном механизме положение, не согласующееся с основами конституционного строя" (Постановление Конституционного Суда от 30 ноября 1992 г. - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. + 11. Ст.400.).

В постановлении Конституционного Суда по делу КПСС оценки и выводы базируются на понимании права как высшей ценности, не сводимой только к тексту закона. Такой же подход продемонстрировал Конституционный Суд и при рассмотрении других дел. Наиболее рельефно это выражено в Постановлении от 27 января 1993 г. по делу об оплате вынужденного прогула при незаконном увольнении.

Группа граждан обратилась в Конституционный Суд с жалобами на правоприменительную практику, согласно которой период оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении был ограничен тремя месяцами (до 1991 г.) и одним годом (после 1991 г.). У всех граждан продолжительность вынужденного прогула значительно превысила один год. И хотя правоприменительная практика прямо опиралась на нормы закона (Основы законодательства о труде бывшего СССР и КЗоТ Российской Федерации), Суд признал ее неконституционной.

Вот главные доводы, приведенные в постановлении Конституционного Суда от 27 января 1993 г.: "Рассматриваемое обыкновение правоприменительной практики противоречит прежде всего общеправовым принципам справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, закрепленным в Конституции Российской Федерации. Эти принципы обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права.

Конституция Российской Федерации провозгласила, что права и свободы человека являются высшей ценностью, принадлежат ему от рождения, а их соблюдение гарантируется государством на началах юридического равенства, справедливости и недопустимости установления ограничений, кроме случаев, когда это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе" (Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации 1993 + 14 Ст.508).

Совершенно очевидно различие, проведенное Конституционным Судом между правом (общеправовые принципы справедливости) и законами, которые противоречили праву и потому были признаны неконституционными.

Различие между правом и законом, выделение правовых и неправовых законов, создание механизма отмены неправовых законов имеют хорошую перспективу при формировании правового государства.

Соотношение права и закона оказывается сложным, неоднозначным, что полностью соответствует сложности реальных общественных отношений. Если та или иная справедливая идея не получает нормативного закрепления, она остается в сфере морали как пожелание, не имеющее обязательной силы. Это еще не право. Если же справедливая идея получает нормативное закрепление, то она становится законом и, будучи реализованной в общественных отношениях, становится правом. Таким образом, право уже закона, так как не все законы справедливы. С другой стороны, право шире закона, поскольку охватывает не только нормы, но и реальные общественные отношения, нормы в жизни, в действии.

Мы подошли к анализу структуры права.