Копылов А.С.

аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ

Императивный депутатский мандат: за и против

В науке конституционного права выделяют два основных вида депутатского мандата – императивный и свободный. Конституция РФ 1993 года не содержит прямого указания на характер мандата российских парламентариев, но по смыслу статей 3 и 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» можно сделать вывод о существовании в России свободного депутатского мандата. На протяжении последних десяти лет выдвигались предложения о возвращении к императивному мандату. В известной степени это объясняется устоявшейся традицией советской представительной системы с ее обязательными наказами, адресованными единственному безальтернативному кандидату, которому заранее гарантировалась почти стопроцентная поддержка избирателей.

Возникает вопрос – нужно ли сейчас в обстановке многопартийности и реальной конкуренции за места в парламенте законодательно закреплять институт наказов? Представляется, что такой необходимости нет, поскольку депутат не должен быть связан с волей одной из общественных или территориальных групп.  Депутат действует в парламенте, согласно собственному пониманию интересов народа. Как справедливо, на наш взгляд, отмечает М.А. Краснов, «вряд ли человек готовил бы себя к карьере политика, если бы знал, что его парламентская квалификация будет постоянно наталкиваться на необходимость считаться с мнением избирателя по тем или иным вопросам».

Следующий и, пожалуй, самый спорный элемент императивного мандата – право отзыва депутата. С принятия 4 декабря 1917 года декрета «О праве отзыва делегатов» этот принцип не менялся, если депутат «не оправдал доверия избирателей или совершил действия, недостойные высокого звания депутата». И если в период массовых репрессий организационных проблем особенно не возникало, то в последующий период данное положение работало за единичными исключениями только на уровне местных органов власти.

При существующей в России избирательной системе невозможно установить тех, кто голосовал за отзываемого кандидата и, соответственно, имеет моральные основания для его отзыва. Поскольку все избиратели должны быть признаны субъектами права отзыва, то возможна ситуация, при которой избиратели, голосовавшие против всех или за других кандидатов, будут отзывать прошедшего в представительный орган, а это приведет к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию парламентского мандата, что абсолютно недопустимо.  Что касается депутатов, избранных по партийным спискам, то антидемократизм подобной акции еще очевиднее. Если бы была признана правомерность отзыва первых и фактическая невозможность отзыва вторых, то был бы нарушен принцип равенства всех перед законом.

В то же время зарубежная государственно-правовая мысль отметила следующие достоинства и преимущества свободного мандата. Во-первых, свободный мандат, создавая определенные гарантии свободы волеизъявления депутата, открывает большие возможности для его дальнейшей профессионализации. Во-вторых, полная передача депутатскому корпусу полномочий по осуществлению власти переносит накал политической борьбы в стены парламента и тем самым снижает опасность прямой конфронтации в обществе. В-третьих, существенно нейтрализуется региональный лоббизм.

Сторонники императивного мандата усматривают основной недостаток свободного мандата в снижении ответственности парламентария. Однако в действительности депутат и избиратели находятся в тесном контакте, а встречи, переписка и периодические отчеты занимают достаточную часть времени народного представителя. И не только потому, что того требует закон, а потому, что депутат желает сохранить доверие избирателей. В противном случае у него возникнут проблемы с переизбранием на следующий срок. Поэтому свободный мандат, развязывая руки депутату, обеспечивает ему возможность представления интересов всего населения без угрозы каких-либо юридических последствий для себя. Свободный мандат предоставляет избирателям реальную возможность воздействовать на депутата, не оправдавшего их доверия, посредством регулярно проводимых выборов в парламент на альтернативной основе.

По устоявшейся в мире традиции сущность мандата народного представителя, мандата свободного, заключается не в исполнении воли тех, кто выдал мандат, а в осуществлении функций-прерогатив, предоставляемых представительному органу конституцией. Исходя из вышеизложенного, М. Прело отмечает четыре основных признака свободного мандата: во-первых, свободный мандат является общим, а стало быть каждый депутат представляет нацию в целом; во-вторых, выполнение свободного мандата факультативно и не связывает жестко депутата данными в ходе избирательной кампании обещаниями; в-третьих, свободный мандат дает депутату возможность уверенно работать в течение определенного законом срока; в-четвертых, свободный мандат не требует одобрения действий депутата. Здесь в силу вступает презумпция соответствия воли избранного воле нации.

Роль артикуляторов интересов избирателей все больше берут на себя политические партии. Это значительно ослабило независимую роль свободного мандата. Теперь именно партии предписывают депутату линию его политического поведения, связывая его партийной дисциплиной. Фактически партия дает депутату императивный мандат и требует его исполнения. Даже в государствах, конституционно отвергших императивный мандат, вопрос о том, должен ли депутат следовать указаниям избирателей, переходит в вопрос о степени и юридической обязанности подчинения депутата партии. Таким образом, не приходится говорить об абсолютной независимости депутата, имеющего свободный мандат. По мнению И.Л. Солоневича, западноевропейский депутат не связан ничем, кроме верности своей партии, что является серьезной опасностью. При этом Солоневич различает партийное и корпоративное представительство в парламенте. Партийные симпатии населения носят случайный характер, реакция «массы» неорганизованна и дезорганизована инфляциями и кризисами, войнами и демагогией. Что касается самих депутатов, то им часто приходится играть роль статистов в срежессированном партийным руководством политическом спектакле.

Развитие системы партий разрушило такую основу классического представительного парламентаризма, как принцип представительства всей нации, на котором и основывалась независимость депутатов. С другой стороны, законодательное закрепление императивного мандата есть установление неограниченного господства политических партий, а фактических средств давления на депутата со стороны партии предостаточно. Видный французский юрист Ж. Ведель определил зависимость депутата от политической партии как великое извращение демократии, а именно зависимость народного избранника от организованных меньшинств.

Таким образом, несмотря на кажущуюся независимость, депутат на деле оказывается под давлением определенных социальных или территориальных групп и просто обязан порой лоббировать их интересы. Можно в этой связи согласиться с мнением М.А. Краснова о том, что «даже при свободном мандате депутат фактически выступает все же не как представитель народа, нации, а как представитель определенной группы населения, хотя юридически и не обязанный ее представлять”.

Конституция  не должна закреплять статус депутата в полном объеме, и вывод о характере мандата можно сделать исходя как из анализа основного закона, так и соответствующих нормативных актов. Конституции зарубежных государств содержат различные варианты закрепления свободного мандата. Ст. 38 Основного закона ФРГ предполагает, что «депутаты Бундестага являются представителями всего народа, депутаты не связаны наказами или поручениями и подотчетны только совести». Ст. 67 Конституции Италии: “Каждый член парламента представляет нацию и исполняет свои функции без обязательного мандата”. Ст. 27 Конституции Франции: “Всякий императивный мандат является недействительным”.

В Конституции России 1993 года, как уже отмечалось, не содержится признаков императивного мандата. Принципиальное непровозглашение в тексте Основного закона страны важнейшего элемента императивного мандата - права отзыва, в отличие от предыдущих, еще советских, конституций, а также отсутствие норм, регулирующих подобные правоотношения в федеральных избирательных законах, показали готовность демократической России признать международные стандарты в области парламентского права. Согласно ст. 77 Конституции России, система органов государственной власти в субъектах Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общим принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Ст. 71 Конституции России устанавливает, что регулирование общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти есть прерогатива федерального законодателя. Именно к этим принципам относятся принципы представительной демократии, с которыми связаны основания и процедуры лишения депутатского мандата.  Таким образом, региональный представительный законодательный орган не вправе принимать законодательные акты, устанавливающие императивный мандат и, в частности, институт отзыва,  поскольку установление принципов организации органов государственной власти относится к ведению Федерации и противоречит основам конституционного строя. Однако, законодательная неопределенность положения депутата является благоприятной почвой для всевозможных коллизий, затрудняющих решение споров о праве. С этой точки зрения внимания заслуживает Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря  1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы», в котором Конституционный Суд РФ не усмотрел несоответствия оспариваемого закона Конституции РФ. Тем самым признается конституционность и института отзыва, что, на наш взгляд, создает реальную возможность проведения фактического пересмотра результатов выборов и аннулирования мандата депутата без четких оснований и процедур. На сегодняшний момент субъекты Российской Федерации вправе сами решить вопрос, какой вид мандата будет закреплен в их региональном законодательстве: императивный или свободный. Решение Конституционного Суда не касается депутатов Государственной Думы, поскольку лишь мажоритарная система избрания народных представителей является условием действия института права отзыва, а при избрании депутатов федерального органа представительной власти России используется еще и пропорциональная избирательная система.

Восполнение пробелов, связанных с неопределенностью статуса депутата, возможно путем официального толкования Конституции России Конституционным Судом России в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции России. Но как показала недавняя практика деятельности Конституционного Суда, здесь возможно принятие самых неожиданных решений.

Возвращаясь к вопросу о необходимости формирования в России мандата, который наряду с принципом независимости парламентария предполагал бы и его подотчетность и подконтрольность избирателям, думается, что решение этой проблемы заключается в уходе от крайностей императивного и свободного мандатов и разработке смешанной модели депутатского мандата, совмещающей положительные стороны обоих видов мандата. Смешанная модель депутатского мандата теоретически позволит парламентариям действовать в интересах всего общества, не подвергаясь давлению извне, вести свои дела свободно и под свою ответственность.

Мандат, выработанный в условиях реальной многопартийности, политико-идеологического разнообразия, мандат, обеспечивающий в полной мере права и свободы человека, – это выбор, который уже сделала современная демократическая Европа и который предстоит сделать нам.