Глава 15 Правотворчество
1. Правотворчество: понятие, виды, стадии.
2. Законодательный процесс.
3. Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Правотворчество: понятие, виды, стадии
Правотворчество - процесс целенаправленного формирования и юридического закрепления государственной (общей) воли в источниках права.
В результате правотворчества праву придается качество формальной определенности.
Правотворчество включает деятельность по:
изданию новых нормативно-правовых актов;
их совершенствованию, изменению, переработке;
отмене действующих нормативно-правовых актов.
Признаки правотворчества:
1. Сознательно-волевой характер.
2. Объективно-исторический характер.
Признаки отражают сочетание субъективного и объективного факторов в правотворчестве. Право создается людьми, наделенными волей и сознанием, имеющими определенный жизненный опыт, правосознание, культурный уровень, эмоционально-чувственную сферу. На правотворчество влияют личные и групповые интересы, задачи, потребности законодателя. Существует мощный политический институт лоббирования выгодных с позиций отдельных социальных групп нормативных актов.
Несмотря на влияние субъективных факторов, право не создается законодателем произвольно, исключительно по собственному усмотрению. Правовые нормы всегда соответствуют определенному уровню экономического, политического, социально-культурного развития общества. Право отражает некоторые объективные закономерности общественных отношений. В нормах находят выражение потребности социума на определенном историческом этапе. Характерно высказывание К. Маркса: «Законодательная власть не создает закона - она лишь открывает и формулирует его». Государство формирует право на основе анализа объективно су- ществующей экономической, социально-политической, культурно-духовной реальности. «Право никогда не может быть выше, чем экономический строй и обусловленное им культурное развитие общества» (К. Маркс). Lex non cogit ad impossibilia (с лат.) - закон не должен требовать невозможного, то есть должен быть реально исполнимым. Quae rerum natura prohibentur, nulla lege confirmata sun - ни один закон не может предписывать того, что не допускает природа вещей (Цельс). Попытки волюнтаристски, произвольно устанавливать нормы права ведут к негативным последствиям. В лучшем случае это будет «мертвое», недействующее право. В худшем - реальный вред общественным отношениям.
Принципы правотворчества:
1. Демократизм. Издание нормативно-правовых актов предполагает учет общественного мнения, публичное и гласное обсуждение законопроектов, социологический анализ реализации действующих норм. Последнее позволяет оценить эффективность и качество правотворческого процесса. Как отмечает А.С. Пиголкин, демократизм правотворчества предполагает активное участие партий, массовых движений, предпринимательских структур, объединений граждан в создании законодательства, их инициативу, свободное, широкое и деловое обсуждение предполагаемых законодательных решений *1.
_____
*1 См.: Проблемы общей теории права и государства. М., 1999. С. 307.
2. Актуальность, своевременность. Правотворчество должно быть оперативным. С одной стороны, законодатель должен чутко реагировать на изменения ситуации в стране, не позволяя нормам «устаревать». Законодателю нельзя «плестись в хвосте» общественного развития; его задача создавать правовые нормы на перспективу, действовать на опережение, задавая обществу нормативные программы развития, стимулируя позитивные изменения в различных сферах жизни. Именно с такой целью в Конституции России закреплены определения Российской Федерации как «правового», «социального», «демократического» государства.
3. Научность и профессионализм. Правотворчество - специализированная деятельность, требующая особых знаний и навыков, прежде всего юридических. Она требует высокой квалификации в сфере правоведения, знания приемов и принципов юридической техники, правовой терминологии, умения их использовать в правотворческом процессе. Правотворчество должно опираться на «научно осмысленный отечественный и зарубежный опыт в этой сфере, на результаты научного изучения современного состояния действующего права и тенденций его развития, на идеи, концепции и практические рекомендации юридической науки»*1.
_____
*1 См.: Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. М., 1999. С. 420.
4. Баланс публичных и частных интересов. Регулируя общественные отношения, правовые нормы должны обеспечивать баланс публичных и частных интересов. Например, нормы, устанавливающие ставки налогообложения, должны, с одной стороны, гарантировать наполнение доходной части бюджета, а с другой - сохранить для налогоплательщика стимулы к приобретению имущества, получению доходов (прибыли), осуществлению предпринимательской деятельности.
Виды правотворчества:
1. Народное правотворчество. Референдум - всенародное голосование населения по важнейшим вопросам государственного или местного значения, выступающий одной из форм непосредственной демократии. Vox populi - vox dei (с лат.) - глас народа есть глас божий (Сенека). Участие в нем принимают граждане государства, обладающие активным избирательным правом. Решения, принятые на референдуме, носят общеобязательный характер и оформляются нормативно-правовыми актами высших органов государственной власти. Именно на всероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. была принята действующая Конституция России.
2. Государственное правотворчество - правовые нормы формируются уполномоченными государственными органами, то есть прямо и непосредственно исходят от государства. Это основной вид правотворчества, остальные два носят несущественный, вспомогательный характер.
3. Санкционированное правотворчество - государственные органы делегируют негосударственным организациям право нормативного регулирования какого-либо вопроса либо одобряют различного рода социальные нормы (корпоративные, моральные, религиозные, традиционные), придавая им общеобязательный характер и юридическую силу.
Государственное правотворчество представляет собой формализованный процесс, состоящий из ряда последовательно сменяющихся стадий:
1. Выявление потребности в правовом регулировании какого-либо вопроса*1.
_____
*1 Иногда эту стадию выносят за рамки правотворчества, рассматривая ее как элемент более широкой категории - правообразования.
2. Решение компетентного государственного органа об издании нормативно-правового акта, определение его формы, разработка проекта, проявление правотворческой инициативы.
3. Предварительное обсуждение проекта нормативно-правового акта всеми заинтересованными субъектами.
4. Официальное рассмотрение проекта нормативно-правового акта.
5. Принятие нормативно-правового акта, утверждение, одобрение, подписание.
6. Доведение нормативно-правового акта до адресата - опубликование и вступление в силу.
Законодательный процесс
Законодательный процесс в Российской Федерации имеет свои особенности. Во-первых, он урегулирован непосредственно Конституцией Российской Федерации, во-вторых, установлен строго определенный круг субъектов законодательной инициативы, в-третьих, в законодательном процессе участвуют органы всех ветвей власти при ведущей роли Государственной Думы Федерального Собрания.
Законодательная инициатива - право уполномоченных субъектов официально поставить вопрос об издании, изменении или отмене закона. Выступление с законодательной инициативой влечет обязательное обсуждение ее в парламенте. Согласно Конституции правом законодательной инициативы обладают Президент России, Совет Федерации в целом, отдельные члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд по вопросам их ведения.
Вносимые в Государственную Думу законопроекты о налогообложении, о выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, вносятся только при наличии заключения Правительства России, отвечающего за финансово-кредитную политику государства.
Законопроект обсуждается на заседаниях Государственной Думы поэтапно в трех чтениях. На этой стадии в текст законопроектов вносятся поправки, изменения, дополнения. Государственная Дума принимает закон большинством голосов от общего числа депутатов и в течение пяти дней передает его на рассмотрение в Совет Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законопроекты по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов, финансового, валютного, кредитного права, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статуса и защиты государственной границы, войны и мира. Совет Федерации одобряет закон большинством голосов от общего числа членов палаты. Если в течение четырнадцати дней Совет Федерации не рассмотрел закон, он считается одобренным.
Совет Федерации вправе отклонить закон - наложить вето. В этом случае создается согласительная комиссия для преодоления разногласий. После работы комиссии закон повторно рассматривается в Государственной Думе. Если при повторном голосовании за закон проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы, он считается принятым даже без одобрения Советом Федерации.
Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации законопроект в течение пяти дней направляется Президенту России для подписания и обнародования. На эту процедуру ему отводится четырнадцать дней. В течение этого срока Президент может отклонить закон, наложив на него вето, и вернуть обратно в Государственную Думу. Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают возвращенный закон. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы - вето считается преодоленным. В этом случае Президент обязан в течение семи дней подписать и обнародовать закон.
В течение семи дней после подписания Президентом РФ закон должен быть опубликован в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Он вступает в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после опубликования.
Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц
Правовые нормы представляют собой идеальные модели правомерного поведения. Для практического воплощения в жизнь они должны быть реализованы конкретными субъектами в их взаимоотношениях между собой. При этом чрезвычайно важно установить временные, пространственные и субъектные пределы действия норм. Последнее осуществляется при помощи так называемых оперативных норм.
Действие правовой нормы во времени начинается с момента вступления в юридическую силу содержащего ее нормативно-правового акта и прекращается с момента утраты последним юридической силы.
Вступление в силу нормативно-правовых актов может определяться:
1. Принятием или подписанием акта. С момента принятия до недавнего времени вступали в силу большинство нормативных актов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания России. Многие нормативные акты Правительства РФ и сегодня вступают в силу с момента их подписания.
2. Моментом опубликования акта. Например, Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации» вступил в силу с момента его опубликования. Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» также вступил в действие со дня его официального опубликования.
3. Истечением определенного срока после опубликования нормативно-правового акта. В настоящее время федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Акты Президента России, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если только в самом акте не установлен другой порядок их вступления в силу. Также вступают в силу и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок их вступления в силу.
4. Датой, указанной в самом нормативно-правовом акте. Отсрочка во времени, как правило, предусматривается для нормативных актов повышенной сложности или значения. Именно таким образом вступали в силу действующие Уголовный, Гражданский, Арбитражный процессуальный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Например, часть первая Налогового кодекса была принята Государственной Думой 16 июля 1998 г., подписана Президентом 31 июля 1998 г., а вступила в силу лишь с 1 января 1999 г. Цель такой отсрочки - обеспечить, чтобы до вступления нормативно-правового акта в силу все заинтересованные лица могли тщательно изучить содержащиеся в нем правовые нормы и подготовиться к их реализации.
5. Наступлением определенных условий. Вступление в силу нормативно-правового акта в целом или отдельных его положений может быть увязано, например, с принятием и введением в действие другого акта. Так, при введении в действие части первой Налогового кодекса законодатель оговорил, что статьи 12, 13, 14, 15, определяющие систему налогов и сборов в Российской Федерации, вводятся в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса и признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»*1.
_____
*1 См. пункт 1 статьи 6 Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ.
6. Специально принятым нормативным актом. Статьей 307 Бюджетного кодекса, принятого Государственной Думой 17 июля 1998 г. и подписанного Президентом России 31 июля 1998 г., было установлено: «Настоящий Кодекс вводится в действие федеральным законом о введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации». Впоследствии, 9 июля 1999 г. вступил в силу Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации», согласно которому Бюджетный кодекс вводится в действие с 1 января 2000 г., за исключением положений, для которых указанным законом установлены иные сроки введения в действие.
Прекращение действия нормативно-правового акта определяется следующими моментами:
1. Истечением срока действия акта. Устанавливается временной период действия акта, и по истечении указанного срока он прекращают действовать. Так, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные Законы Российской Федерации о налогах» от 18 октября 1995 г., устанавливая момент вступления его в силу, одновременно определил, что данный Федеральный закон действует до 31 декабря 1998 г. и утрачивает силу с 1 января 1999 г.
2. Наступлением определенных условий. Иногда в самом нормативно-правовом акте используется указание на то, что он действует вплоть до вступления в силу иного правового акта.
3. Прямой отменой акта. Так отменяется большинство нормативно-правовых актов, что соответствует принципу определенности правового регулирования. В этом случае издается специальный акт о прекращении действия нормативно-правового акта либо такая отсылка содержится в новом нормативном акте с однородным предметом регулирования.
4. Заменой действующего акта другим. Такой способ характерен для нормативных актов бывшего СССР, действующих на территории Российской Федерации вплоть до момента принятия российских нормативных актов, регулирующих аналогичные правоотношения.
По общему правилу нормативно-правовые акты распространяют свое действие на правоотношения, возникшие после вступления акта в силу, то есть имеют перспективное действие (lex de futuro). Обратной силой называют ретроспективное действие нормативно-правового акта, то есть возможность его применения к событиям и действиям, имевшим место до официального вступления акта в силу. Lex ad praeteriam non valet или Lex retro non agit (с лат.) - закон обратной силы не имеет. Обратная сила может придаваться нормативным актам лишь в порядке исключения. При этом актам, устанавливающим обязанности или ответственность субъектов права, придание обратной силы недопустимо.
Действие правовой нормы в пространстве ограничивается всей территорией государства или территорией отдельных его частей. В России федеральные нормативно-правовые акты вступают в силу и действуют одновременно на всей территории страны. Региональные нормативные акты распространяют свое действие на территорию соответствующего субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления - на территорию города, поселка или иного муниципального образования.
Действие правовой нормы по кругу лиц. В тексте нормативно-правового акта должно содержаться описание субъектов, которым адресованы его нормы. Например, налоговые законы точно определяют круг налогоплательщиков по каждому конкретному налогу. Тем самым определяется круг лиц, подпадающих под действие законодательного акта. Нормативно-правовые акты распространяются на всех лиц, находящихся на территории государства, включая иностранцев, апатридов (лиц без гражданства), структурные подразделения иностранных и международных организаций. Причем в отношении граждан самого государства нормативно-правовые акты действуют как на территории государства, так и за его пре- делами.