3.2. Государственная власть. Механизм, аппарат государства
Для осуществления функций в любом государстве существует государственная власть и ее материальная сила - аппарат (механизм) государства.
Государственная власть
Государственная власть проявляется в способности официальных структур подчинить поведение людей воле всего общества при помощи убеждения и государственного принуждения. Как подчеркивал Н.М. Коркунов, "государственная власть не есть чья-либо воля, а сила, вытекающая из сознания гражданами ИХ зависимости ОТ государства" (Лекции по общей теории права.- Спб., 1914.- С. 250).
Власть реализуется в определенных общественных отношениях, которые называются властными.
Механизм государства
Механизм государства - это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства.
Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием органов и учреждений. Одну его подсистему (часть) образуют высшие органы государства: представительные, глава государства, правительство. Другая подсистема - органы правопорядка, суд, прокуратура, а также силовые структуры (армия, милиция, разведка и др.)
К органам государства примыкают государственные учреждения, предприятия, которые властными полномочиями не обладают, а выполняют общесоциальные функции в сфере экономики, образования, здравоохранения, культуры, науки и т.п.
Аппарат государства. Государственные органы
Государственный аппарат - часть механизма государства, представляющая собой совокупность, систему государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти. Государственный аппарат включает в себя основные кадры государственных служащих. Существование государственной власти находит свое выражение в ее администрации, чиновниках, армии, судьях.
Структурными элементами государственного аппарата являются государственные органы.
Органы государственной власти обладают рядом признаков.
1. Орган государственной власти создается не иначе как в порядке, установленном конституцией и другими законодательными актами данного государства. Например, органы государственной власти формируются путем выборов народом (депутаты парламента) или в порядке назначения монархом, президентом, парламентом государственных служащих (правительство, министерства, ведомства). Однако орган государственной власти может быть представлен и одним лицом, например, президент республики. Конституция РФ, устанавливая, что судебная власть на федеральном уровне осуществляется Конституционным Судом, Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом, предусматривает принятие конституционного закона о судебной системе Российской Федерации.
2. Орган государственной власти характеризуется наличием у него определенного законом круга государственно-властных полномочий.
3. Деятельность органов государственной власти осуществляется в тех пределах (сферах), формах и теми методами, которые установлены действующим законодательством.
Указанные признаки (черты) органа государственной власти присущи и всей совокупности данных органов, т.е. аппарату государства в целом. Вместе с тем как система органов государственной власти аппарат государства обладает и рядом других свойств (качеств), среди которых обоснованно выделяются его целостность, многопрофильность, созидательность и др.
Структурно-функциональные особенности аппарата государства обусловлены объективно его целями, задачами и функциями. Их изменение на различных этапах развития общественных отношений предопределяет и соответствующую структурно-функциональную перестройку аппарата государства.
Виды органов аппарата государства
Орган государства есть самостоятельное подразделение государственного аппарата, создаваемое в установленном законом порядке, обладающее установленной законом структурой и наделенное определенной компетенцией.
В зависимости от разделения государственно-властных полномочий органы аппарата государства делятся на органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Организация государственной власти на основе разделения полномочий ее органов позволяет лучше обеспечивать государственное управление, например, повысить качество принимаемых законов. По характеру, объему и содержанию полномочий выделяются органы общей компетенции (правительства, мэрии, исполкомы), осуществляющие руководство конкретными отраслями. В зависимости от территории, на которую распространяются властные полномочия органов аппарата государства, они делятся на центральные и местные.
Определение места и роли органов законодательной, исполнительной и судебной власти в структуре аппарата государства предполагает раскрытие их специфических черт.
К органам законодательной власти относятся парламенты государств. Их называют представительными органами власти. Такое их название в ряде стран (Российской Федерации, Венгерской Республике, Румынии и др.) прямо закрепляется конституциями.
Парламент может состоять из одной или двух палат. Двухпалатный парламент существует, как правило, в федеральных (союзных) государствах. Так, Федеральное Собрание Российской Федерации состоит из Совета Федерации и Государственной Думы, Конгресс США - Сената и Палаты представителей.
Если однопалатные парламенты и "нижние" палаты двухпалатных парламентов формируются, как правило, путем прямых выборов, то способы формирования "верхних" палат довольно разнообразны. Так, Сенат парламента Французской республики избирается путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков. В Канаде и Германии "верхние" палаты формируются путем назначения.
Парламенты современных государств работают, как правило, на постоянной (профессиональной) основе. Несмотря на особенности их функций, можно выделить такие полномочия, которые присущи парламентам практически всех государств. К ним относятся: принятие законов, утверждение годовых бюджетов, налогов и сборов, участие в назначении высших должностных лиц государства, контроль за деятельностью правительства, решение вопросов войны и мира и т.д.
Объем перечисленных и наличие других полномочий органов законодательной власти в значительной степени зависят от формы правления, формы государственного устройства и политического режима, существующих в той или иной стране.
В отличие от федеративных государств, где функции законодательной власти распределяются между федеральными органами и органами власти субъектов федерации, в унитарных государствах парламент обладает всей полнотой власти законодательного органа государственного аппарата.
Исполнительную власть в современных государствах осуществляют правительства, подчиненные им центральные и местные исполнительные органы (министерства, ведомства, администрации областей, городов, районов и т.д.). Ведущая роль в системе органов исполнительной власти принадлежит правительству.
В ряде стран правительство назначается монархом или президентом при участии парламента. Так, в Великобритании премьер-министр, как правило, это лидер партии, имеющей большинство мест в Палате общин, назначается Королевой. В Российской Федерации Председатель правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы, а его заместители и другие члены Правительства - Президентом РФ. В парламентских республиках правительство может избираться или назначаться парламентом с участием президента. Например, в Швейцарии правительство (Федеральный совет) избирается парламентом (Федеральным собранием).
Главной задачей правительства является обеспечение общего руководства и управления делами государства в основных сферах общественных отношений: экономической, социальной, политической, идеологической и др. К наиболее типичным полномочиям правительства относятся: обеспечение выполнения законов и решений, принимаемых парламентом и главой государства; разработка и исполнение бюджета страны; управление государственной собственностью; проведение единой государственной политики; обеспечение общественного порядка, безопасности личности, общества и государства; осуществление мер по обороне страны; реализация внешней политики и др.
Особое место в системе органов государственной власти занимает институт главы государства. Им является должностное лицо или государственный орган, который занимает одно из центральных мест в иерархии институтов власти. В зависимости от формы правления и сложившегося политического режима главой государства может выступать либо избранный президент, либо получивший власть, как правило, в результате престолонаследия монарх.
В государствах с республиканской формой правления глава государства избирается гражданами путем прямых (Россия, Франция, Исландия) или косвенных (США) выборов, или парламентом (Италия, ФРГ, Индия).
В зависимости от вида республики глава государства обладает либо значительным объемом полномочий (президентская, полупрезидентская республики) либо его полномочия существенно ограниченны конституцией (парламентская республика).
Несмотря на разнообразие форм правления можно выделить наиболее общие полномочия главы государства, которыми являются: представление государства в международных отношениях; законодательная инициатива; подписание законов; наложение вето на закон (его неподписание); назначение и смещение высших должностных лиц государства; командование вооруженными силами; помилование; издание нормативно-правовых и индивидуально-правовых актов.
К основным видам органов аппарата государства относятся также органы судебной власти. Названия судебных органов и их структура весьма разнообразны, даже в государствах, относимых к одной правовой системе (семье). Несмотря на многообразную и довольно сложную систему судебных органов современных государств, условно можно выделить, по крайней мере, несколько основных, наиболее типичных видов органов судебной власти: суды общей юрисдикции, конституционные суды, арбитражные суды.
В аппарате государства органы судебной власти выполняют специфическую и чрезвычайно важную роль. Она выражается в отправлении правосудия. Однако справедливо указывается, что деятельность органов судебной власти не сводится к отправлению правосудия, а включает в себя также разъяснение (толкование) действующего законодательства на основе судебной практики, участие в формировании судейского корпуса, содействие органам судейского сообщества и другие. Конституционные суды осуществляют судебный контроль, т.е. разрешают дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов, издаваемых в государствах.
Эффективная деятельность органов судебной власти обеспечивается неприкосновенностью и независимостью судей, их подчиненностью только закону, обязательностью принимаемых ими решений, обеспечиваемых принудительной силой государства.
Суды общей юрисдикции отправляют правосудие путем рассмотрения гражданских, административных, уголовных и других дел. Если в России эти функции выполняет единая система судов во главе с Верховным Судом РФ, то в других странах для их реализации нередко образуются специализированные суды.
Экономические (арбитражные) суды рассматривают экономические (хозяйственные) споры. В России данные функции выполняют Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов и арбитражные суды субъектов Российской Федерации.
Специфическую роль в аппарате государства играют органы прокуратуры. Они осуществляют надзор за соблюдением законов на всей территории государства. В структуре органов аппарата различных государств прокуратура занимает неодинаковое место.
Конституция РФ (ст. 129) закрепляет органы прокуратуры в качестве составной части судебной власти. Однако Закон "О прокуратуре Российской Федерации" дает основания для вывода о том, что по своему статусу они занимают особое место в структуре аппарата Российского государства. В настоящее время в Российской Федерации существуют и другие виды государственных органов, осуществляющих также как и прокуратура, контрольно-надзорные функции.
Принципы организации и деятельности аппарата государства
Принципы организации и деятельности аппарата государства представляют собой совокупность отправных (узловых) начал и идеи, на основе которых создается и функционирует система органов государственной власти. Эти принципы, отражая потребности развивающихся общественных отношений, характеризуют сущность, социальное значение, цели, задачи и функции аппарата государства.
Принцип демократизма (народовластия) предполагает существование механизма, обеспечивающего участие граждан в формировании и деятельности органов государственной власти, а также в контроле за ее осуществлением. Основными элементами такого механизма являются: выборы гражданами своих представителей в органы государственной власти и их периодическая смена; личные и коллективные обращения граждан в органы государственной власти с предложениями об улучшении работы этих органов; участие в обсуждении наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни на референдумах (всенародных голосованиях) и плебисцитах (опрос населения).
Одно из проявлений принципа демократизма состоит в гласности. Она предполагает: открытость, доступность для граждан информации о деятельности аппарата государства и принимаемых его органами решений; публикацию полных и достоверных статистических сведений о результатах работы государственных органов; свободу дискуссий о состоянии и совершенствовании деятельности органов государственной власти на собраниях, митингах, в прессе.
Принцип законности. Основными требованиями, вытекающими из данного принципа, являются адекватность организации и деятельности органов государственной власти конституции, законам и подзаконным нормативно-правовым актам.
Принцип законности предполагает также соответствие деятельности органов государственной власти, принимаемых ими законодательных актов общепризнанным принципам и нормам международного права. Конституция России признает общепризнанные принципы и нормы международного права "составной частью ее правовой системы" (ст. 15).
Принцип разделения властей предполагает организацию и осуществление государственной власти на основе ее разделения на три самостоятельные, независимые и сдерживающие друг друга группы государственных органов: органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Целью такого разделения является обеспечение свободы, законности и предотвращение произвола. Эта цель достигается разделением властей потому, что в такой ситуации одна власть ограничивается другой властью; различные ветви власти взаимно уравновешивают пределы властных функций соответствующих государственных органов: законодательных, исполнительно-распорядительных и судебных.
Сегодня многие государства не только признают, законодательно закрепляют, но и успешно реализуют принцип разделения властей.
Вместе с тем, учитывается, что разделение властей не должно мешать их взаимодействию в решении стоящих перед обществом и государством задач.
Принцип научности состоит в использовании данных современных наук (философии, социологии, экономики, правоведения, психологии и др.) в процессе организации и деятельности органов государственной власти.
Принцип профессионализма требует, чтобы при подборе и расстановке работников органов государственной власти учитывались уровень и профиль их образования, специальная подготовка, способность эффективно выполнять должностные обязанности.
В России осуществление мероприятий по реализации принципа профессионализации предусмотрено законом "Об основах государственной службы Российской Федерации"1, а также целым рядом подзаконных актов.
Особое внимание уделяется обеспечению принципа профессионализма в органах судебной власти. Об этом свидетельствует закрепление во многих государствах требований, предъявляемых к судьям, на конституционном уровне. Так, в соответствии с Конституцией РФ судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет (ст. 119).
Принцип внепартийности аппарата государства отражает одну из основополагающих идей современной, прежде всего западной правовой доктрины. Суть ее состоит в следующем: должностные лица органов государственного управления и других государственных учреждений должны действовать во благо всего общества, а не в интересах какой-либо партии или организации, и имеют особую обязанность быть лояльными по отношению к государству; при осуществлении своих функций они не вправе получать указания от политических партий или иных организаций.
В большинстве стран принцип внепартийности реализуется путем ограничения государственных служащих некоторых политических прав, связанных с членством в политических партиях, участием в забастовках, митингах, уличных шествиях и т.д.
Формы государственного управления
Функции государства реализуются в конкретных действиях, совершаемых субъектами государственного управления. Эти действия весьма разнообразны, их можно обозначить как формы осуществления государственного управления.
Выделяются правовые и не правовые формы государственного управления. Правовые - это правоустановительные (правотворчество), правоисполнительные и правоохранительные. Широко используются и не правовые формы, которые часто называют организационной деятельностью государства. Это не означает, конечно, что организационная деятельность никак не регулируется правом. Она осуществляется в рамках действующего законодательства и в пределах компетенции того или иного органа. Однако правом здесь регулируется лишь общая процедура совершения действий. Организационные действия проводятся в порядке текущей, прежде всего управленческой деятельности. К не правовым формам также относится осуществление материально-технических операций (составление справок, отчетов, делопроизводство и т.п.). Сама организационная деятельность имеет разнообразный характер и включает в себя инспектирование государственных и иных органов, их инструктирование, привлечение граждан и организаций к работе государственных органов.