6. НОВІТНІЙ КОНСТИТУЦІЙНИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ

Процес творення нового Основного Закону нашої держави, що супроводжувався низкою суттєвих змін і доповнень до Консти­туції 1978 p., розпочався 16 липня 1990 р. Того дня Верховна Рада УРСР прийняла Декларацію про державний суверенітет України.

 

Декларація стверджувала сучасну назву держави — Україна, вводила до офіційного легітимного обігу категорії "національна держава", "національна державність", підкреслювала приналежність до народу України — єдиного джерела державної влади — громадян усіх національностей, констатувала верховенство Конституції і законів республіки на своїй території, розмежовувала владу на законодавчу, виконавчу і судову, гарантувала громадянам рівність перед законом, права і свободи, передбачені як Конституцією УРСР, так і нормами міжнародного права, територіальне верховенство і недоторканість кордонів, економічну самостійність і захист усіх форм власності, економічну безпеку і національно-культурне від­родження українського народу. Проголошуючи про свій намір стати у майбутньому нейтральною державою, Україна заявила про своє право на власні збройні сили, внутрішні війська і органи державної безпеки, безпосередні і рівноправні стосунки з іншими учасниками міжнародного спілкування, визнавала пріоритети загальнолюдських цінностей, норм міжнародного права над внутрішнім правовим простором.

У той же час непорушним зберігався принцип подвійного громадянства — УРСР і СРСР, виявлялась готовність ухвалити новий союзний договір, а відносини Української РСР с іншими радянськими республіками передбачалось будувати на основі угод, ухвалених з дотриманням засад рівноправ'я, взаємоповаги і невтру­чання у внутрішні справи. Так і не вирішеними залишаються і до сьогодення закріплені у Декларації наміри України щодо вилучення своєї долі з загальносоюзного багатства, зокрема з алмазного, валют­ного, золотого запасу. Але головне у документі те, що він мав стати основою для нової Конституції і нового законодавства України.

24 жовтня 1990 р. Верховна Рада затвердила склад першої Кон­ституційної комісії як органу парламенту і під проводом Голови Верховної Ради УРСР Л. М. Кравчука. Роботу цієї Комісії (після обрання Л. М. Кравчука Президентом України її співголовою став ще й І. С. Плющ) можна умовно поділити на два відрізки: період активної праці (до жовтня 1993 р.) і період формального існування (до 10 листопада 1994 р.). У середині першого періоду чітко виокремлюються ще кілька етапів, пов'язаних з такими резо­нансними подіями, як референдум СРСР 17 березня 1991 p., проголошення Акту незалежності України 24 серпня 1991 p., Всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 p., всенародне обговорення першого варіанту Конституції (15 липня — 1 грудня 1992 р.) і поява другого її варіанту 26 жовтня 1993 р.

На референдумі СРСР 25,2 млн. громадян України (80,2% від тих, хто отримав бюлетені) висловились за входження УРСР до складу Союзу радянських суверенних держав на засадах розглянутої вище Декларації, а 22,1 млн. (70,16%) — за збереження СРСР. 1 хоч останній показник став найнижчим серед 15 союзних і 20 автономних республік колишнього Радянського Союзу, волю половини населення і переважної більшості його дорослої частини не можна було не враховувати при розробці концепції майбутнього Основного Закону. Але радикалізм депутатів Верховної Ради при обговоренні концепції виявився набагато відмінним ніж суспільства загалом. Скажімо, у травні 1991 р. за входження України до Союзу суверенних радянських республік проголосувало менше половини складу Верховної Ради — 217 чоловік, а за Союз Радянських Соціалістичних Республік — лише 86 депутатів. Не дійшли згоди навіть щодо назви майбутньої Конституції. У зв'язку з цим було вирішено винести це питання на всенародний референдум, а поки що затвердити робочу назву "Конституція України".

Та все ж, незважаючи на гостру політичну боротьбу, 19 червня 1991 р. Верховна Рада схвалила Концепцію нової Конституції України, що стало визначною віхою у конституційному становленні держави. Тут були сформульовані стрижневі методологічні принципи най­новішого українського конституціоналізму, зокрема про те, що Конституція України мала грунтуватися на Декларації про державний суверенітет від 16 липня 1996 р., на ідеалі правової держави, на соціалістичному виборі народу, що найвищою соціальною цінністю в Україні стає людина, її права та свободи, що в молодій державі формується громадянське суспільство, засноване на принципах соціальної справедливості і пріоритету особи над державою, що Конституція є стабільний (жорсткий) юридичний документ з нормами прямої дії тощо. Формою державного правління проголошувалась президентська республіка, державного устрою — унітаризм, основою державного ладу — економічний, політичний та ідеологічний плюралізм, багатопартійність, самоврядування. Щодо Союзу суве­ренних держав, то Україна залишала за собою право самостійно вирішувати це питання відповідно до волі народу. Вперше заявлялось про намір створити Конституційний Суд з широкими повнова­женнями. Водночас розроблялись альтернативні конституційні проекти рядом наукових закладів і політичних партій. Найбільшого розголосу тоді набули проекти концепції Основного Закону, відпрацьовані в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького АН УРСР, Україн­ській юридичній академії ім. Ф. Е. Дзержинського, Київській вищій школі МВС СРСР та деяких інших наукових інституціях. У травні та на початку серпня 1991 р. у порядку законодавчої ініціативи їх було внесено на розгляд Верховної Ради від імені ЦК Компартії України.

Та розгляду у парламенті зазначених альтернативних проектів не судилось відбутися: у процес вітчизняного державотворення і конституційного становлення владно вторглися бурхливі події серпня 1991 р. З одного боку, вони, безперечно, сприяли прискоренню виходу самостійної України на світову арену, з іншого, вони перер­вали відносно демократичний шлях поступового, "цивілізованого" розходження колишніх союзних республік і стали поштовхом чис­ленних кривавих сутичок і навіть братовбивчих війн на терені ко­лишнього СРСР, поклали початок нічим не виправданому стрім­кому економічному занепаду, появі авторитаристських тенденцій. Війн, на щастя, Україні поки що вдалось уникнути, але всі інші названі наслідки діяльності цілковито здеградованої верхівки КПРС і КПУ вона відчуватиме ще довго.

24 серпня 1991 г. Верховна Рада, реалізуючи положення Декла­рації про державний суверенітет, урочисто проголосила незалежність України та створення самостійної української держави — України. В одному пункті Акт незалежності повторював положення Декла­рації про неподільність і недоторканість території України, а в іншому — фіксував суттєві зрушення: Декларація стверджувала лише верховенство Конституції і законів УРСР на своїй території, а Акт наголошував, що на території України мають чинність виключно Конституція і закони України. Ще далі у цьому напрямку пішов закон "Про правонаступництво України", ухвалений 12 вересня 1991 р. До прийняття нової Конституції він визнавав дію Основного Закону УРСР 1978 p., перетворював Верховну Раду УРСР на Верховну Раду України, встановлював кордони, надавав права гро­мадянства всім особам, що постійно мешкали на території України за станом на 24 серпня 1991 р.

Ще одна визначна подія на шляху конституційного становлення України відбулась 1 грудня 1991 р. У цей день на всеукраїнському референдумі 28,8 млн. громадян або 90,32% з тих, хто взяв участь у голосуванні (31,9 млн. з 37,9 млн., що мали право на участь у референдумі), підтвердили Акт проголошення незалежності. На цій підставі 5 грудня 1991 р. Україна першою з колишніх союзних республік заявила, що вважає стосовно себе Договір 1922 р. про утворення Союзу РСР недійсним і недіючим. Остання крапка на 69-літньому існуванні СРСР через кілька днів — 8 грудня — була поставлена у Біловезькій Пущі вищими посадовими особами Російської Федерації, Білорусії і щойно обраним Президентом України Л. Кравчуком.

Конституційний процес тепер тривав у зовсім інших правових і політичних умовах, найпомітніший відбиток на які наклала боротьба за повноваження між Президентом і Верховною Радою, навколо форм державного правління, соціально-економічного устрою, статусу Криму та інших територій, місцевих органів дер­жавного управління і самоврядування, Рад народних депутатів, символів України, шляхів прийняття Основного Закону тощо. Паралельно з суперечками при розробці проекту нової Конституції тривав процес зміни Основного Закону 1978 p., особливо у розділах і статтях, що стосувались компетенції законодавців, вищих і місце­вих органів виконавчої влади. Поступово набирала сили і тенденція до все більшого відступу від положень Декларації від 16 липня 1990 р. і схильності розробників проекту нової Конституції лише до Акту проголошення незалежності.

1 липня 1992 р. Верховна Рада ухвалила постанову про вине­сення проекту Конституції України 1 листопада 1992 р. на всенарод­не обговорення. Документ розглядався на сесіях Рад народних депутатів всіх рівнів, політичними партіями та іншими громадськи­ми об'єднаннями, організаціями, рухами, трудовими колективами. Загалом в обговоренні взяли участь понад 180 тис. громадян. До Конституційної комісії Верховної Ради надійшло 47320 пропозицій і зауважень, узагальнених на 5 тисячах сторінок. Кожна восьма пропозиція була врахована при доопрацюванні проекту Основного Закону: з'явилося 30 нових статей, 188 були суттєво змінені, а 48 статей вилучені зовсім. Результатом всенародного обговорення і напруженої праці Конституційної комісії став черговий проект Основного Закону в редакції від 26 жовтня 1993 р.

Однак ці два проекти різні політичні сили сприйняли по-своєму: одні погоджувались з ними повністю і навіть визнавали їх відповідними світовим стандартам, другі критикували конструктивно, треті розбивали їх вщент, четверті суттєво доповнювали або вносили власні альтернативні проекти, п'яті змінювали формулювання тих чи інших норм, шості відкидали все геть. Досить нагадати, що негативна оцінка проекту від 1 липня 1992 р. у цілому була висловлена 7 обласними, 51 міською, районною і сільською Радами, 16 об'єднаннями громадян. Та значний внесок у вітчизняну консти­туційну думку і практику, у конституційне становлення України був незаперечним. Хід обговорення і самі варіанти Основного Закону збуджували суспільне політико-правове мислення, залучали до процесів правотворення десятки тисяч людей, сотні українських і зарубіжних фахівців, сприяли громадській апробації часто проти­лежних конституційних ідей і конкретних норм, шляхів консти­туційного регулювання тощо.

Завдяки зазначеним проектам Україна поставала в очах світо­вого співтовариства як демократична правова соціальна держава, конституційний лад якої грунтується на визнанні прав людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканості і безпеки найвищою соціальною цінністю, пріоритеті її прав і свобод. Стверджувались принципи народовладдя, поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, визнання і гарантування місцевого самовряду­вання, загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, верховенства права, задоволення національно-культур­них і мовних потреб, політичного, економічного та ідеологічного плюралізму, соціально-орієнтованої ринкової економіки, пріоритету загальнолюдських цінностей, миролюбної зовнішньої політики тощо. Здійснення прав громадян мало відбуватися за принципом "дозволене все, що не заборонене законом", а повноважень дер­жавних органів і посадових осіб — за принципом "дозволене лише те, що визначене законом". Глибинна суть молодої держави характе­ризувалась ще й закладеною у проектах Конституції республікан­ською парламентсько-президентською моделлю державного прав­ління, унормуванням на рівні областей, по суті, адміністративної автономії на засадах децентралізації влади, сільського і міського самоврядування і т. ін.

Та, на жаль, проект Конституції від 26 жовтня 1993 р. став не новою хвилею конституційного процесу, а, навпаки, майже повного

його занепаду.

Більше року політичні баталії, пов'язані з новими виборами, відсували питання Конституції на задній план: старе і нове керівне ядро держави, як і новообраний парламент, робили вигляд, що такої проблеми не існує. Правда, кандидати в президенти і в народні депутати, вловлюючи настрої громадськості, торкались цих проблем у передвиборних платформах, вносились періодично зміни до Конституції 1978 p., проводились наукові конференції, публікува­лись відповідні статті у пресі.

Новий імпульс конституційному становленню України мала надати Конституційна комісія, створена 10 листопада 1994 p., яка, на відміну від попередньої, була вже не органом Верховної Ради, а тимчасовою загальнодержавною комісією. До речі, це було явним порушенням діючої Конституції, яка відносила ухвалення Основ­ного Закону виключно до повноважень Верховної Ради. До складу Комісії увійшли 15 народних депутатів, 15 осіб, призначених Президентом, голова Конституційного Суду, по два представники — від Верховного і Вищого арбітражного судів та Генеральної прокура­тури, один — від Автономної Республіки Крим, секретар комісії та два її співголови — Л. Кучма і О. Мороз. Відновились засідання Конституційної комісії, були затверджені її секції з загальних засад конституційного устрою, з прав, свобод і обов'язків людини і громадянина, з проблем громадянського суспільства і держави, з проблем законодавчої, виконавчої і судової влади, з територіального устрою і територіальної організації влади. До роботи секцій залуча­лись наукові експерти з Інституту держави і права ім. В. М. Корець-кого НАН України, Київського університету ім. Т. Шевченка, Українського інституту міжнародних відносин та ін.

Незважаючи на те що Конституційна комісія розпочала діяль­ність вже на досить міцному, напрацьованому у 1991 — 1993 pp. фундаменті, робота її точилась досить мляво. Це обумовлювалось насамперед тим, що і у новообраній Верховній Раді співвідношення політичних сил не давало можливості жодній з них взяти на себе відповідальність за прийняття Основного Закону. Суттєвим упущен­ням законодавців виявилось і те, що вони не взяли до уваги не лише попередні напрацювання, а й офіційні рішення парламенту щодо концепцій майбутньої Конституції, змусивши Комісію знову розпочинати свою діяльність з тривалих суперечок про преамбулу, принципи, засади і т. ін. Активність же науковців, низки політичних партій, окремих ініціаторів у цьому напрямку не вщухала. З'явились проекти нової Конституції України, розроблені Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, фракцією комуністів у Верховній Раді, Всеукраїнським товариством "Прометей", Союзом жінок-трудівниць "За майбутнє дітей України", Християнсько-демократичною партією, Конгресом українських націоналістів тощо.

В Академії правових наук України з самого початку висловлю­вались пропозиції ухвалити на першому етапові закони про владу, про основи конституційного устрою, Декларацію прав людини і громадянина, Тимчасовий Основний Закон, а вже потім готувати проект Конституції. Такі обгрунтовані ініціативи спочатку були підтримані Л. Кравчуком. Згодом, у ситуації зростаючого політич­ного протистояння законодавчої (в уособленні О. Мороза) та виконавчої (в уособленні Л. Кучми) гілок влади, за відсутності так і не сформованого (майже з початку 1992 р.) Конституційного Суду України і надзвичайної слабкості судової влади взагалі, в умовах загострення економічної кризи, катастрофічного зубожіння людей, суцільної криміналізації суспільства і т. ін., ідеї негайного прийняття закону про владу (у президентському варіанті він іменувався Консти­туційним законом про владу і місцеве самоврядування) по суті тор­педували конституційний процес, що й без того був різко загальмо­ваний виборчими баталіями 1994 р. Та й підхід до реалізації ідеї був різним: одні політичні сили прагнули через закон суттєво зміцнити виконавчу гілку влади, побудувати жорстку президентську вертикаль, а інші — залишити Президенту України мало чи не повноваження королеви Великобританії, або ж зовсім ліквідувати цей інститут.

У парламенті, зрештою, гору взяло праве, пропрезидентські настроєне крило.

У червні 1995 р. було підписано Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України. Збуривши чергові величезні політичні хвилі, розколовши суспільство, знову відкинувши конституційний процес майже до його початкової стадії, договір довів свою надуманість і повну недіє­здатність.

Певною мірою все це спонукало до активізації Конституційну комісію, яка 24 листопада 1995 р. 17 голосами (з 40 членів) підтри­мала пропозицію Л. Кучми про ухвалення за основу підготовленого на той час робочою групою проекту Конституції України і утворила нову робочу групу вже з членів Комісії (4 — від Верховної Ради, 4 — від Президента і 2 — від судової влади) для доопрацювання проекту. Таке голосування свідчить про неоднозначну оцінку документу, при розробці якого гору знову таки брали прихильники так званого президенталізму. Спроби парламенту у вересні 1995 р. повернути хід роботи Конституційної комісії у русло концепції нової Конституції від 19 червня 1991 р. (з необхідними змінами) успіху не мали. Про зафіксовану у Конституційному договорі прерогативу парламенту приймати Основний Закон та винесення узгодженого між сторонами договору його тексту на всеукраїнський референдум вже мало хто згадував.

11 березня 1996 р. Конституційна комісія схвалила і передала на розгляд Верховної Ради ще один проект Конституції України. Після досить напруженої праці Тимчасової спеціальної комісії 28 травня розпочалось, а 4 червня завершилось перше читання. Рівно через два тижні розгляд проекту було продовжено вже у дру­гому читанні.

Слід підкреслити, що ці три місяці, які передували прийняттю Конституції України, у черговий раз виявились періодом найгострі-шого політичного протистояння Президента і значної частини депутатів Верховної Ради. Інколи воно виходило за рамки того, що називається цивілізованою боротьбою, штучно розпалювалося часто "закулісними", але досить впливовими політиками. Проект Робочої групи від 11 березня 1996 р. опублікований навіть без численних зауважень і пропозицій членів Конституційної комісії, як і в неда­лекому минулому, "повністю і одностайно схвалювався" на сесіях Рад, зборах трудових колективів, сходах громадян.

Наприкінці червня політична напруга досягла апогею, верши­ною якого став Указ Президента про винесення 25 вересня 1996 р. на всеукраїнський референдум саме варіанту Основного Закону у редакції Робочої групи від 11 березня 1996 р. Як відповідь на своєрідний виклик Верховна Рада відразу приймає безпрецедентне рішення: працювати у режимі одного засідання доти, поки робота над проектом Конституції не буде завершена. 28 червня 1996 р. о 9 годині 18 хвилин після 24 годин безперервної роботи 321 голосом проти 45 (утримались — 12, не голосували — 17) Верховна Рада прийняла і ввела в дію нову Конституцію України. Так завершився черговий етап багатоскладного найновішого конституційного про­цесу у суверенній Україні — етап підготовки тексту Основного Закону, дискусій навколо нього і ухвалення Верховною Радою. Але конституційний процес у цілому тільки набирає сили: попереду прийняття десятків органічних та інших законів.