Глава 11. Государственные органы
Наиболее существенное значение имеет деление государственных органов по порядку их создания и характеру выполняемых ими задач. В зависимости от этого основания государственные органы подразделяются на представительные (законодательные учреждения, местные органы власти и самоуправления), исполнительные (глава государства, глава правительства, министерства, местные исполнитель-ные органы) и судебные (правоохранительные) органы, в том числе органы конституционного надзора. --._
Организационно государственный орган складывается из публично-властной должности или должностей, обычно иерархически связанных, и так называемого технического аппарата, обеспечивающего публично-властную деятельность государственного органа. Соответственно различаются единоличные и коллегиальные органы. Единоличный состоит из одного должностного лица государства. При этом единоличный орган, например президент, отличается от должностного лица государства, не являющегося государственным органом, тем, что в первом компетенции должностного лица и государственного органа совпадают. Глава коллегиального государственного органа может одновременно выступать и как единоличный орган, если он обладает самостоятельной компетенцией не только в рамках компетенции возглавляемого им коллегиального органа. Например, председатель правительства может обладать самостоятельной компетенцией при формировании правительства — коллегиального органа.
11.1. Понятие государственных органов и их классификация
191
Можно провести классификацию также по характеру полномочий государственных органов. Таким образом, выделяют органы общей компетенции (Совет министров РФ) и органы специальной компетенции (Министерство внутренних дел).
В зависимости от порядка формирования различаются органы, представляющие собой наследственную должность или состоящие из таких должностей (монарх, отчасти палата лордов в Великобритании), а также органы, избираемые гражданами (представительные органы) или формируемые другими государственными органами.
В последнем случае порядок формирования может быть простым и сложным.
Простой означает избрание или назначение должностных лиц одного органа другим государственным органом. Например, Уполномоченный по правам человека в РФ назначается (по существу, избирается) Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Правительство РФ формируется путем назначения Председателя и членов Правительства указами Президента РФ, причем назначению Председателя Правительства предшествует голосование по его кандидатуре в Государственной Думе. Судьи Верховного суда США назначаются Сенатом по представлению Президента США.
Сложным способом формируются коллегиальные органы, в состав которых «по должности» входят представители других государственных органов. Так, верхняя палата парламента ФРГ — Бундесрат — состоит из членов правительств земель (субъектов федерации).
Классификацию также можно провести по структуре или способу организации. В связи с этим государственные органы можно поделить на простые (не имеют внутреннего подразделения, например нотариат) и сложные (обладают соответствующей структурой организаций, например министерства, ведомства).
А в зависимости от территориальной сферы деятельности государственные органы делятся на федеральные, органы субъектов федерации и местные. Органы, называющиеся органами местного самоуправления (в действительности это могут быть местные государственные органы), обычно не являются государственными и не входят в систему органов государства. Но, как правило, они не только осуществляют местное самоуправление (самостоятельно решают вопросы местного значения), но и выступают как специфические элементы механизма государственной власти, поскольку по закону наделяются отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.
г
192
Глава 11. Государственные органы
11.2. Исполнительные органы государственной власти
Глава государства. В подавляющем большинстве стран глава государства выступает носителем высшей исполнительной власти.
В конституционных монархиях главой государства формально считается монарх. В отношении парламента он обладает рядом прав: правом созыва сессий, роспуска нижней палаты, назначения членов верхней палаты, утверждения и опубликования законов, в некоторых случаях правом «вето»'. Обычно монарх выступает верховным главнокомандующим и представляет страну в международных отношениях. Фактически же все эти полномочия от его имени осуществляются правительством и его органами.
В странах с республиканским правлением главой государства обычно является президент. В целом полномочия президента сводятся к следующему:
• президент принимает иностранных дипломатических представителей, назначает послов;
• ратифицирует международные договоры и соглашения;
• является главнокомандующим вооруженными силами страны.
В ряде стран в соответствии с конституционным законодательством президент имеет право:
• распустить парламент, прервать сессию или отложить ее созыв;
• отказать в одобрении законопроекта и передать его на вторичное рассмотрение парламента.
Наиболее широкими властными полномочиями обладает глава государства в президентских республиках. Кроме вышеперечисленных полномочий президент имеет право:
• назначать и смещать министров (секретарей) и всех высших гражданских и военных чиновников, а также судей;
• издавать указы, которые регулируют разнообразные стороны государственной жизни и являются актами высшей исполнительной власти.
В парламентарных республиках роль президента значительно скромнее. Он лишь формально представляет высшую исполнительную власть, так как реально ее осуществляет глава правительства. В таких государствах роспуск парламента хотя и оформляется указом президента,
1 Например, в Японии в соответствии с действующей конституцией император по представлению парламента утверждает премьер-министра, по представлению правительства — председателя и членов Верховного суда, подтверждает назначение и отставку членов правительства, созывает парламент, дает согласие на акты амнистии и помилования.
11.2. Исполнительные органы государственной власти
193
но осуществляется по решению правительства; акты президента не имеют юридической силы без подписи главы правительства.
По Конституции Президент РФ как глава государства формально не относится непосредственно к какой-либо одной из трех основных ветвей власти, подобно тому, как это закреплено в конституциях Франции, Германии, Италии.
Согласно Конституции Президент РФ является гарантом федеральной Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент России в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.
Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В развитие данного конституционного положения Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» закрепил, что Президент РФ осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ.
Некоторые полномочия, которыми наделен Президент РФ, он реализует совместно с Федеральным Собранием РФ (например, назначение председателя Правительства РФ, председателя Центробанка, председателя Счетной палаты и ряда других высших должностных лиц Российской Федерации).
Президент РФ избирается на четыре года гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом России может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента России более двух сроков подряд.
Президент РФ в соответствии с Конституцией может быть отрешен от должности. Государственная Дума РФ выдвигает обвинения, которые подтверждаются Верховным Судом РФ, а Конституционный Суд РФ принимает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Затем Совет Федерации РФ окончательно решает этот вопрос, если за отрешение от должности проголосовало более 2/3 голосов от общего состава Совета Федерации.
Правительство — это высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти, который непосредственно осущест-
7 Теория гос. и права
194
Глава 11. Государственные органы
вляет управление страной. В различных странах правительства имеют разные названия, например кабинет министров, совет министров.
Правительство возглавляется главой правительства, который именуется премьер-министром, председателем совета или кабинета министров, первым министром, канцлером. В состав правительства входят члены правительства, возглавляющие центральные ведомства (министерства, департаменты), которые называются министрами, секретарями, статс-секретарями. В правительство входят также заместители главы правительства и помощники министров.
По всем вопросам своей компетенции правительство принимает решения и издает правовые акты, публикуя их от своего имени или от имени главы правительства. В унитарных государствах образуется только одно правительство, в федеративных государствах — общефедеральное правительство и правительства членов федерации.
Правительства бывают коалиционными и однопартийными. В первом случае в их состав входят представители двух и более партий, во втором — только одной партии, получившей большинство голосов на выборах. Коалиционные правительства формируются, как правило, в государствах с парламентарной формой правления.
Согласно Конституции исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство России. Оно состоит из Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.
Правительство РФ:
• разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
• осуществляет управление федеральной собственностью;
• осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ.
11.2. Исполнительные органы государственной власти
195
Порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. А перед вновь избранным Президентом РФ правительство слагает свои полномочия, а также может подать в отставку.
Вся разносторонняя деятельность Правительства РФ осуществляется, как уже было сказано, посредством функционирования работающих под его руководством различных федеральных органов исполнительной власти.
Структура этих государственных органов по Указу Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» включала: 1) федеральные министерства; 2) государственные комитеты РФ; 3) федеральные комиссии России; 4) федеральные службы; 5) россий-ские агентства; 6) федеральные надзоры России; 7) иные федеральные органы исполнительной власти1.
Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 20.05.2004) было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства2. Федеральные министерства могут быть подведомственны Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ, федеральные службы находятся в ведении Президента РФ, Правительства РФ либо федеральных министерств, а федеральные агентства — в ведении Президента РФ и федеральных министерств. Действующая структура федеральных органов власти определена Указом Президента РФ от 20.05.2004 № 649 (в ред. от 13.09.2004) (см. табл. I)3.
Федеральное министерство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
Полномочия федерального министерства:
• самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;
1 СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168.
2 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023.
3 СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023; № 31. Ст. 3234; РГ. 2004. 16 сент.
196
Глава 11. Государственные органы
Таблица 1 Структура федеральных органов исполнительной власти
|
Федеральные министерства |
Федеральные службы и агентства |
|
1 |
2 |
|
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам |
|
|
Министерство внутренних дел Российской Федерации |
Федеральная миграционная служба |
|
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий |
|
|
Министерство иностранных дел Российской Федерации |
|
|
Министерство обороны Российской Федерации |
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству Федеральная служба по оборонному заказу Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Федеральное агентство специального строительства |
|
Министерство юстиции Российской Федерации |
Федеральная служба исполнения наказаний Федеральная регистрационная служба Федеральная служба судебных приставов |
|
|
Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба) Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба) |
It.2. Исполнительные органы государственной власти
197
|
Продолжение табл. 1 |
|
|
1 |
2 |
|
|
Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба) Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба) Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба) Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство) Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство) |
|
II. Федеральные министерства, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам |
|
|
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации |
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития Федеральная служба по труду и занятости Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму |
|
Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации |
Федеральное архивное агентство Федеральное агентство по культуре и кинематографии Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям |
|
Министерство образования и науки Российской Федерации |
Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам |
198
Глава 11. Государственные органы
Продолжение табл. I
11.2. Исполнительные органы государственной власти
199
Окончание табл. 1
|
1 2 Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки Федеральное агентство по науке и иновациям Федеральное агентство по образованию Министерство природных ресурсов Федеральная служба по надзору в Российской Федерации сфере природопользования Федеральное агентство водных ресурсов Федеральное агентство лесного хозяйства Федеральное агентство по недропользованию Министерство промышленности и Федеральное агентство по промыш-энергетики Российской Федерации ленности Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии Федеральное агентство по энергетике Министерство регионального развития Российской Федерации Министерство сельского хозяйства Федеральная служба по ветеринар-Российской Федерации ному и фитосанитарному надзору Федеральное агентство по рыболовству Федеральное агентство по сельскому хозяйству Министерство транспорта Российс- Федеральная служба по надзору в кой Федерации . сфере транспорта Федеральное агентство воздушного транспорта Федеральное дорожное агентство Федеральное агентство железнодорожного транспорта Федеральное агентство морского и речного транспорта Федеральное агентство геодезии и картографии |
|
|
1 2 Министерство информационных Федеральная служба по надзору технологий и связи Российской в сфере связи Федерации Федеральное агентство по информационным технологиям Федеральное агентство связи Министерство финансов России- Федеральная налоговая служба ской Федерации Федеральная служба страхового надзора Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Федеральная служба по финансовому мониторингу Федеральное казначейство (федеральная служба) Министерство экономического Федеральная таможенная служба развития и торговли Российской Федеральное агентство по государ-Федерации ственным резервам Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации Федеральная антимонопольная служба Федеральная служба по тарифам Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Федеральная служба государственной статистики Федеральная служба по финансовым рынкам Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору Федеральное агентство по атомной энергии Федеральное космическое агентство |
|
200
Глава 11. Государственные органы
• не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ;
• осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр). Функции федерального министра:
• утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
• вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
• вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
• вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых ак-тоа( относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными зако»ам-и, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;
• во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
-• имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
• назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
• назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства
11.2. Исполнительные органы государственной власти
201
руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
• осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.
Федеральная служба — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная миграционная служба и др.).
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Она также может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.
Полномочия федеральной службы:
• издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы;
• не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральное агентство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по науке, Федеральное агентство по
202
Глава 11. Государственные органы
промышленности, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям и др.).
Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.
Полномочия федерального агентства:
• издает правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства;
• ведет реестры, регистры и кадастры;
• не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.
Перечень министерств и других центральных государственных учреждений в различных странах неодинаков. Несмотря на это, все они призваны обеспечивать безопасность страны, поддержание общественного порядка, эффективное и оптимальное управление основными и наиболее важными сторонами жизни общества: экономикой, социальным строительством.
Понятием системы исполнительных органов государственной власти или органов государственного управления как составной структурной части механизма Российского государства, вместе с федеральным правительством и другими федеральными органами исполнительной власти, охватываются и исполнительные органы государственной власти в субъектах РФ.
Особую разновидность органов исполнительной власти представляют органы, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения функционирования государственных органов, устанавливаемых Конституцией и федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ. К этой группе (подсистеме) органов государственного управления относятся: администрация Президента РФ; аппараты палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; аппараты Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Суда РФ; аппараты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
Исполнительная власть на местах осуществляется либо органами местного самоуправления, либо назначаемыми центральной вла-
11.3. Законодательные органы в современном государстве
203
стью должностными лицами, либо совместно теми илругими органами при строгом разграничении их компетенции. Если в Японии исполнительная власть на местах в полном объеме осуществляется органами самоуправления, то в Италии она ограничена так называемыми комиссионерами, которые назначаются центральным правительством и координируют деятельность областных правительств; в провинциях и коммунах наряду с собственными советами управленческие функции осуществляют префект и совет префектуры, назначаемые президентом.
Исполнительные органы осуществляют оперативную управленческую деятельность в рамках той структуры отношений, которая установлена законодательными органами. Они действуют во исполнение установлений законодательных органов и в процессе своей деятельности принимают необходимые распоряжения.
11.3. Законодательные органы в современном государстве
Законодательный орган занимает центральное место в структуре государственного аппарата, поскольку в соответствии с принципом разделения властей законодательная власть является наиболее важной. Она устанавливает общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти.
При демократическом государственном строе высшим представительным и законодательным органом является парламент (от франц. parler — говорить). Он представляет суверенитет народа и только он один правомочен выражать волю народа в форме закона.
В Великобритании, Индии, Канаде, Финляндии, Японии и ряде других стран законодательный орган непосредственно именуется парламентом. В остальных странах этот государственный орган называется иначе, например, сейм —в Польше, фолькетинг — в Дании, альтинг — в Исландии, конгресс — в Соединенных Штатах Америки.
Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную струк-
ТУРУ-
В федеративных государствах парламенты состоят из двух палат — нижней и верхней, которые в принципе обладают одинаковыми- законодательными полномочиями. В США— это Палата представителей и Сенат, в Австрии — Союзный совет и Национальный совет, в Индии — Народная палата и Совет штатов. В Федеративной Республике
204
Глава 11. Государственные органы
Германии законодательные полномочия осуществляет нижняя палата — Бундестаг, а Бундесрат, осуществляющий представительство земель, может лишь затормозить принятие того или иного закона, опротестовав законопроект в Федеральном конституционном суде.
Двухпалатная парламентская система имеет место и в некоторых унитарных государствах. Это в значительной мере обусловлено стремлением к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе (например, Палата общин и Палата лордов в Англии).
Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преимуществам:
• возможности , обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве — субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль;
• возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты.
За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.
Однопалатные парламенты существуют главным образом в странах с более или менее однородным национальным составом населения или небольших по территориальным размерам (Венгрия, Дания, Польша, Финляндия).
Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий образуют комиссии и комитеты (постоянные, временные и смешанные), которые призваны обеспечивать более эффективную деятельность законодательного органа. Наиболее распространенной комиссией является согласительная, ее задача — выработка согласованных решений палат.
Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом законодательной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государственного управления. Они ведут работу по конкретным вопросам, входящим в компетенцию парламента: бюджетно-финансовую деятельность, международные дела, здравоохранение, ведают воп-
11.3. Законодательные органы в современном государстве
205
росами социальной политики, борьбы с преступностью, обороны страны и др.
Парламент обладает большими полномочиями в сфере законотворчества (издает законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, принимать государственный бюджет, участвовать во внешнеполитическом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и определенные судебные функции: привлекать президента, членов правительства к судебной ответственности (импичмент).
Наряду с непосредственным законотворчеством парламент обладает верховными финансовыми полномочиями, осуществляет контроль над исполнительной властью, а также решает другие важные вопросы государственной жизни общества.
Решение финансовых вопросов — это прежде всего установление налогов и рассмотрение проекта государственного бюджета. Утверждая государственный бюджет, парламент сравнивает общую сумму расходов с общей суммой доходов, классифицирует расходы по статьям, определяет их важность для экономики и других сфер общественной жизни и таким образом делает достаточно эффективным парламентский контроль за расходованием финансовых средств государства.
Парламент участвует в назначении различных должностных лиц и органов, составляющих исполнительную власть.
Главным видом парламентского контроля над исполнительной властью является назначение парламентом главы государства. Такой контроль в полном объеме осуществляется в парламентских республиках. При президентском правлении, где выборы главы государства проводятся на основе всеобщего избирательного права, в том числе коллегией выборщиков, участие парламента в формировании главы высшей исполнительной власти номинально.
В зависимости от формы государственного правления парламент в той или иной мере участвует в процедуре назначения главы правительства и кабинета и таким образом оказывает влияние на структуру, персональный состав и характер деятельности правительства. В ряде стран глава правительства и члены кабинета министров назначаются парламентом и ответственны перед ним. Это характерно для тех государств, где действует метод прямых выборов исполнительных органов государственной власти. При такой избирательной системе парламент абсолютным большинством палат (палаты) избирает главу правительства, который затем представляет для утверждения в парламент кандидатов в члены правительства.
206
Глава 11. Государственные органы
В государствах с классическим президентским правлением, как известно, полномочия главы государства и главы правительства совмещаются в одном лице, и в их избрании парламент принимает лишь косвенное участие. Однако даже в США члены президентского Кабинета назначаются «по совету и с согласия» Сената. По такому же принципу осуществляется назначение послов, консулов, судей Верховного суда.
Свои полномочия парламент осуществляет на сессиях. Порядок его работы определяется регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие, утверждение и опубликование.
Другими государственными органами, имеющими представительный характер, являются местные органы государственной власти и местного самоуправления, действующие в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, Советов народных депутатов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и др.
Исторически сложились две основные формы организации государственной власти на местах.
Наиболее демократичной считается такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. Так, в Японии все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. В нашей стране местные органы государственной власти также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области).
В ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром. Характерным примером этого служит организация местной вла-
11.3. Законодательные органы в современном государстве
207
сти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, назначаемым президентом. Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет как орган самоуправления решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции.
Законодательные органы в Российской Федерации избираются населением государства, решают наиболее важные вопросы государственной жизни,в пределах соответствующей территории путем правотворчества — принятия и издания нормативно-правовых актов.
Федеральное Собрание РФ — представительный и законодательный постоянно действующий орган Российской Федерации. Это первый после Октябрьской революции парламент России, ибо бывший Верховный Совет лишь формально назывался парламентом, но никогда по существу им не был.
Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, наделено широкими полномочиями, главное среди которых — издание федеральных законов.
Совет Федерации РФ основывается на паритетном представительстве субъектов РФ, каждый из которых представлен в палате двумя членами — по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того что Российская Федерация имеет 89 субъектов, Совет Федерации РФ должен насчитывать 178 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых инициатив его членов.
Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов. Исходя из общего числа депутатов, Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов.
Государственная Дума избирается сроком на четыре года. Этот срок представляется оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт работы, но и использовать его в течение значительного времени. В то же время его не следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для парламентов или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия, Австрия, Швеция, Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических стран действует и пятилетний срок (Великобритания, Франция, Италия и др.). Периодические
208
Глава 11. Государственные органы
перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и антипатии избирателей.
Федеральное Собрание РФ является постоянно действующим органом. Это означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать решения в сфере своей компетенции. Только с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия данной палаты прежнего созыва прекращаются; прекращения же полномочий другой палаты не предусматриваются.
Государственная Дума собирается на первое заседание на 13-й день после своего избрания, однако Президент РФ может созвать такое заседание и ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.
Палаты Федерального Собрания РФ заседают раздельно, однако они могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.
Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального Собрания РФ было включено в Конституцию, чтобы преодолеть существовавшую в советские времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховных Советов СССР и РСФСР. Поскольку каждая из палат предназначена для представительства различных интересов (преимущественно социально-политических — Государственная Дума и преимущественно региональных.:— Совет Федерации), целесообразно, чтобы проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно, без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой части принципа палаты занимают даже разные здания.
Каждая из палат принимает свой регламент и самостоятельно .решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Заседания палат обычно бывают открытыми, но в случаях, предусмотренных регламентом, они вправе проводить закрытые заседания (государственная, служебная или иная охраняемая законом тайна). Открытость заседаний палат Федерального Собрания РФ есть одно из проявлений демократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные и иные важные государственные решения.
Государственная Дума проводит, как правило, две сессии: весеннюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государ-
11.3. Законодательные органы в современном государстве
209
ственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями.
Заседания Совета Федерации проводятся периодически с 1 октября по 31 июля. В первоочередном порядке на них рассматриваются послания и обращения Президента РФ, конституционные поправки, проекты федеральных конституционных законов, федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению, предложения о пересмотре Конституции, вопросы ведения Совета Федерации и другие проблемы государственной жизни.
210
Глава 11. Государственные органы
Поскольку основное направление деятельности Федерального Собрания — законотворчество, большое значение имеет законодательный процесс — рассмотрение, принятие и обнародование законов (см. рис. 11.2).
11.4. Правоохранительные органы
Правоохранительные органы — это вся система судебных и иных органов, осуществляющих охрану правопорядка.
Существуют различные трактовки термина «правоохранительные органы».
Одни ученые и практические работники — юристы предлагают употреблять данный термин применительно ко всем без исключения органам, непосредственно стоящим на страже законности и правопорядка, учитывая, разумеется, их особенности в зависимости от того, к какому из рассмотренных выше «блоков» они принадлежат. Другие же высказываются за более узкую трактовку термина «правоохранительные органы», считая, что суд под него не подпадает.
Но дело, конечно, не в терминологии. Главное — улучшение работы всей системы рассмотренных в данном разделе органов, оптимальная отдача каждого из них, что является необходимым условием поддержания законности и правопорядка на уровне современных требований, охраны прав граждан и всех форм собственности, повышения эффективности мер против преступности и иных правонарушений.
Правоохранительная деятельность охватывает охрану норм права от каких бы то ни было нарушений, применение мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания (взыскания), а также принятие мер по предупреждению нарушений в будущем. Такая деятельность характерна в первую очередь для так называемых юрисдикционных органов (суд, прокуратура, инспекция), для органов контроля.
В правоохранительной деятельности важен процессуальный порядок рассмотрения дел, гарантирующих полное и всестороннее изучение обстоятельств правонарушения, охрану прав граждан, привлекаемых к правовой ответственности, устранение возможных ошибок и неправильных решений.
Правосудие в государстве осуществляется только судом.
11.4. Правоохранительные органы
211
Суд — это орган государства, осуществляющий правосудие в форме разрешения уголовных, гражданских, трудовых, семейных и административных дел в установленном законами данного государства процессуальном порядке. В современных странах деятельность судов направлена на обеспечение конституционных устоев, охрану законных прав и интересов граждан и организаций.
В системе государственных властей судебная власть выступает главным уравновешивающим механизмом, позволяющим эффективно направлять действие законодательной и исполнительной власти в правовые рамки. Система суда включает в себя различные специфические судебные учреждения: гражданские, административные, военные, транспортные и иные суды.
В зависимости от правовой сферы, на которую распространяются полномочия, различают суды общей, специальной и административной юрисдикции.
Суды общей юрисдикции (общегражданские суды) рассматривают гражданские, трудовые, семейные споры, дела об административных правонарушениях и уголовные дела.
Суды специальной юрисдикции (специализированные суды) рассматривают дела, судопроизводство по которым имеет свою специфику (например, арбитражный суд).
Административные суды в основном рассматривают жалобы граждан на превышение государственными служащими своих полномочий, а также споры служащих с администрацией (в России таких судов пока нет, хотя предложения о их создании активно рассматриваются).
Будучи независимым от других властей, суд опирается только на закон и только ему подчиняется. При осуществлении правосудия он руководствуется такими демократическими принципами, как равенство всех перед законом и судом, состязательность, участие присяжных заседателей, право обвиняемого на защиту, гласность судопроизводства.
Вся система судов возглавляется верховными судебными органами, которые во многих странах выполняют одновременно функции конституционного суда. В некоторых странах конституционные суды не входят в систему судов общей юрисдикции. Члены конституционного суда либо избираются парламентом, либо назначаются президентом, либо президентом, парламентом и другими высшими органами власти и юстиции одновременно. Наряду с осуществлением кон-
212
Глава 11. Государственные органы
11.4. Правоохранительные органы
213
ституционного надзора, конституционный суд имеет право толкования конституции.
Так, судебная система США включает федеральные суды, суды штатов и местные суды. Федеральная система состоит из районных, окружных (апелляционных) судов и Верховного суда США. Все судьи этой системы назначаются персонально президентом с согласия и одобрения Сената. Верховный суд США является судом первой инстанции и занимается наиболее важными делами, осуществляет надзор за деятельностью нижестоящих судов. Верховный суд США одновременно исполняет функции конституционного суда.
Судебная система РФ охватывает три разновидности органов судебной власти: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и поднадзорные ему нижестоящие суды общей юрисдикции, а также Высший Арбитражный Суд РФ и поднадзорные ему нижестоящие арбитражные суды.
Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции, издаваемых нормативных правовых актов в РФ, споры о компетенции нормативных актов между федеральными органами государственной власти, рассматривает вопросы, связанные с охраной Конституции и дает ее толкование.
Верховный Суд РФ — высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной .практики.
Высший Арбитражный Суд РФ, будучи высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики
Прокуратура — единая централизованная система. В одних странах она является составной частью суда, в других — организационно отделена от него. Функции прокуратуры заключаются обычно в расследовании преступлений, принятии мер к нарушителям правопорядка, санкционировании арестов. Прокуратура поддерживает в судах обвинение, осуществляет функции надзора за соблюдением законности в стране. В проведении судебной власти прокуратура играет вспомогательную роль, однако ее деятельность необходима для поддержания режима законности в правовом государстве.
Нотариат — это система государственных органов, в функции которых входит удостоверение имущественных сделок, оформление наследственных прав, засвидетельствование документов для придания им юридической достоверности. В данную систему входят нотариальные органы Министерства юстиции РФ, министерств юстиции республик, входящих в состав Российской Федерации, управлений юстиции субъектов РФ, нотариусы, занимающиеся частной практикой, должностные лица органов исполнительной власти и консульских учреждений, а также другие должностные лица, которые действующим законодательством наделены правом в исключительных случаях совершать нотариальные действия.
Существуют различные формы организации нотариата. В ряде стран (например, в Италии, Франции, ФРГ) нотариальные действия осуществляются только государственными нотариусами, в других — государственными и церковными нотариусами (в частности, в Великобритании). В США нотариальные функции возложены на государственных нотариусов, назначаемых законодательным органом штата, а также на комиссаров по вопросам установления фактов, назначаемых муниципальными советами. Нотариальная деятельность придает законную форму различным фактическим обстоятельствам и тем самым содействует утверждению правового порядка в общественной жизни.
©Контрольные вопросы
1. Каковы признаки и классификация государственного органа?
2. Кто такой глава государства и каковы его полномочий в разных формах правления? Какую роль играет глава государства в России?
3. Какова компетенция правительства, в том числе в России? Каковы виды правительства?
4. Какова структура федеральных органов исполнительной власти, в чем их сущность?
5. Какими органами осуществляется власть на местах? Какие формы организации государственной власти на местах вы знаете?
6. Каковы структура и полномочия парламента? Что представляет собой российский парламент?
7. Что такое правоохранительные органы? В чем заключается их цель?
8. Что представляет собой система судов? Какие органы судебной власти в России вам известны?
9. Какова роль прокуратуры?
10. Какова роль нотариата?
214
Глава 11. Государственные органы
Ш Литература
1. Байтин М.И. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. № 3.
2. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3.
3. Бураков А.В. Российская система разделения властей: традиции и новации // Правоведение. 1997. № 2.
4. Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Э.П. Григонис. СПб, 2001.
5. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 1999.
6. Теория права и государства: Учебник / Под ред. Г.Н. Манова. М., 1995.
7. Тиунова Л.Б. Разделение властей в РФ: конституционная модель // Правоведение. 1996. № 4.
8. Энпгин Л.М- Разделение властей; опыт современных государств. М., 1995.