§ 3. Правотворческий (законодательный) процесс и его этапы

В теории правотворчества признано, что процесс создания права не носит одномоментного характера, а "растянут" во времени. В связи с этим выделяют, как правило» два этапа правотворческого (законодательного) процесса.

глав3 20- Формы (источники) права. Правотворчество                            301

Первый — предпроектный этап — заключается в том, фО в обществе выявляется потребность в урегулировании йормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы (вопроса), ее общезначимость и актуальность. Оценивает потребность в правовом регулировании как общество, которое через свои институты — лидеров, средства массовой информации, науку — может оказать влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия (экономическими, моральными и пр.).

Например, демократические реформы в Литовской республике потребовали правового закрепления свободы слова и печати. В результате 18 февраля 1990 г. появился Закон о печати, ст. 1 которого утверждала свободу выражения взглядов и устраняла цензуру, а в ст. 4 закреплялось право на получение информации от государственных и общественных организаций. В данном случае правовая форма получила приоритет перед другими видами социального воздействия в таких важных вопросах, как политические свободы.

Второй этап правотворчества называется проектным этапом, или этапом принятия правотворческого решения. Особенность его заключается в том, что, во-первых, эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а во-вторых, на данном этапе осуществляется собственно "творчество права": создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую.

Первая стадия: внесение в правотворческий орган проекта закона субъектом правотворческой инициативы.

Чаще всего инициатором принятия того или иного закона является правительство, которое реализует ту или иную Политику и острее других чувствует, в каком акте парла-оно нуждается для дальнейшей эффективной работы.

302

В силу изложенного часто законопроект возникает имен«0

потому, что в нем больше всего нуждается исполнительная власть.

В необходимости >-"—---

—пс

_.., ,«мается исполнительная

В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давлр-ния. Например, профессиональные союзы — давление на ммм«-—- 1ОВ   ^^о.—

"венной Думе Т      °' напР*мер, ГрГ^-     °Н°ТВ°Рчес-

правительсТвГили поеСЛИ ^^^^ Г"удар. Вторая      "™ пРез"Дент.         ^      Т не "Одерживает

с*ях и комитетах пп'' Ра°СМотРение проекта чя

лизировать его со "РаВ°ТВ°Рческого орган!          НЭ В Коадс-

бптт^ „__        го с°Держанир г.------     органа с целью проана-

в этом прои тельству п1лТм       *

Ламента> За

по

ПаРламента.

законода-^ остается обсуждение

^1ОПР°еКТа П° пала-м предл0жений"п0ппаГДеНИЯ 3а™^етсНя°ТвВОГеСКОГО ОрГа"

»с:г^^^^

ковопроектП Г       да ваРианта, „2!! °В) лаРламента. Эта послеХГ „"Г™ ™»»; „, ^^« Ч*-™ за-

Т\л-тл-лл___

20. Формы (источники) права. Правотворчество                            303

Четвертая стадия: принятие законопроекта правотвор-ческим органом во втором (окончательном) чтении1.

В чем выражается принятие законопроекта? С процедурной точки зрения, принятие означает лишь то, что про-э|ст получил одобрение большинства депутатов палаты (или гарламента в целом). С юридической точки зрения, приня-•ие законопроекта составом депутатов парламента — один из необходимых юридических фактов, обусловливающих дальнейшее превращение законопроекта в полноценный закон. Для завершения процесса правотворчества необходимы еще несколько важных этапов, логически включаемых в четвертую стадию правотворчества. Это подписание законопроекта главой государства и обнародование (опубликование в средствах массовой информации) текста нового закона.

В большинстве западных стран установлены сроки прохождения законопроекта до момента его принятия: во Франции — 15 дней с момента внесения, в Германии — 6 недель, в Испании  — до 20 дней (для срочных законопроектов). В Великобритании для частных законопроектов установлены сроки между стадиями — четыре дня (между первым и вторым чтением), три дня — между стадией доклада и третьим чтением. Россия пока не имеет четкой регламентации сроков рассмотрения законопроектов, что свидетельствует о существующей волоките в Государственной Думе и о возможности определенных политических сил затруднить их прохождение.