§ 2. Основные черты российского законодательства

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 

 

Современному российскому законодательству свойственны определенные, объективно обусловленные черты, которые постепенно воплощаются в жизнь и которыми призван руководствоваться российский законодатель. Одна из них сводится к тому, что законодательство страны представляет собой важнейший инструмент демократизации всех сторон жизни российского общества, обеспечения полновластия народа, установления, обеспечения и охраны прав и свобод личности. В политической сфере с помощью закона осуществлены и продолжают осуществляться такие коренные преобразования, как кардинальное изменение избирательной системы и деятельности представительных органов страны, обеспечение многопартийности и возможности существования оппозиции, гласности, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов, подлинная свобода слова, митингов, демонстраций. С помощью закона обеспечиваются право наций и народностей на свободное и независимое развитие, возможности малочисленных народов на сохранение и развитие языка, быта, культурных традиций; ликвидирован ряд несправедливостей относительно проживающих в Российской Федерации, подвергнутых репрессиям народов России. Существенно преобразуется духовная жизнь общества: обеспечивается свобода мнений и идеологический плюрализм, свободное развитие теоретической мысли, запрещена цензура.

Наконец, законодательное развитие и углубление демократических институтов проявляется во внедрении в жизнь демократических принципов и норм работы всего государственного аппарата. Речь идет в первую очередь о широком привлечении к решению важнейших вопросов жизни страны ученых, профессионалов-практиков, широкой общественности, научном прогнозировании, анализе и учете общественного мнения.

Другая, не менее важная черта современного российского законодательства - это обеспечение и охрана свободы личности, ее прав и законных интересов.

Закон должен быть ориентирован прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию всего стиля жизни. Правовая система базируется на закрепленном в ст. 2 Конституции РФ положении, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина - обязанностью государства. Знаменателен тот факт, что пересмотр положений гл. 2 Конституции РФ "Права и свободы человека и гражданина" предполагает особую, более сложную процедуру, чем изменение ряда других глав Конституции.

Законодательство основано на признании неприкосновенности личности, уважении человеческого достоинства, равенстве в правах независимо от национальной принадлежности, социального положения, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, партийной принадлежности, недопустимости лишения или ограничения естественных неотъемлемых прав личности, на обеспечении свободы частной собственности, предпринимательства, идеологии и убеждений, приобретения и изменения гражданства, права обжаловать в суд действия администрации, ущемляющие права и законные интересы граждан.

Российский законодатель призван ограничить действия чиновника любого ранга, начиная с самого высокого, строгими рамками закона, ликвидировать бесправие человека перед государством, поставить аппарат государства на службу личности, обеспечить выполнение судом своего основного назначения - быть защитником людей от незаконных посягательств на их интересы. Без этого не может быть создано в нашей стране гражданское общество и правовое государство.

Институт политической, экономической и духовной свободы личности занимает (во всяком случае, должен занимать) центральные позиции в современном российском законодательстве, хотя на практике, к сожалению, в деле охраны и обеспечения этого института еще многое необходимо сделать. Последние события свидетельствуют о том, что вместо дальнейшего воплощения в жизнь принципов свободы человека происходит отход назад, к периоду бесправия личности, когда она превращалась в простой винтик государственного механизма (необоснованные аресты и обыски, поход против свободной журналистской деятельности и др.).

Возрастание степени свободы человека - магистральный путь развития современной цивилизации. Это проявляется в установлении жизненно важных прав и свобод, во все более полном обеспечении и охране существующих, наполнении их реальным содержанием, материальной гарантированности. Закон допускает любые формы деятельности человека и общественных объединений, за исключением тех, которые прямо запрещены законом. Одним из необходимых условий формирования правового государства является четкое осуществление в отношении человека правового принципа "разрешено все, что не запрещено законом".

Законодательство в условиях рыночной экономики призвано заботиться о личности, о ее охране и защите от стихии рынка, способствовать социализации общества. Для современной России оптимальной моделью является рыночная экономика с достаточно высоким уровнем государственной регламентации. С помощью закона регулируются в определенных пределах цены и тарифы, устанавливаются социальные льготы, пособия и выплаты для социально незащищенных слоев населения, гарантии при проведении приватизации, осуществляются индексирование зарплаты, совершенствование налогообложения, защита прав потребителей и т.д. Правда, конкретных законодательных решений, направленных на заботу о личности, удовлетворение ее материальных и духовных потребностей, социализацию общества, ныне пока еще явно недостаточно, а те решения, которые приняты, не всегда материально обеспечены и реально исполнены. Ярким примером может служить, в частности, Федеральный закон о ветеранах, который в значительной степени не выполняется в силу своей денежной необеспеченности.

За последние десятилетия все больше проявляется новая, постоянно развивающаяся черта правового статуса личности - провозглашение и охрана прав и свобод с помощью общепризнанных норм международного права. Такие права и свободы получили свое закрепление в Уставе ООН, во Всеобщей декларации прав человека и гражданина, в Пактах о гражданских и политических правах, об экономических социальных и культурных правах, в Хельсинском соглашении по безопасности и сотрудничеству в Европе, в Европейских конвенциях о защите прав личности, а также в международных конвенциях, касающихся защиты тех или иных категорий граждан (детей, женщин, представителей малых народов и т.д.) либо отдельных видов прав и свобод. Тем самым естественные, неотъемлемые права личности получают более четкое и конкретное воплощение и либо действуют непосредственно, либо становятся образцами, моделями прав и свобод, зафиксированных в актах национального, внутригосударственного законодательства.

Тезис о том, что личность, ее интересы лежат в основе правового регулирования, нуждается в определенных комментариях. Известна гегелевская идея о том, что назначение права проявляется в первую очередь в том, чтобы оптимально сочетать общественное благо и личный интерес, социальную справедливость и индивидуальную свободу. Задача закона состоит в том, чтобы четко определить соотношение между потребностями государственно-организованного общества, с одной стороны, и частным интересом личности, гражданина - с другой. Еще совсем недавно, в советский период, было принято говорить о приоритете интересов общества и государства перед интересами отдельного человека. До сих пор эта весьма модная в прошлом идея исповедуется некоторыми политическими деятелями, отстаивающими прежние позиции, хотя в конце концов она ведет к игнорированию интересов личности, пренебрежению ими и, как следствие, к тоталитаризму, попранию идей гуманизма, демократии, человеческого достоинства.

В то же время не стоит бросаться в другую крайность - провозглашать безусловный авторитет интересов личности перед общественным благом, общими потребностями. Такая идея подрывает основы государственно-организованного общества, совместные усилия людей идти по пути демократии и прогресса. Роль права состоит в установлении разумного паритета, оптимального сочетания прав и свобод отдельного гражданина и, образно говоря, "обобщенного, коллективизированного" гражданина. Такой паритет возможен лишь в случае, когда и общество, и отдельная личность будут основываться в своих взаимоотношениях на общепризнанных моральных ценностях, идеях добра, справедливости, гуманизма. Общественный интерес призван быть своеобразным обобщением, органической суммой интересов индивидов, а частный интерес не должен противопоставляться общественному, быть узкоэгоистическим. Права и свободы личности должны органически дополняться юридическими обязанностями, прямо отражающими благо всего общества.

Следующая характерная черта российского законодательства заключается в том, что оно служит предпосылкой и основой для нормального и эффективного функционирования хозяйственного механизма в условиях становления рыночных отношений. Ныне это одно из основных его назначений, главный путь реформирования, поскольку рыночные реформы не могут осуществляться без достаточно развитой, научно обоснованной и эффективной нормативно-правовой базы. Если раньше, в период господства командно-административных методов руководства экономикой с помощью закона, установленных в юридических документах плановых показателей право прямо определяло направления экономического развития страны, деятельность и результаты всех государственных хозяйственных подразделений, то ныне роль законодательства иная. Оно призвано обеспечивать внешние условия, порядок эффективного функционирования экономического механизма и всех составляющих его подразделений при обеспечении суверенитета товаропроизводителя, свободы предпринимательства и частной собственности.

Усиленное внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности определяется также и тем, что уровень развития экономики, успехи хозяйственной деятельности, рост национального богатства и благосостояния людей служат исходным фундаментом для качественного преобразования политической и государственно-правовой системы, становления гражданского общества и правового государства, роста ценности права и укрепления законности, экологической безопасности. Успехи в хозяйственных преобразованиях - основа реального обеспечения народовластия, свободы личности.

Возрастание роли законодательства в сфере хозяйственных отношений очень ярко видно на динамике законодательной деятельности за последние годы. Ныне законов и иных нормативных актов по хозяйственным вопросам принято несравненно больше, и именно они составляют основную часть правотворческих решений федеральных органов за последние годы. Так, Государственная Дума за последние годы приняла по гражданскому праву и предпринимательству, финансам и кредиту законов больше, чем в какой-либо иной отрасли федерального законодательства. Это объяснимо в том числе и потому, что в этой сфере значительно расширен круг регулируемых отношений и созданы новые правовые институты (малое предпринимательство, ценные бумаги и др.).

Аналогичная картина и в региональных нормативных массивах, где приоритет опять же отдается регулированию хозяйственной деятельности. Нормативные акты, регулирующие вопросы предпринимательской деятельности, промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, составляют почти 30% всего массива регионального законодательства, а вопросы финансов и кредита - 21%, что в целом составляет половину нормативного массива субъектов РФ.

Хозяйственные отношения в современный период - это вовсе не стихийно создающаяся экономика, саморегулирующаяся без какого-либо внешнего воздействия. Кроме того, она не может быть безразлична к личности, ее интересам и потребностям, что характерно для периода первоначального накопления капитала. Такие отношения в современном цивилизованном мире предполагают целенаправленное и эффективное правовое регулирование, осуществляемое в нескольких направлениях. Закон в первую очередь обеспечивает основу рыночных отношений - свободу предпринимательства, торговли, частной собственности, защиту и охрану на равноправной основе различных форм собственности (государственной, муниципальной, частной). Он регулирует также порядок взаимоотношений товаропроизводителей между собой, права и обязанности юридических и физических лиц, участвующих в имущественных отношениях, порядок разрешения хозяйственных споров между ними. Хозяйственно-правовое регулирование распространяется также на денежно-кредитную систему, банковские отношения, налогообложение, таможенную политику, внешнеэкономическую деятельность, обеспечивающую место России в мировом хозяйстве и международном разделении труда.

Законодательство призвано также регулировать цены в определенных установленных пределах, охранять права потребителя, обеспечивать охрану и рациональное использование собственности, бороться с хозяйственными правонарушениями, незаконной монополистической деятельностью, ущербными, вредными для общества формами ведения хозяйства (производство наркотиков, продуктов ненадлежащего качества и т.д.). Именно с помощью правовых рычагов экономика призвана стать социализированной, соединяющей инициативу товаропроизводителя, его стремление получать максимальную прибыль с обеспечением потребностей личности, ее прав и свобод, заботой о социально незащищенных слоях общества (дети, инвалиды, пенсионеры и т.п.).

Для правовых актов сегодняшних дней, причем не только в сфере гражданского и предпринимательского права, характерно восстановление цивилистических понятий, используемых еще в римском праве и практически забытых в недавнем советском прошлом (офшор, залог, вексель, траст, ипотека и др.). Все более проникают в правовую систему такие проверенные, оправдавшие себя многовековой практикой принципы, как диспозитивность, равенство сторон торгового оборота и др. Восстановлено в своих правах как самостоятельная отрасль частное право, а также многие традиционные цивилистические воззрения и юридические принципы.

Ныне, к сожалению, не все благополучно в наших хозяйственных отношениях. Внедрение рыночных связей с помощью правовых мер проводилось неоправданно быстро, без тщательной подготовки, зачастую чересчур прямолинейно, без учета психологии, менталитета товаропроизводителя при сравнительно низкой общей культуре населения. Поспешно и подчас бездумно проводились этапы приватизации, что привело, с одной стороны, к накоплению значительных богатств у формирующегося слоя олигархов, а с другой - к обнищанию основной массы населения. Явно недостаточен был контроль за исполнением законов. Сначала активно проводилась в жизнь идея о всемерном ограничении роли государства в хозяйственной деятельности. Затем она постепенно была заменена принципом сохранения в определенных видоизмененных формах регулирующей роли государства (государственное прогнозирование, утверждение федеральных и региональных программ, государственная поддержка малого бизнеса, регулирование деятельности естественных монополий и др.). Эти меры уместно было бы осуществлять с помощью закона и в будущем.

Количественный анализ действующего нормативного массива в Российской Федерации показывает существенный рост объема нормативных правовых актов практически на всех уровнях - федерального, регионального и муниципального, законодательного и подзаконного. И этот факт представляет собой одну из основных особенностей современного российского законодательства. Россия переживает своеобразный правотворческий бум, связанный с тем, что на качественно новом этапе развития страны создается существенно обновленная правовая система, призванная обеспечить внедрение и совершенствование рыночных отношений, создание демократических институтов подлинного народовластия, охрану прав личности, обеспечение ее материальных и духовных интересов и потребностей, экологическую безопасность.

Следует отметить значительное усиление темпов законодательной деятельности как на федеральном, так и региональном уровне. За последние годы Государственная Дума принимает в среднем за год от 200 до 300 законов, а становятся законами примерно около 150 - 200. Ничего подобного не было в предшествующий, так называемый "застойный" период развития нашей страны.

Весь массив действующего федерального законодательства, по данным информационно-поисковой системы "КонсультантПлюс", составляет к настоящему моменту около 13 тыс. актов, из них более 12,5 тыс. принято после вступления в силу действующей Конституции РФ. За последнее десятилетие значительно увеличилось принятие практически всех видов федеральных нормативных актов.

Начиная с 1994 г., т.е. с момента принятия Конституции РФ, и до настоящего времени издано более 14 тыс. законов. Как известно, в 1991 г. в РСФСР действующих законов было всего 63. Динамика принятия федеральных законов по годам следующая: 1994 г. - 80 законов, 1995 г. - 230, 1996 г. - 164, 1997 г. - 162, 1998 г. - 193, 1999 г. - 230, 2000 г. - 172, 2001 г. - более 150. Как видно, прослеживается определенная тенденция к общему увеличению принятия законов по годам, что свидетельствует о возрастании законодательной активности Государственной Думы. Что же касается снижения числа принимаемых законов за последние 2 года, то это объясняется, прежде всего, определенным сокращением дефицита законодательных решений, а также принятием за последнее время довольно крупных по объему законов, требующих для своей обкатки и утверждения значительно большего времени.

Растет число действующих нормативных актов, принимаемых всеми иными правотворческими органами Федерации. При этом следует отметить, что на общем фоне роста числа источников права законы по сравнению с другими видами нормативных актов в процентном соотношении остались на месте. Несмотря на интенсивное развитие законодательной деятельности, общий объем законов в федеральном нормативном массиве остается на одном уровне - около 3,5 - 4%, учитывая, что в значительной мере возросла активность правотворческой работы других федеральных органов власти.

Каковы приоритеты законодательной деятельности Государственной Думы по сферам государственной жизни? Здесь тоже прослеживаются определенные тенденции. В государственно-административной сфере (конституционное, административное, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, процессуальные отрасли) ныне действует около 350 законов, хозяйственной (гражданское, предпринимательское, финансовое) - почти 600, социальной (трудовое, семейное законодательство, культура, образование, здравоохранение) - более 80, а с учетом социального страхования и социального обеспечения - почти 250, экологическое - около 70. Такой расклад можно было бы объяснить принятием новой Конституции РФ, существенными преобразованиями общественно-политической структуры страны, а также повышенным вниманием к совершенствованию хозяйственных отношений, внедрением законодательных основ рыночной экономики.

Весьма показательны также данные о правотворческой деятельности Президента РФ. Так называемое "указное" правотворчество бурно развивалось начиная с 1991 г., когда была установлена должность Президента РФ. После принятия Конституции РФ наступила определенная стабилизация числа издаваемых нормативных указов, хотя их общее ежегодное число было и остается довольно значительным. Ныне продолжают действовать более 900 указов, принятых с 1994 г. Недостаточно четкое и полное конституционное распределение полномочий между Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ позволяет издавать нормативные указы по весьма значительному кругу вопросов, многие из которых, как представляется, должны были бы разрешаться в законодательном порядке.

Относительно стабильны, но с учетом некоторого общего повышения числа принятых нормативных Постановлений показатели правотворческой деятельности Правительства РФ. Всего ныне действует около 3400 такого рода актов, а начиная с 1994 г. их принято почти 3 тыс. На фоне общего увеличения количества актов, принимаемых Государственной Думой и Президентом РФ, относительная стабильность числа издаваемых правительственных постановлений и уменьшение их удельного веса среди источников законодательства за последние годы можно было бы объяснить в первую очередь нестабильностью исполнительной власти за последние 10 лет, произвольной кадровой политикой, необоснованной и неоправданно частой перестройкой многих звеньев исполнительной власти.

Значительно растет число так называемых ведомственных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. Ныне действуют примерно 6 тыс. нормативных постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, принятых начиная с 1994 г. Ежегодное число принимаемых актов все время увеличивается, причем темпы такого увеличения довольно значительны. Так, если в 1994 г. было принято 435 федеральных ведомственных актов, то в 2001 г. их количество превысило тысячу. Значительно растет число ведомственных актов, поступивших на регистрацию в Министерство юстиции РФ. Так, в 2000 г. их поступило около тысячи, в 2001 г. - уже около 13000, а в 2002 г. - еще больше. Все это свидетельствует о возрастании роли и значения федеральных министерств и ведомств в государственной жизни страны.

На фоне существенного увеличения общего объема всех нормативных актов в РФ прослеживается еще одна весьма примечательная тенденция - значительно большими темпами увеличивается объем законодательства субъектов РФ и нормативного массива муниципальных образований, причем разница в таких темпах с каждым годом становится все большей. Ныне федеральное законодательство насчитывает менее 10% общего числа действующих нормативных актов всех уровней, в то время как в 1997 г. федеральный массив составлял около 15%, т.е. несравненно больше.

Ныне в субъектах Федерации действует около 20 тыс. законов <*>. При этом прослеживается тенденция значительного увеличения числа региональных законов по годам. Так, в Башкортостане в 1994 г. было издано 29 законов, в 1997 г. - 55, а в 2000 г. - 103. В Москве принято соответственно 22, 58 и 47, а в Вологодской области - 6, 57 и 158. В последующие годы общее число законов по каждому региону практически сокращено, что отражает политику укрепления вертикали власти, ее централизации, возрастания роли федеральных правотворческих органов.

 

Значительный и всевозрастающий объем принимаемых нормативных актов характерен также для высших должностных лиц субъектов РФ (президентов, губернаторов, глав администрации, мэров) и их высших исполнительных органов. Ныне действует почти 120 тыс. такого рода актов, причем с каждым годом их число увеличивается, что свидетельствует о всевозрастающей роли исполнительных структур региональной власти.

Что касается распределения регионального законодательства по сферам государственной деятельности, то она по сравнению с федеральным правовым массивом во многом одинакова. Хозяйственная сфера занимает наибольший объем - 40%, государственно-административная - 35, социальная - 15%, экологическая - 10. Как видно, на фоне повышенного увлечения хозяйственными вопросами и проблемами государственной власти и местного самоуправления в регионах несравненно меньшее внимание уделяется культуре, науке, образованию, а также иным социальным отношениям.

Наряду с увеличением общего объема российского законодательства прослеживается и другая его закономерная тенденция - расширение и углубление регулирования общественных отношений. Полнота регулирования, т.е. наличие во всех сферах отношений, требующих правовой регламентации, достаточно полной системы законов и вытекающих из них подзаконных актов, как качество любой правовой системы, приобретает в современной России особое значение. Без него невозможно укрепление конституционной законности, оптимизации воздействия права на радикальные политические и экономические преобразования в нашей стране.

Ныне ликвидированы многие существенные пробелы в нашем законодательстве. Это и регулирование новых, недавно возникших общественных отношений (информатизация и компьютерные технологии, трансплантация тканей и органов, новые средства связи, беженцы и вынужденные переселенцы и др.), и те из них, которые существовали ранее, но до недавнего времени были вне поля зрения законодателя (языковые отношения, статус малочисленных народов и др.).

Ныне с достаточной степенью полноты регламентированы проблемы народовластия - избирательная система, статус основных органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления. После принятия нового ГК в своей основе упорядочены хозяйственные отношения, вопросы труда, брака и семьи, государственной службы, уголовной и административной ответственности, судопроизводства, исполнения наказаний и др.

В России, как и во всем мире, постоянно проявляется тенденция к расширению сферы правового регулирования. Но все же главный магистральный путь развития законодательства - это углубление регулирования тех отношений, которые уже находятся в сфере законодательного воздействия, более полное, конкретное и всестороннее их регламентирование. Законодатель имеет дело, как правило, с уже урегулированными юридическими средствами отношениями, и в процессе правотворчества углубляется юридическое воздействие на эти отношения. Оно становится более конкретным, четким и детализированным.

Ныне, в частности, необходимы точные и развернутые правила распределения полномочий законодательной и исполнительной власти, Государственной Думы и Президента, Российской Федерации и ее субъектов.

В современный период из-за интенсивного и порой попросту хищнического использования природных ресурсов для развития хозяйства, военных, энергетических и иных нужд неизмеримо возрастает необходимость четкого и детализированного правового регулирования экологической безопасности планеты, охраны и защиты естественной среды. Действующее законодательство не обеспечивает в полной мере эти задачи, и здесь общими нормами об охране природы не обойтись. Необходима целая серия правотворческих решений всех уровней, начиная с законов и кончая муниципальными актами о защите земли, воды, воздуха, недр, об атомной энергетике, о защите населения от радиационного облучения, о борьбе с экологическими катастрофами и т.д.

Тенденцию к углублению регулирования нельзя понимать как мелочное регламентирование, копание в деталях. Чрезмерная зарегулированность сковывает инициативу и самостоятельность хозяйственных структур, граждан и иных субъектов права, порождает бюрократизм, формализм и боязнь принимать самостоятельные решения.

Для права современного цивилизованного государства характерны расширение самодеятельности, инициативы государственных органов, юридических и физических лиц в установлении и реализации своих прав и обязанностей. Но важно при этом отметить, что нормы права, используя весь разнообразный спектр методов воздействия - поощрение и запрет, рекомендацию и предоставление правомочия, экономический метод и юридическую санкцию, должны реагировать на все возникающие в жизни правовые проблемы, не оставлять их в стороне. Законодательство должно опираться, прежде всего, на достаточно общие научно обоснованные масштабы, эталоны деятельности субъектов права, хорошо между собой согласованные и предоставляющие достаточно широкие возможности выбора вариантов поведения в зависимости от изменяющихся условий, новых требований жизни.

Оптимальное соотношение между стабильностью, устойчивостью правового регулирования, с одной стороны, и его динамизмом - с другой - одна из характерных черт современного российского законодательства.

Стабильность - неотъемлемое качество права, без которого оно не может существовать как устойчивая, постоянная система регулирования отношений в современном цивилизованном обществе. В юридической норме находят свое закрепление лишь те отношения между людьми, которые устоялись, прошли проверку временем и могут быть установлены в качестве эталона поведения, устойчивого его варианта. Жестко выраженная внешняя форма права (законы, постановления и др.) придает устоявшимся отношениям еще большую устойчивость. Более того, именно установление образцов поведения в четко сформулированных законодательных формулах объясняет некоторую "сопротивляемость" законодательства динамике жизни, быстрым изменениям, оперативной приспособляемости к новым условиям.

Современная российская правовая система должна быть устойчивой, не подверженной быстрым и многочисленным изменениям. Лишь тогда она сможет быть эффективным средством формирования и закрепления новой политической и экономической системы страны. "Чехарда" юридических решений, шараханье из стороны в сторону в законодательной работе подрывают авторитет законодательства, снижают, а иногда и просто подрывают его созидательный потенциал.

В то же время стабильность законодательства - это постоянство, устойчивость основных принципов правового регулирования, и она вовсе не означает закостенелость, неподвижность юридической системы. Единство и борьба традиций и реформ, статики и динамики в праве всегда определяли пути развития законодательства. Ныне Россия находится на переломном этапе своего существования, и это не может не сказаться на относительно большем уровне изменчивости правового регулирования в современный период. Создаются целые серии новых нормативных актов, в корне преобразующих регулирование многих сфер отношений, реформируются целые отрасли законодательства и юридические институты. Многое еще нужно в праве подправить, преобразовать, реформировать. Но при этом следует законодательствовать таким образом, чтобы все вновь создаваемые юридические предписания превратились в стабильные правила, не подверженные частым и тем более непродуманным изменениям.

Законодательство должно быть достаточно гибким, и стремление к его стабильности не должно препятствовать необходимости оперативно реагировать на изменение обстановки, возникновение новых потребностей жизни. Оптимальное соотношение стабильности и динамизма - вот магистральный путь развития законодательства, причем в разные периоды жизни общества их соотношение бывает различным. В современных условиях, когда в результате кардинальных социальных преобразований практически создается новая правовая система, приоритет следует отдать в первую очередь динамизму, изменчивости правового регулирования. В будущем, когда новая правовая система будет в своей основе сформирована, большее значение приобретет стабильность регулирования, без которой невозможно эффективно обеспечивать народовластие, управлять экономикой, защищать природу, бороться с преступностью, охранять и обеспечивать права и свободы людей.

Немаловажное значение имеет и такая черта законодательства современной России, как тенденция к децентрализации правового регулирования, к уменьшению роли и объема деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов и передача большого объема правотворческих полномочий на места. Четкая централизация правовой системы, свойственная советскому периоду и позволяющая центральным органам непосредственно решать все важнейшие вопросы правовой политики, ушла в прошлое и ныне заменена идеей децентрализации на основе последовательного распределения правотворческих полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и самостоятельными муниципальными образованиями.

Тенденция к устойчивому сокращению удельного веса федерального законодательства по сравнению с региональными и муниципальными нормативными массивами показывает, что идея децентрализации управления в стране, решения большинства вопросов на местах все больше прокладывает себе дорогу. Объясняется это в первую очередь идеями укрепления федеративных начал российского государства, необходимостью перехода функций управления на места, повышения активности и инициативы местных законодательных и исполнительных органов.

Говоря о децентрализации нормативного регулирования, не следует, как представляется, преувеличивать его значение и превращать в самоцель. Ныне едва ли обоснованны идеи, что проблема децентрализации в праве приобрела наиактуальнейший характер, что централизованное регулирование должно быть минимальным, избирательным, упорядочивающим лишь то, что нельзя не урегулировать из центра <*>. Такая тенденция регулирования в нашей обширной и разнообразной по национальному составу и природным особенностям стране, в принципе, необходима, но имеет ограниченные пределы. Одной из объективных тенденций развития законодательства современной России является повышение социальной значимости и авторитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, регламентирующего наиболее важные вопросы жизни страны и обладающего наибольшей юридической силой в системе источников права РФ. Закон непосредственно олицетворяет собой принцип народовластия в стране. Его верховный характер, авторитетность и непререкаемость - непреложные принципы любого цивилизованного общества, обязательное условие становления правового государства. Регулирование с помощью закона наиболее стабильно, устойчиво, не подвержено быстрым изменениям и корректировке и в этом плане выгодно отличается от актов правотворчества исполнительных структур.

В любом государстве, основанном на принципе народовластия, заботящемся об устойчивом порядке и авторитете своей правовой системы, все важнейшие сферы отношений должны быть урегулированы только законом и никаким другим актом. Это касается в первую очередь основ общественного и государственного устройства страны, организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти, основных прав и обязанностей граждан, способов их охраны и обеспечения, вопросов национально-государственной политики, правового статуса партий и других общественных объединений. К числу фундаментальных отношений, регламентируемых только законом, следует отнести также основные принципы экономического и социального развития страны, все главные вопросы финансовой политики: налогообложение, формирование и расходование бюджета, банковская деятельность. Недопустимо издавать вместо законов подзаконные акты по таким сферам жизни, как судебная система и уголовная ответственность и порядок ее наложения, правила исполнения уголовных наказаний. Учитывая положение и роль средств массовой информации в государстве, их правовой статус также следует регламентировать только в законе. Есть и другие сферы отношений, которые по решению законодателя также должны быть урегулированы только законом.

В Конституции РФ, других законах, к сожалению, отсутствуют нормы, определяющие сферу отношений, подлежащих только законодательному регламентированию. Нет также и четкого размежевания правотворческих полномочий законодательных и исполнительных органов, и в первую очередь Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Такое положение явно ненормально и должно быть в ближайшее время устранено, что можно было бы сделать в Законе о нормативных правовых актах РФ, проект которого ныне находится на рассмотрении Государственной Думы.

Законов, как уже было отмечено, за последние годы принимается несравненно больше, чем за предшествующие десятилетия, и эта тенденция вполне оправдана. В то же время не следует бросаться в другую крайность, ратуя за безудержное увеличение их числа. В законодательной деятельности нужна разумная осмотрительность, экономия правовых средств. Ныне в средствах массовой информации, выступлениях депутатов и иных политических деятелей, предложениях партий, движений, других общественных объединений, отдельных граждан высказывается масса предложений о принятии законов по огромному спектру вопросов, в том числе достаточно мелких и частных. Нужно ли по большинству из них создавать именно законы? Ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов не дает необходимых результатов.

Принятие законов по сравнительно мелким, второстепенным вопросам во многом объясняется борьбой политических, ведомственных и корпоративных интересов, лоббированием со стороны хозяйственных и иных государственных и частных структур. Не всегда еще четко прослеживается опора на основополагающие, опорные акты в отрасли или соответственно институте законодательства. Законы часто выходят как результат компромисса между различными политическими силами и потому в значительной степени утрачивают свою эффективность уже в момент их принятия.

Мелкотемье законов и, как результат, значительное увеличение их числа вовсе не нужно в государстве, заботящемся о законности, повышении авторитета права. Законы, принимаемые по мелким, незначительным вопросам, теряют свою регулятивную престижность, качества основы правовой системы государства, мало чем отличаются от подзаконных актов.

Закон следует принимать не тогда, когда его можно принять, а когда нельзя не принять.

Повышение роли закона вовсе не предполагает, что любой вопрос должен быть урегулирован именно законом. Правильно подчеркивается в литературе, что подлинное верховенство закона будет достигнуто только в том случае, если он будет регулировать важнейшие отношения, оставляя решение значительной части прочих вопросов на усмотрение органов подзаконного правотворчества Будучи актом высшего юридического ранга, закон призван быть актом прямого регулирующего действия, на основе которого возможно решать конкретные вопросы. Весьма знаменательно, что в ст. 15 Конституции Российской Федерации впервые говорится о прямом ее действии. Любой субъект права должен обращаться в первую очередь к закону, руководствоваться им, ссылаться на него и лишь затем использовать разного рода постановления, инструкции, разъяснения.

Бытовавшее ранее представление среди некоторых практических работников, что закон призван устанавливать лишь общие принципы, основные положения, которые затем должны быть развиты и конкретизированы в правительственных и ведомственных актах, постепенно уходит в прошлое. Он должен состоять из правил, четко, конкретно и достаточно детализированно определяющих сферу его действия, устанавливающих права и обязанности субъектов, предусматривающих весь комплекс обеспечительных предписаний: санкции, поощрения, организационные и иные меры.

Стремление к максимальной краткости закона, которое до недавнего времени было весьма модным среди практических работников, готовящих законопроекты, часто приводило к тому, что он обрастал многочисленными инструкциями, постановлениями и иными подзаконными актами. Очевидно, закон должен быть оптимально краток. Но не за счет конкретного содержания предписаний, необходимых исполнителю в его практической деятельности, а за счет максимальной лаконичности изложения мысли законодателя.

Идея о возрастании роли закона позволяет несколько по-иному отнестись к ведомственному правотворчеству, которое, как представляется, все еще неоправданно широко используется в юридической практике. Оно без опоры на закон часто создает вредный психологический настрой на то, что следует в первую очередь руководствоваться не кодексами и другими законами, а ведомственными циркулярами. Господство инструкции свидетельствует о господстве канцелярских начал в управлении, об отсутствии твердых законодательных его основ. Гипертрофированное значение ведомственного приказа - питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств.

Конечно, полностью ликвидировать ведомственное правотворчество было бы неверно. Эта цель утопична, и издание ведомственных приказов, инструкций и иных нормативных актов в разумных пределах вполне оправданно. Все правила частного, конкретного содержания в законе, указе либо постановлении правительства практически предусмотреть нельзя. Главное, чтобы ведомственные акты принимались не на пустом месте, а на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств. Очевидно, что установление и охрана прав и свобод личности, их объединений не должно быть предметом ведомственного регулирования, где защита "ведомственного" мундира, обеспечение нужд своих предприятий и учреждений стоят зачастую выше личности и ее интересов.

Характеризуя состояние российского законодательства на современном этапе, следует отметить такую его черту, как активное взаимодействие национальной правовой системы и международного права, что отражает усиление сотрудничества между народами, государствами, регионами во всех основных сферах жизни, тенденцию глобализации проблем современного мира, углубление единства судеб всех народов и человечества в целом.

Усиление такого взаимодействия - одна из конституционных основ правовой системы России. В ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Определено также правило, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Как известно, ст. 15 относится к гл. 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя", что подчеркивает особую значимость указанных положений, изменение которых в соответствии со ст. 135 Конституции РФ значительно усложнено.

Конституционный характер взаимоотношения внутригосударственного и международного права определяется и в ряде других положений Конституции РФ. Так, в ч. 1 ст. 17, которая открывает гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", говорится, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В ч. 3 ст. 46 Конституции РФ устанавливается важное для обеспечения и охраны правового статуса личности право каждого гражданина в соответствии с международными договорами России обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (см. также ст. ст. 62, 63, 67, 69 Конституции РФ).

Многие демократические нормы Конституции Российской Федерации, других законов впервые были сформулированы в таких международно-правовых документах, как Устав Организации Объединенных Наций, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах и др. Влияние принципов и норм международного права проявляется также и в том, что многие из них представляют собой как бы программу дальнейшего развития законодательства России, определяют те идеалы, к которым законодатель должен стремиться при создании законодательной базы российского правового государства.

Объективной закономерностью развития мировой цивилизации является постоянное расширение сферы применения принципов и норм международного права. Наряду с традиционными политическими и внешнеэкономическими отношениями между государствами, вопросами разоружения и сохранения мира на земле ныне в сферу международного права включается и ряд других проблем, составляющих в целом такое весьма модное ныне понятие, как глобализация. Это общие, наиболее важные направления развития всего человечества, объединенного комплексом экономических, политических, духовных и природно-климатических потребностей населения всей планеты Земля в целом. Среди таких направлений следует назвать, в частности, интернационализацию экономики, создание общемировой системы хозяйства, рост транснациональных компаний. Сюда следует отнести также охрану природы, обеспечение экологической безопасности, единую ядерную политику государств, формирование международного информационного пространства, борьбу с международным терроризмом и др.

Особо следует сказать о необходимости формирования механизма международного судебного и иного контроля и защиты естественных прав и свобод личности, создания общемирового правопорядка, основанного на принципах гуманизма, справедливости, обеспечения свободы и процветания всех народов мира.

Очевидно, что такого рода общемировые проблемы, составляющие основу глобализации, должны решаться и обеспечиваться в первую очередь международным правом, а через него также и с помощью внутригосударственного законодательства. Все это лишний раз подчеркивает всемерное усиление значения международного права и углубление его влияния на российскую правовую систему.

Усиление взаимодействия международного и внутригосударственного права порождает много проблем, которые ныне пока еще не разрешены. Это соотношение Конституции РФ и международного договора, четкое и исчерпывающее определение перечня "общепризнанных принципов и норм международного права", которые в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации являются частью российской правовой системы. Не определены также порядок определения коллизий между нормами международного договора и внутригосударственного законодательства, юридические процедуры их преодоления. Представляется необходимым подготовить и принять федеральный закон о порядке применения принципов и норм международного права в правовой системе РФ.

Принципиальная идея о том, что именно человек, его интересы и потребности должны лежать в основе регулирующего воздействия законодательства, предопределяет тенденцию к изменению степени и объема использования различных методов правового регулирования, их трансформации. Теперь они должны направляться в первую очередь на обеспечение свободы личности, удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Внедрение рыночных отношений также влияет на эту тенденцию, которая представляет собой одну из существенных черт современного российского законодательства.

Наряду с нормами-запретами, властными, категорическими установлениями закон предусматривает и дозволения, и стимулы, и рекомендации, и поощрения. Эффективность законодательства вовсе не связывается напрямую с жесткой регламентацией отношений, властным приказом, с усилением воздействия государства своими специфическими, властно-принудительными методами на хозяйственные структуры, личность, объединения людей.

Доля твердо предписывающих и четко очерченных предписаний значительно уменьшается. Вместо них в законодательстве подобающее место занимают определение общих целей, рамок регулирования, управомочивающие, стимулирующие и поощрительные нормы, рекомендации. Центр тяжести законодательного воздействия перемещается с жесткой регламентации отношений на договорное согласование и координацию поведения людей, деятельности предприятий, фирм, организаций, обеспечение их свободного почина и самодеятельности.

Ныне все большее значение приобретает общедозволительный метод, обычно формулируемый так: "дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе". Он применим для частноправовых отношений и относится ко всем субъектам гражданского общества. Что касается обладающих властными полномочиями государственных органов и должностных лиц, то для регулирования их деятельности используется другой, так называемый разрешительный метод, согласно которому они имеют только те права, осуществляют те функции и действия, которые прямо предусмотрены в законе ("разрешено лишь то, что прямо установлено в законе"). По этим двум правилам, отражающим тенденцию становления правового государства, ныне должно формироваться законодательство России.

По мере становления рыночных отношений, расширяющих экономическую свободу, все большее распространение получает диспозитивная форма регулирования, дающая возможность сторонам правоотношений самим определять пути достижения поставленных целей, устанавливать права и обязанности с помощью договора, соглашения вместо жесткого императива, не оставляющего возможности выбора вариантов. Диспозитивный метод предполагает четкое регламентирование лишь в том случае, если стороны сами не установили свои права и обязанности. Очевидно, что он характерен в первую очередь в сфере хозяйства, там, где жесткое регулирование препятствует взаимоотношению участников хозяйственного оборота, где их свободное волеизъявление объективно необходимо.

Рост значения диспозитивного метода служит ярким показателем возрастания роли частного права в нашей стране. Характерно, что в сферу частного права все больше включается регулирование наряду с хозяйственными также отношений, связанных с землей и другими природными ресурсами. Основанные на договоре методы частного права все шире внедряются в трудовые отношения, охрану природы. Расширяется сфера договорных начал между супругами и другими родственниками в семейном праве. Все активнее используется так называемый административный договор.

При всех положительных качествах возрастания значения диспозитивного метода имеются и некоторые отрицательные моменты этой тенденции. Как известно, платные, коммерческие отношения, основанные на договоре, ныне активно внедряются в сферу здравоохранения, образования, культуры. Платное обучение, медицинские и другие услуги, основанные на возмездной основе, - типичное явление сегодняшних дней. Между тем, как верно отмечается в литературе, они вошли в противоречие с гарантированными Конституцией правами граждан в этих важнейших для людей сферах жизнедеятельности Очевидно, что возрастание значения договорных отношений, методов стимулирования, поощрения не вытесняют применение таких традиционных, используемых в первую очередь в публичном праве методов, как запрет, позитивный императив, властное указание. Они характерны для таких отраслей законодательства, как административное, уголовное, уголовно-процессуальное и др. Ограничение, запрет, твердая обязанность нужны в законодательстве, и задача заключается в том, чтобы найти их оптимальное соотношение с общедозволительным регулированием как более тонким и гибким механизмом руководства страной, правового обеспечения преобразования российского общества.

Для законодательства России сегодняшних дней характерны также техническая отработанность принимаемых нормативных актов, упорядоченность их системы, активное использование выработанных юридической наукой и практикой правотворчества правил законодательной техники. Нормативные акты стали более четкими, доступными и компактными. Законодатель использует неплохо зарекомендовавшие себя на практике виды актов, в том числе и новые (стандарты, методики и др.). Более четкими и единообразными стали их структура, язык и стиль изложения, что помогает толкованию и применению норм, их учету и машинной обработке. Вошло в практику издание нормативных актов в новой редакции с внесением всех официальных изменений и модернизацией их содержания и формы. Даются четкие определения используемых в законодательстве юридических терминов. Повышены требования к единообразию оформления проектов, унификации терминологии, использованию однотипных формулировок и конструкций и т.д.

Можно отметить еще одно качество законодательства России сегодняшних дней - это наметившаяся в настоящее время тенденция к решительной стабилизации институтов власти: укрепление "вертикали" власти, реформирование Совета Федерации, создание на территории Российской Федерации семи округов, введение механизма ответственности органов государственной власти субъектов Федерации перед федеральными органами за нарушение норм федерального законодательства.

 

1