Глава 4. Функции государства

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 

1. Понятие и содержание функций государства

В философии под функциями понимается внешнее прояв­ление свойств какого-либо объекта в определенной системе от­ношений. В юридической литературе нет единства мнений от­носительно категории "функции государства". Под ними подра­зумеваются основные направления (стороны, виды) деятельно­сти государства; его практическая деятельность, имеющая пред­метно-политический и социальный характер; социальное направ­ление деятельности внутри или вне государства. Однако все единодушно признают, что в функциях государства выражают­ся его сущность и социальное назначение, цели и задачи. Функ­ции не могут реализоваться внутри самой государственной ор­ганизации: они реализуются в воздействии на общественные отношения.

Возникнув как продукт общества, государство становится по отношению к нему управляющей системой, силой, воздейст­вующей на все важнейшие процессы, происходящие в нем. Го­сударство ни в коем случае не есть нечто инертное, оно всегда действует, и действует очень энергично. Это активное, деятель­ное начало является способом его существования. Оно задано самой природой государства, его сущностью. Государство есть организация власти экономически господствующих политиче­ских сил. В этой связи представляет интерес вопрос о степени его активности.

В условиях эксплуататорских обществ активность государ­ства возрастает вместе с обострением социально-классовых кон­фликтов, оно стремится предотвратить назревающие взрывы различными мерами, вплоть до военного подавления угнетен­ных классов.

С точки зрения воздействия на экономические отношения государство играет двоякую роль: либо содействует развитию господствующего базиса, либо тормозит развитие новых эконо­мических отношений, которые вызревают в недрах отживаю­щих. Если господствующие экономические отношения потеря­ли свое объективно прогрессивное значение и стали препятст­вием для развития производительных сил общества, то госу­дарство становится реакционной силой, поскольку продолжает защищать старые производственные отношения в угоду эконо­мически изжившим себя, но еще политически господствующим силам. Так было в позднейшую эпоху феодализма, в недрах которого развивалось капиталистическое производство. Препят­ствуя развитию новых, более прогрессивных отношений, госу­дарство усугубляет конфликты в общественном производстве.

Функции государства — это направления деятельности, но не сама деятельность. Деятельность по осуществлению функ­ций наполняется конкретно-историческим содержанием, при­чем в процессе реализации складывается и их соотношение (удельный вес, значимость каждой функции в системе других).

Поскольку сферы государственной деятельности многооб­разны, как и общественные связи, то перед теорией государст­ва встала проблема определить основные направления его внут­ренней и внешней деятельности, в которых выражаются и кон­кретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение, подчеркивает М. И. Байтин. В то же время неверно думать, что в функциях государства отражается только его сущность, ибо у него возникают задачи и функции, продиктованные особенностями переживаемого момента, ситуа­цией политического властвования, спецификой управления об­ществом. Выделение основных (главных) направлений есть "дроб­ление" деятельности государства в целом (но не его органов). Главные направления — это социально значимые стороны дея­тельности государства, к реализации которых подключены все его органы, а не какие-либо отдельные его звенья. В противном случае сущность и социальное назначение государства не по­лучат выражения в функциях и сама категория "функция госу­дарства" потеряет и теоретический, и практический смысл и окажется чисто умозрительной (спекулятивной).

Л. А. Морозова предложила трактовку функций государст­ва не только как направлений его деятельности, но и как меха­низма воздействия на общественные процессы, ссылаясь на то, что, выполняя определенные функции в тех или иных сферах жизни общества, государство одновременно, посредством про­водимых реформ, различного рода преобразований, правового регулирования социальных связей воздействует на состояние общественных процессов.

Представляется, что включение механизма государствен­ного воздействия на развитие общественных процессов в поня­тие функций государства не совсем справедливо, так как тем самым делается попытка свести функции государства в целом к деятельности его механизма, а также подменить функционирование государства различными способами правового воздей­ствия, хотя в науке существует такое самостоятельное поня­тие, как правовые формы осуществления функций государства.

Общепризнано, что существенными признаками функций государства являются их непосредственная связь с сущностью и социальным назначением государства, направленность на ре­шение задач в государственных целях, которые бывают раз­личными на определенных исторических отрезках времени, видоизменяются в процессе становления, укрепления и даль­нейшего развития государства.

В функциях государства его сущность находит более кон­кретное выражение. Эта конкретизация носит объективный характер, так как функции государства формируются объек­тивно, под определяющим воздействием целей и задач, обу­словленных экономической и политической структурами обще­ства и вытекающими отсюда интересами социальных групп, коллективов, всего народа. Поэтому функции государства по­стоянно присущи ему в течение всего исторического периода его существования. Если к власти приходят другие политиче­ские силы, то изменяются и функции государства. Вместе с тем в определенные периоды может происходить смена приоритет­ных интересов, что влечет и функциональные изменения, на первый план могут выдвигаться функции, имеющие максималь­ное значение (например, функция обороны нашей страны в пе­риод Великой Отечественной войны 1941—1945 гг.).

Каждая функция государства имеет предметно-политиче­скую характеристику, ибо ее содержание показывает, что яв­ляется предметом их деятельности, какие средства использу­ются для достижения той или иной цели.

Содержание функций также не остается неизменным на отдельных этапах развития государства, что подтверждается их своеобразием в периоды радикальных экономико-социаль­ных преобразований, революций в различных сферах жизни государственно-организованного общества. Особенно существен­но различие в содержании функций государств, принадлежа­щих к разным общественно-экономическим формациям.

Функции государств эксплуататорских типов имеют суще­ственные общие черты:

1) ведущее значение функции прямого подавления эксплуа­таторским меньшинством эксплуатируемого большинства насе­ления. Различия касаются приемов, масштабов, конкретных целей подавления и классов, в отношении которых оно осуще­ствляется;

охрана частной собственности на орудия и средства про­изводства; различия вытекают из особенностей самих форм частной собственности;

обеспечение лишь внешних условий существующих от­ношений эксплуатации, ограниченное вмешательство государ­ства в экономику.

Функции государств демократического типа противоположны:

второстепенное значение функции прямого подавления; оно осуществляется большинством населения в отношении сверг­нутого эксплуататорского меньшинства и постепенно утрачи­вает свое назначение, хотя рецидивы могут быть;

охрана всех существующих форм собственности на сред­ства производства;

ведущее значение организаторских функций, неизвест­ных эксплуататорским государствам;

4) направленность на решение задач демократического строительства.

Современная трактовка функционирования государствен­но-организованного общества свидетельствует о том, что в дея­тельности государства присутствуют как классовые, так и об­щесоциальные начала. Если государство представляет собой политическую организацию экономически господствующего клас­са, общество носит ярко выраженную классовую структуру, где отдельные его части противостоят друг другу в силу различно­го отношения к средствам производства, то функционирование государства посвящено преимущественно охране интересов гос­подствующего или доминирующего (по признаку собственно­сти) класса.

Долгое время в юридической литературе искусственно под­держивался классовый подход, не всегда обращалось внимание на особенность функционирования государства в интересах всего общества, о чем образно сказал К. Маркс, ссылаясь на необхо­димость деятельности любого государства в интересах осуще­ствления общих дел. Можно с уверенностью сказать, что любое государство осуществляет общесоциальную деятельность, вы­ступает представителем интересов всего общества, всех клас­сов, социальных групп и слоев населения.

К функциям, вытекающим из природы любого общества, относятся все направления деятельности государства по под­держанию естественных условий существования этого общест­ва, которые предполагают деятельность как внутреннюю, так и на межгосударственной основе. В условиях научно-технической революции, принявшей глобальные масштабы, значение этих функций все более возрастает. Достаточно сослаться на необхо­димость поддержания экологического равновесия; борьбу с бо­лезнями (в частности, СПИДом); международное культурное и научно-техническое сотрудничество при решении проблем, не укладывающихся в рамки интересов отдельных стран (освое­ние космоса, изучение и использование ресурсов мирового океа­на, создание всемирной службы погоды, охрана среды и рацио­нальное ее использование; разработка международных стандар­тов и всемирной радио- и телевизионной связи, развитие транс­портных средств).

Надо отметить, что международное экономическое сотруд­ничество по обеспечению человечества энергоресурсами и про­дуктами питания, научное сотрудничество, выходящее за рам­ки отдельных стран, создание прочного мира между народами сами по себе не носят классового характера, однако их реализа­ция подвержена решающему влиянию как классовых, так и общих интересов.

Соотношение классового и общесоциального в государстве позволяет сделать вывод о том, что следует различать государ­ства с преимущественно классовыми и преимущественно обще­социальными (демократическими) функциями, что предполага­ет выяснение не только направлений деятельности, но и соци­ального назначения государства.

Как справедливо отмечает Л. А. Морозова, общесоциаль­ная деятельность государства обеспечивает определенную сте­пень устойчивости отношений и связей внутри общества, его целостность и единение на базе общих интересов (экономиче­ских, культурных, национальных и др.). Чем больше удельный вес общесоциальных функций, тем выше роль государства как инструмента преодоления противоречий, средства достижения общественного компромисса, стабилизации общественных свя­зей. Такая роль государства вынуждает его отказываться в своей практической деятельности от использования исключительно методов насилия, принуждения. Все чаще ему приходится об­ращаться к авторитету общедемократических, гуманистических институтов и идей, например к идее правового государства, гос­подства права в общественной и политической жизни, соблюде­ния прав человека, защиты национальных меньшинств, к раз­личным формам участия населения в государственной и обще­ственной жизни, к поддержке начал самоуправления, обеспе­чению свободы печати и гласности, судебной защиты прав и законных интересов гражданина и др.

Государство сильно сознательностью личностей, которые поддерживают его, если оно умеет учитывать многообразие классовых, групповых, национальных и иных социальных инте­ресов, опираясь при этом на общечеловеческие, гуманистиче­ские ценности. Любое иное государство нельзя считать цивили­зованным.

Таким образом, в теории государства сформировалась ка­тегория "функция государства", во-первых, отражающая ре­альный процесс его жизнедеятельности, во-вторых, вытекаю­щая из категории "сущность государства". По мере развития общественных отношений, повышения производительности и качества труда, консолидации населения сущность государства постепенно меняется, что в первую очередь проявляется в из­менении его функций.

В самом общем виде можно дать следующее понятие функ­ции государства: это основные (главные) направления (сторо­ны, виды) деятельности государства по реализации стоящих перед ним задач для достижения определенных целей, обуслов­ленных как классовой, групповой, так и общесоциальной его сущностью и назначением.

2. Классификация функций государства

В юридической литературе приводятся различные основа­ния (критерии) классификации функций государства: по сфе­рам (объектам воздействия); по продолжительности действия; по социальной значимости; по правовым формам реализации.

По сферам государственной деятельности (объектам воз­действия) общепринятым считается деление функций на внут­ренние и внешние. Первые связаны с реализацией задач госу­дарства внутри страны, а вторые — на межгосударственном уровне, где оно выступает субъектом международно-правовых отношений. Среди ученых нет единства мнений по поводу пе­речня функций современного государства с учетом их деления на внутренние и внешние.

Так, В. В. Лазарев к внутренним функциям относит: уста­новление и охрану правового порядка; охрану прав собственно­сти, иных прав и свобод граждан; экономическую; культурную; социальную; экологическую; а к внешним — поддержание мира и мирного сосуществования; обеспечение делового партнерства и сотрудничества; защиту государственного суверенитета от внешних посягательств.

Н. Т. Шестаев к внутренним функциям, охватывающим сферу жизни государства, касающимся каждого члена общест­ва, относит: охранительную; экономическую; социальных услуг; обеспечения и защиты граждан; культурно-воспитательную; природоохранную, а к внешним, обеспечивающим существова­ние государства в мировом сообществе — защиту государства от вооруженных нападений других государств; поддержание международных политических отношений (дипломатическая деятельность), экономических и культурных связей; борьбу с международными преступлениями; участие в международной охране окружающей среды.

Определенный интерес вызывает классификация функций государства, предложенная Л. А. Морозовой, которая, ссылаясь на мнение Ю. А. Тихомирова о том, что генеральной тенденцией в развитии современных функций государства являются само­регулирование, начала самоорганизации и самодеятельности, делает вывод, что российскому государству на данном этапе присущи следующие внутренние функции: обеспечение наро­довластия; экономическая; социальная; налогообложение; эко­логическая; охрана прав и свобод граждан, обеспечение закон­ности и правопорядка; к внешним функциям относятся: инте­грация в мировую экономику; внешнеэкономическое партнер­ство и государственная поддержка иностранных инвестиций; оборона страны; поддержка мирового правопорядка; сотрудни­чество с другими государствами в решении глобальных про­блем современности (экологической, сырьевой, энергетической, демографической и др.).

Не вдаваясь в подробное, рассмотрение различных пози­ций, констатируем: все авторы в той или иной степени отмеча­ют, что объектом воздействия функций государства являются крупные сферы общественной жизни: экономика, социальная структура, духовная жизнь, политический строй. Поэтому в укрупненном виде функции могут быть экономическими, идео­логическими, охранительными, политическими как во внешней, так и во внутренней деятельности государства.

Данная классификация, естественно, не отражает специ­фику различных государств или их типов.

По продолжительности действия функции государства под­разделяются на постоянные и временные. К первым относятся такие, которые присущи государству на всех этапах его суще­ствования (достаточно сослаться на экономическую функцию), вторые ограничены во времени, что обусловлено спецификой задач государства на отдельных исторических этапах (напри­мер, функция нейтрализации сопротивления свергнутых классов или партий при смене государственного строя в ходе рево­люции или реформы. В результате перевоспитания, депорта­ции или физического уничтожения противника эта функция полностью отмирает либо сливается с другой — функцией ох­раны правопорядка и существующего строя).

По социальной значимости функции государства традици­онно принято подразделять на основные и неосновные. Первые выполняются всеми его органами во взаимодействии, их можно назвать общими, т. е. одинаково присущими каждому звену го­сударства. Функции, свойственные лишь отдельным государст­венным органам, считаются неосновными. Поскольку общие функции реализуются через отдельные, а отдельные тесно свя­заны с общими, им подчинены и являются средством их реали­зации, постольку именовать их "неосновными", на наш взгляд, ошибочно.

Отдельные функции государства — это те направления его деятельности, которые сами по себе непосредственно не выра­жают его сущности и социального назначения (например, охра­на здоровья населения, борьба со стихийными бедствиями и пр.) или же являются частью ("подфункциями") основных (на­пример, планирование экономического и социального развития общества, исполнение наказания). Функции конкретных госу­дарственных органов могут быть четко и правильно определе­ны или поняты только на базе общих функций государства. Всякое теоретическое или практическое сведение' последних к функциям его органов означает их растворение в организаци­онных, технических приемах деятельности.

Деятельность государства по реализации своих функций облекается в правовые формы: правотворческую; исполнитель­но-распорядительную: правоохранительную, что основано на принципе разделения властей. Соответственно и функции госу­дарства подразделяются на законодательные (правотворческие), управленческие и судебные, что в принципе отражает меха­низм реализации государственной власти. Причем каждая из названных функций может осуществляться совокупностью го­сударственных органов, принадлежащих к определенным неза­висимым ветвям власти.

Для того чтобы раскрыть эволюцию функций российского государства, рассмотрим соотношение категорий "цель" — "за­дачи" — "функции". Прежде всего в формулировании опреде­ленной цели государства проявляется его социальное назначе­ние. Для ее достижения объективно нужно решить конкретные задачи, что в свою очередь обусловлено осуществлением соот­ветствующих функций. Следует отметить, что понятия "функции" и "задачи" не­раздельны, не случайно соответствие задачам государства со­ставляет существенный признак категории функции государ­ства, причем даже формулировки ряда задач и функций совпа­дают или почти совпадают.

Постановка перед государством и обществом определен­ных задач порождает необходимость осуществления соответст­вующих функций, так как вне реализации функций государст­ва его задачи останутся неосуществленными. Определяющими в соотношении задач и функций выступают первые, а не вто­рые. Функции государства — это не его задачи, хотя и связаны с ними и даже прямо зависят от них. Однако при всей своей значимости задачи не являются первоосновой для развития го­сударства и его функций, так как они сами происходят из эко­номических и политических потребностей общества, определя­ются закономерностями его развития и зависят от националь­но-исторической и иной специфики каждого государства.

Таким образом, задача включает в себя, с одной стороны, необходимость достижения какой-либо цели определенного ха­рактера, а с другой — необходимость определенного вида дея­тельности. Функции государства зависят от его задач, так как последние обусловливают само существование функций, опре­деляют их содержание, воздействуют на формы и методы их осуществления.

Проблема взаимосвязи функций и задач государства на отдельных этапах его существования решается применительно как к внутренним, так и к внешним функциям, ибо историче­ские причины их возникновения -— порождение соответственно внутренних объективных законов развития государства и внеш­них условий.

Любые государства, находящиеся на одном этапе разви­тия, имеют одинаково звучащие функции, хотя отличия в их содержании, а тем более в формах и особенно в методах реали­зации могут быть довольно сильными. При этом следует пони­мать, что каждому этапу соответствуют "свои" функции, со­вершенно несхожие с функциями других этапов развития, и что с переходом государства на новый этап происходит полная или частичная замена его функций. Представляется, что появ­ляются новые функции, однако большая часть уже существую­щих трансформируется и наполняется иным содержанием, что можно проследить на эволюции российского государства (после распада СССР и образования Российской Федерации).

1