3. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА (0.0. Миронов)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Территориальная организация государства – явление сложное и многоэлементное,

означающее определенный порядок устройства, выделение и взаимосвязь отдельных

его составных частей. Это национально-государственное и

административно-территориальное устройство, экономическое и специальное

районирование.

Под государственным устройством понимается внутренняя

национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его

частей. Данная категория дает ответы на вопросы о том, как организована

территория государства, из каких частей оно состоит, каково их правовое

положение, на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест.

Государства современного мира по форме национально-государст венного устройства

являются либо унитарными, либо федеративными.

Унитарное (от латинского – единство) – это государство, в составе которого нет

других государств либо государственных образований, а на его территории созданы

административно-территориальные единицы (области, округа, районы и др.).

При этом унитарные государства могут иметь в своем составе автономные, т.е.

самоуправляющиеся, образования. Классический пример в этом отношении – Испания,

где наряду с такими историческими областями, как Страна Басков и Каталония,

выделенными по национальному признаку, созданы и территориальные автономии.

Унитарные государства характеризуются единством территории, населения и власти,

действующей в пределах государства. Они имеют

единую систему права и государственных органов. Их законодательные органы могут

не иметь палат, но существуют и двухпалатные парламенты. Так, например,

парламент унитарной Великобритании состоит из двух палат: Палаты общин и Палаты

лордов. Такая система сло-, жилась в Англии к концу XIII в., на ее сохранении

сказался и незавершенный компромиссный характер английской буржуазной революции

XVII в. Палаты парламентов унитарных государств в отличие от федераций не имеют

специального представительства от тех или иных регионов страны.

Федеративное (от позднелатинского – объединение, союз) есть сложное государство,

состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач. При

этом субъекты образуются по национальному или территориальному принципу либо

федерация создается, используя и первое, и второе начала.

Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и

устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на

национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия,

Югославия), или испытывают большие сложности. Вместе с тем федеративная природа

ряда государств обусловлена многонациональным составом населения (Индия,

Бельгия, Канада,

Российская Федерация).

В основу нынешнего федеративного устройства России положены

национально-территориальный и территориальный принципы. Они присутствуют и в

устройстве таких федераций, как Канада, Индия. При этом федеративное устройство

может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает

децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.

Субъектами федерации являются государства или государственные образования. Число

их может быть различно, отличаются они и наименованием. Так, в составе США

пятьдесят штатов, ФРГ – шестнадцать земель, Швейцарии – двадцать три кантона. В

составе Российской Федерации двадцать одна республика, шесть краев, сорок девять

областей, два города федерального значения, одна автономная область, десять

автономных округов.

Законодательный орган федерации традиционно состоит из двух палат, в одной из

которых представлены ее субъекты. Когда в 1787 г. на Конвенте в Филадельфии

разрабатывалась и принималась Конституция первой в мире федерации – Соединенных

Штатов Америки, возникли разногласия о порядке представительства штатов в

Конгрессе. К качестве компромисса было решено создать две палаты – Палату

представителей, число конгрессменов в которой зависит от населения штатов, и

Сенат, в котором каждый штат независимо от величины его территории и численности

населения представлен двумя сенаторами.

По такой схеме строятся парламенты всех федераций мира. Федеральное Собрание

(парламент) Российской Федерации состоит из двух палат: Государственной Думы и

Совета Федерации. Каждый субъект Федерации в Совете Федерации имеет по два

представителя.

Территории федераций состоят из территорий входящих в них государств и

государственных образований. «Российская Федерация обеспечивает целостность и

неприкосновенность своей территории», – говорится в статье 4 Конституции России.

Право выхода из состава федераций за их субъектами в современных конституциях не

признается, что обеспечивает единство и целостность государства. Республики,

входившие в Союз ССР, в силу Договора 1922 г. об образовании СССР и последующих

общесоюзных и республиканских конституций таким правом наделялись. По оно не

реализовывалось за все шестьдесят девять лет сущесч новация Союза.

Попытка южных штатов выйти из состава США привела к гражданской войне 1861–1865

гг. и к утверждению принципа неделимости федерации, получившего подтверждение в

заявлении Верховного суда  о том, что Соединенные Штачы есть нерушимый союз,

состоящий из нерушимых штатов. 11а большой государственной печати США, отражая

данное положение, начертаны слона: «И.) множества – единство».

Федеративные государства характеризуются тем, что наряду с общефедеральной

конституцией и законодательством конституции и законы имеют и субъекты

федерации. Но они не обладают верховенством на своей территории. Конституция

Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории

Федерации, Конституция и законы США являются высшими законами страны.

Аналогичные положения содержатся в конституциях ряда других государств

(Аргентины, Венесуэлы, Канады, Мексики), распространяя действие общефедеральных

законов, принятых по вопросам компетенции федерации, на всю ее территорию.

Признак федеративных государств – наличие общефсдерального гражданства и

гражданства членов федерации.

Исторически известна и такая форма объединения государства, как конфедерация,

сочетающая признаки международно-правовой и внутригосударственной организаций.

Конфедерации как объединения государств создавались для достижения главным

образом внешнеполитических и военных целей. Они были известны периоду

становления . буржуазных государств, некоторые из них распались, другие явились

переходной формой к более прочным федеративным связям. Такие федерации, как США,

Швейцария, прошли в прошлом стадию конфе-

* См Государственный строй США М, 1976 С. 57

деративного союза. Конфедерациями были: Нидерланды (1579–1795), США (1776-1787),

Швейцарский союз (1815-1848), Германский

союз (1815-1866) и др.

Конфедерация есть союз государств, объединенных одним или несколькими общими

органами при сохранении каждым государством своего суверенного существования.

Попытки создания конфедераций имелись и в XX в., но они оказались неудачными.

Современные конфедерации просуществовали недолго. Это Объединенная Арабская

Республика, включившая Египет и Сирию, а также Сенегамбия, объединившая на

несколько лет Сенегал и Гамбию.

Создание конфедераций возможно и в будущем. Их характерные признаки следующие:

создание конфедерации, как правило, закрепляется договором; суверенитет

сохраняется за каждым субъектом конфедерации и не распространяется на все

объединение в целом; конфедерация образует лишь те органы, которые необходимы

для выполнения • ее целей и задач; субъекты конфедерации имеют право выхода и

нуллификации, т.е. отмены действия актов органов конфедерации на своей

территории; конфедерации чс имеют общей конституции, единой денежной системы,

единого граждане гва.

Каждое суверенное государство вправе самостоятельно определять характер своих оч

ношений с другими государствами, действуя на основе общепризнанных принципов и

норм международного общения, а также решать проблемы внутреннего устройства в

соответствии со своими интересами.

Независимо от форм национально-государственного устройства

территории государств подразделяются на административно-территориальные единицы.

Административно-территориальное устройство не сводится к простому

географическому делению территории. Оно необходимо для рациональной организации

жизни людей, производства и управления. В его основу положено несколько

принципов, наиболее универсальными среди которых являются экономический,

национальный и политический.

Экономический принцип предполагает учет естественно-географических и

производственных особенностей страны, размеров ее территории, численности и

плотности населения, его тяготение к определенным экономическим центрам,

направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.

Национальный принцип немаловажен в многонациональных государствах. Его суть в

том, чтобы одноименные народы не были искусственно, вопреки их желанию,

разделены по различным административ-

* См Федерация и зарубежных странах М , 1993. С. 5–7.

но-территориальным единицам. Характерное действие этого принципа можно наблюдать

в административно-территориальном устройстве многонационального Дагестана –

субъекта Российской Федерации. Отдельные районы этой республики – Лакский,

Ногайский, Табасаранский – носят наименование тех народов, которые в них

преобладают и являются коренными.

Политический принцип предполагает так установить административно-территориальное

деление страны, чтобы приблизить органы

власти и управления к населению, создать систему местного самоуправления.

Комплексное применение экономического, национального и политического принципов,

с учетом сложившихся традиций и иных факторов, позволяет осуществить

рациональное выделение административно-территориальных единиц. Их характерные

признаки: четко очерченные границы, компактность, непрерывность и экономическая

целостность территории, право населения формировать органы государ- • ственной

власти и местного самоуправления. Именно в силу этого права определенная

территория обретает черты, присущие социально-политической организации, и

получает статус административно-тер риториальной единицы.

Административно-территориальное устройство каждой страны имеет особенности, а ее

подразделения – свои наименования. В федерациях на

административно-территориальные единицы делятся территории их субъектов, в

унитарных государствах – вся территория страны.

Так, например, в США территории штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда,

делятся на графства. В двадцати штатах графства подразделяются на низовые

административно-территориальные единицы:

тауншипы и тауны. В штатах создаются специальные округа, в том числе и школьные.

Территории субъектов Российской Федерации делятся на районы, города, села и

поселки. В некоторых областях предприняты попытки восстановить существовавшие в

России до Октября 1917 г. волости и уезды, а сами области и края переименовать в

губернии.

Организация России с точки зрения ее внутреннего построения с учетом

национальных и территориальных факторов представляется сложной и настолько

важной, что от нее в значительной степени зависят настоящее и будущее нашей

страны и ее государственности.

До Октября 1917г. Россия представляла собой унитарное государство, главным

звеном административно-территориального устройства которого были губернии. На

окраинах империи на правах губерний с рядом особенностей создавались войсковые

области, где формирова

лись специальные войсковые казачьи части, выполнявшие главным образом

оборонительные, но вместе с тем и хозяйственные функции. Ряд регионов (Польша,

Финляндия, отдельные районы Средней Азии) пользовались достаточно широкой

самостоятельностью.

Все это с формирующейся культурно-национальной автономией обеспечивало

необходимую устойчивость территориальной организации Российской империи.

Революционные события 1917г. охватили все основные сферы российской

действительности, всколыхнув мощное национальное движение и активизировав

стремление народов к национальной государственности. После установления

советской власти создание федеративного государства, построенного по

национально-территориальному принципу, стало государственной политикой.

В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов принял Декларацию прав

трудящегося и эксплуатируемого народа, согласно которой Советская Российская

республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций как федерация

советских национальных республик, что нашло отражение и в Конституции РСФСР 1918

г. В"статье II этого Основного Закона говорилось о том, что Советы областей,

отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в

автономные областные союзы, которые входят на началах федерации в РСФСР. Так

была заложена правовая основа для создания федерации по

национально-территориальному принципу.

Русский народ не имел своей собственной государственности, предполагалось, что

ею является вся Российская Федерация, в границах которой в качестве ее субъектов

образуются автономии. В таком виде Российская Федерация в 1922 г. объединилась с

другими республиками в Союз ССР.

С прекращением в 1991 г. существования СССР в Российской Федерации

активизировались процессы суверенизации. Автономные республики отказались от

статуса автономий и приняли Декларацию о  государственном суверенитете,

автономные области (за исключением Еврейской) провозгласили себя республиками,

некоторые автономные округа ставят вопрос о выходе из состава краев и областей,

о преобразовании их в республики.

Неоднозначные процессы идут в исконно русских регионах – краях и областях.

Стремление к самостоятельности национальных районов, жизненные реальности

побудили и их поставить вопрос об изменении своего статуса, что привело к

признанию краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга субъектами

Федерации.

Таким образом, Российская Федерация в настоящее время строится  по

национально-территориальному и территориальному принципам. Первый положен в

основу формирования республик и автономий, вто-

рой – краев, областей, городов федерального значения как субъектов Федерации.

Разновариантный характер субъектов Федерации, ее асимметричность требуют

четкого, в первую очередь правового, механизма функционирования государственных

структур различных уровней, отлаженное™ системы федеральных связей. Российская

Федерация формировалась как федеративное государство на основании закона. Лишь

одна автономная республика вступила с Россией в договорные отношения. 20 марта

1919 г. было подписано Соглашение центральной Советской власти с Башкирским

правительством о Советской Автономии Башкирии. Создание в 1922 г. Союза ССР было

юридически закреплено договором.

Договорный характер регулирования федеративных отношений был использован в 1992

г. для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами

и органами власти субъектов Российской Федерации. Но этим договором Федерация не

создавалась, им лишь упорядочивались отношения внутри ее. Две республики

(Татарстан и Чечня) Федеративный договор в 1992 г. не подписали. Но переговорный

процесс продолжался, и в 1994 г. был подписан Договор Российской Федерации и

Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании

полномочий. С момента принятия действующей Конституции РФ такие договоры

подписаны с 46 субъектами Федерации.

Россия многонациональна и федеративна. Это положение должно лежать в основе

российской государственной политики. Учет особенностей республик и регионов,

наделение их равными социально-экономическими, бюджетно-финансовыми и иными,

связанными с собственностью и рыночными отношениями, правами позволит при

сохранении многообразия добиться единства по важнейшим стратегическим

направлениям, определяющим облик общества, благополучие его народов. Возможно,

наряду с национальной автономией, созданной по национально-территориальному

принципу, образование территориальных автономий, основанных по воле населения и

его исторически сложившейся культурно-этнической общности (казачества,

например), где это не ущемляет интересов других народов.

Вместе с национальной и территориальной автономией в Российской Федерации

широкое распространение может получить культурно-национальная автономия (немцы

Поволжья и других регионов) с тем, чтобы учесть и сбалансировать интересы

различных народов.

Все это призвано способствовать укреплению российской государственности,

объединившей в федерации многие народы, исторические судьбы которых

нерасторжимы.

1