15.6. Правотворчество: понятие, стадии, принципы

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Как вытекает из самого термина, Правотворчество — со­вокупность актов, действий, направленных на создание права. Однако подход к пониманию правотворчества может быть разным в зависимости от самого понимания права. Если встать на точку зрения естественного права, то правотворче-ский орган, например парламент, не творит, а только откры­вает, обнаруживает право, облекая его в законы. Другая точка зрения, крайнего волюнтаризма, представлена юридическим позитивизмом. Здесь воля государства— единственный фак­тор, порождающий право.

 

Очевидно, что реальное положение дел находится посре­дине между этими крайними взглядами, выражается в праг­матическом подходе к вопросу о соотношении права и госу­дарства. Право — результат правотворческой деятельности го­сударства. В праве выражается его воля. Но эта воля — не голый приказ, не чисто волюнтаристский произвол, а воля детерминированная, обусловленная многочисленными фак­торами общественной жизни (структурой экономических от­ношений, уровнем развития экономики, системой социаль­ных отношений, соотношением социальных и политических сил, их конфронтацией или согласием, состоянием правосоз­нания, правовой культуры, определенными ожиданиями об­щества относительно целей и правовых средств решения той или иной социальной проблемы, состоянием преступности и законности в обществе и т. д.).

Правотворчество — это деятельность рациональная, на­правленная на решение определенных социальных проблем, па достижение определенных целей экономического, поли-гического, социального, экологического характера и т. п.

Правотворчество — это деятельность компетентных субъ­ектов, направленная на издание и совершенствование норма­тивных актов.

Субъектами правотворчества являются государственные органы, наделенные соответствующей компетенцией (правом па издание нормативных актов), органы местного самоуправ­ления, а также народ при принятии законов путем референ­дума.

Правотворческая деятельность осуществляется в соответ­ствии с процедурой, установленной нормативными актами (Конституцией, регламентом, уставом и т. д.). Задачей право-| норчества является совершенствование законодательства для постижения целей, которые ставит перед собой законодатель.

Правотворчество заключается в издании новых норматив­ных актов, отмене или совершенствовании старых путем вне­сения изменений и дополнений.

С точки зрения теории информации Правотворчество представляет собой процесс движения, трансформации ин­формации, создания нового вида информации в виде норма-швных актов.

Эффективный, действенный нормативный акт может оыть издан только на основе знаний, на основе информации.

 

Законодатель должен получить следующие виды информа­ции: о состоянии действующего наличного законодательства в соответствующей сфере общественной жизни; о практике реализации и применения указанного законодательства; о ре­альных результатах (положительных и отрицательных) дейст­вия указанного законодательства и его применения; о состоя­нии соответствующей сферы общественных отношений, под­лежащих регулированию; о тенденциях их развития и т. д.; о правосознании общества, его оценках действующего законо­дательства и ожиданиях, желаниях общества относительно нового законодательства и, наконец, научную информацию — оценку наукой действующего законодательства и ее предло­жения относительно его совершенствования.

В ходе правотворчества определяются, конкретизируются цели, которые должны быть достигнуты в результате приня­тия новых законов.

На основе указанной информации и соответственно це­лям вырабатываются разные варианты (альтернативные) ре­шения законодательной проблемы. Из альтернативных вари­антов избирается вариант наиболее целесообразный, т. е. наи­более соответствующий поставленным законодателем целям и наиболее соответствующий представлениям общества о справедливости.

Таким образом, в информационной модели правотворче­ства можно выделить следующие стадии: сбор необходимой информации, оценка указанной информации и определение целей регулирования, выработка альтернативных вариантов законодательного решения, выбор одного из альтернативных вариантов и его оформление в виде нормативного акта.

Процесс правотворчества протекает в рамках процедуры, установленной соответствующими законами, и проходит ряд стадий. Процедурная, процессуальная модель правотворчест­ва предполагает следующие стадии: законодательной иници­ативы и подготовки нормативного акта, обсуждения, приня­тия и опубликования.

Законодательная инициатива (предложение принять зако­нодательный акт) может быть неофициальной, исходящей от отдельных лиц, групп, партий и т.д., и официальной (фор­мальной), исходящей от субъектов, предусмотренных зако­ном. Предложения о принятии законов, исходящие от субъ­ектов, обладающих правом официальной законодательной

 

инициативы, подлежат обязательному рассмотрению законо­дательным органом.

Круг субъектов, обладающих правом официальной зако­нодательной инициативы, определен Конституцией РФ: Пре­зидент РФ, палаты Федерального Собрания, отдельные депу­таты, Правительство РФ, верховные судебные инстанции, представительные органы и правительства субъектов федера­ции. Субъекты официальной законодательной инициативы в республиках, краях и областях определяются их конституция­ми и уставами.

Следует особо выделить народную официальную законо­дательную инициативу. Так, по Уставу Свердловской области (ст. 66) право такой инициативы предоставлено гражданам об­ласти в количестве не менее десяти тысяч.

Субъект, выступающий с предложением о принятии зако­на, обычно предлагает готовый законопроект. Если же ини­циатива не подкреплена законопроектом, то законодательный орган принимает меры к ее разработке.

Стадия обсуждения законопроекта наиболее ответствен­ная, во многом определяющая содержание будущего закона. Она проходит несколько чтений (обсуждений). На первом чтении заслушиваются доклад лица, внесшего законопроект, содоклад соответствующего комитета представительного ор­гана, вносятся поправки, дополнения. Законопроект или от­вергается или одобряется в целом и направляется на доработ­ку в комитеты представительного органа. На втором чтении обсуждается доработанный вариант законопроекта, принима­ется решение поставить его на голосование или направить на третье чтение.

Принятие закона. Закон принимается путем голосования депутатов соответствующего законодательного органа. Феде­ральные законы принимаются простым большинством голо­сов, а конституционные законы — не менее чем Уз от общего числа'депутатов Государственной Думы. Затем в течение пяти дней законы передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается принятым, -если он одобрен простым боль­шинством, а конституционный закон — г/^ членов Совета Фе­дерации. При отклонении закона Советом Федерации созда­ется согласительная комиссия или Государственная Дума принимает закон при повторном голосовании не менее чем Уз голосов.

 

Принятый закон в пятидневный срок направляется Пре­зиденту РФ, который в течение 14 дней подписывает закон и обнародует его или отклоняет. В последнем случае Федераль­ное Собрание квалифицированным большинством голосов в ^3 может преодолеть вето Президента, и тогда Президент РФ обязан его подписать. Днем принятия федерального закона считается день его принятия Государственной Думой. Днем принятия федерального конституционного закона РФ счита­ется день одобрения его Советом Федерации. Порядок при­нятия законов субъектов федерации определяется их консти­туциями или уставами и регламентами.

Опубликование законов и иных нормативных актов. Публи­кация (обнародование) нормативных актов — необходимое условие эффективного функционирования права, ибо без до­ведения информации о нормах права до их адресатов невоз­можно правовое регулирование.

Официальная публикация является и формальным усло­вием для определения начала действия нормативных актов, и подтверждением аутентичности, официальности их текстов. Согласно Конституции РФ (ст. 15) неопубликованные законы нс применяются. Как.отмечено выше, публикация является необходимым формальным условием действия вообще всех нормативных актов, затрагивающих права и обязанности граждан. Это тем более необходимо, что в правовом регули­ровании действует принцип: незнание права не освобождает от ответственности и других неблагоприятных последствий (цтогайа }пп5 поп ехсивщ — незнание права не извиняет). За­коны, постановления палат Федерального Собрания, акты Президента, Правительства, Конституционного Суда РФ пуб­ликуются в Собрании законодательства Российской Федера­ции, которое периодически выпускается отдельными книга­ми, а также в газете «Российские вести».

Каждый акт, помещенный в Собрание законодательства, занимает свою позицию в этом собрании и обозначается но­мером статьи. Ссылка на соответствующий акт в Собрании обозначается обычно сокращенно, например: СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 2. Это означает, что данный акт помещен во втором выпуске (книге) Собрания законодательства РФ за 1999 г. и занимает в этом выпуске среди опубликованных актов вторую позицию (место).

 

Нормативные акты федеральных органов исполнительной иласти (министерств, ведомств) после их регистрации в Ми­нистерстве юстиции РФ в течение 10 дней публикуются в га­зете «Российские вести», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» изда­тельства «Юридическая литература».

Официальными являются также тексты законов, указов, постановлений, актов ведомственных органов, распростра­няемые в машиночитаемом виде научно-техническим цент­ром правовой информации «Система». Крупные норматив­ные акты (конституции, уставы, кодексы, положения, прави­ла) публикуются отдельными выпусками.

Порядок опубликования нормативных актов субъектов федерации и формы официального опубликования определя­ются их законами. Акты законодательных органов обычно публикуются в изданиях под названием «Ведомости», напри­мер «Ведомости Свердловской областной думы». Официаль­ным изданием здесь служит также «Областная газета».

Принципы правотворчества. Это основополагающие идеи (ценности), на которые должно ориентироваться правотвор" чество.

Законность правотворчества состоит в том, что оно дол­жно осуществляться в рамках законов. Во-первых, норматив­ные акты должны приниматься в рамках компетенции (пол­номочий) соответствующего органа; во-вторых, должны со­блюдаться процедура, порядок подготовки, обсуждения, при­нятия, опубликования, предусмотренный законом; в-третьих, должна соблюдаться иерархия нормативных актов.

Демократизм правотворчества с формальной точки зре­ния предполагает принятие основополагающих нормативных актов — законов только представителями, избранными наро­дом, и подчиненность законам всех прочих актов, принятие законов путем референдума, вынесение законопроектов на всенародное обсуждение. С содержательной точки зрения в законах и иных нормативных актах как результатах право-творчества должны находить выражение, закрепление ожида­ния, интересы и потребности большинства народа.

Научность правотворчества проявляется в использовании данных науки, прежде всего юридической, экономической, социологии, криминологии, медицины и т. д. при подготовке законопроектов, привлечении для экспертизы законопроек-

 

тов ученых соответствующей области знаний. При подготовке законов экономического, да и иного характера важны дросчет--финансовых, материальных расходов, 'необходимых для ре­ализации закона, определение источников этих расходов. Важно не только предвидеть поло~жительные результаты дей­ствия законов, но и учитывать побочные результаты как от­рицательного, так и положительного характера.

Оперативность правотворчества — необходимое условие эффективности правового регулирования. Она предполагает своевременность издания нормативных актов, недопущение положения, когда законы отстают от жизни. Здесь важно дей­ствовать на опережение, важно предвидеть зарождающиеся в обществе общественные процессы положительного и отрица­тельного свойства, своевременно на них реагировать путем принятия соответствующих нормативных актов. Оператив­ность предполагает и быструю ликвидацию пробелов в зако­нодательстве, своевременную отмену и изменение устаревших актов, издание актов, предусматривающих механизм, порядок реализации законов и т. п.

Связь правотворчества и практики. Нормативные акты— это всегда средство, инструмент достижения практических целей. С помощью права достигается определенный положи­тельный результат, состоящий в возникновении и упрочении отношений, процессов, ситуаций, создающих благог риятные условия для нормального существования и развития общест­ва, или, напротив, в устранении факторов, неблагоприятных для общества. В этом действии права возможны определенные сбои, ошибки, ведущие к отрицательному результату и недо­статочной эффективности права. Такие сигналы подает пра-вотворчеству практика в той или иной сфере общественной жизни. Поэтому связь с практикой, учет эффективности или неэффективности действия права* являются непременным принципом правотворчества. Только практика может дать объективную оценку действенности права. Она может вы­явить пробелы в праве, ошибки, допущенные законодатель­ством, и другие отрицательные моменты регулирования.

 

1