3. Дискуссионные вопросы предмета финансового права
В настоящее время в связи с активным развитием правовой системы РФ и, в частности, финансового права некоторые вопросы его предмета являются дискуссионными.
1. В советское время предмет финансового права традиционно определялся исключительно через отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. При этом, государство было в те годы представлено органами государственной власти и управления как на уровне Союза ССР, союзных и автономных республик, так и на уровне административно-территориальных единиц. С принятием в 1993 г. Конституции РФ изменилась структура государства как субъекта финансовой деятельности. Согласно ст. 11 Конституции РФ оно представлено государственными органами только на уровне Федерации и ее субъектов. При этом, в ст. 12 Конституции РФ подчеркнуто, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", т.е. они не представляют государство. Отсюда, в науке финансового права возник вопрос: следует ли отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципальных образований, включать в предмет финансового права? Мнения по этому вопросу начинают разделяться. Н. И. Химичева, одна из первых высказавшая свое мнение по данной проблеме, считает, что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления, должны быть включены в предмет финансового права. В связи с этим, по ее мнению, сегодня предмет финансового права надо определять через отношения, "которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач"1. Украинский ученый П. С. Пацурковский, напротив, считает, что финансы органов местного самоуправления не являются государственными, а потому перестают регулироваться нормами финансового права и становятся предметом права муниципального1. В монографии "Финансовое правоотношение" нами также было высказано мнение о возможности невключения некоторых отношений с участием органов местного самоуправления в предмет финансового права2.
Представляется, что в современных условиях развития местного самоуправления отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципальных образований, следует включать в предмет финансового права. В обоснование этого прежде всего имеются экономические доводы. Так, аналитические данные показывают, что на сегодняшний день собственная финансовая база местного самоуправления очень слаба. Уровень закрепленных доходов местных бюджетов не превышает 10%, остальные же 90% даются сверху3. В связи с этим принцип самостоятельности местного самоуправления, провозглашенный в Конституции РФ, сегодня в финансовой сфере не может быть соблюден. Следовательно, муниципальные финансы сегодня - это в большей части государственные финансы, выделяемые муниципальному образованию с помощью самых различных методов бюджетного регулирования, предусмотренных в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, в настоящее время существуют и сугубо правовые причины, требующие включения отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности муниципального образования, в предмет финансового права. Как известно, все отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, регулируются сегодня муниципальным правом, которое является комплексной отраслью права4. А "особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они одновременно выступают и в качестве норм основных отраслей права и в то же время принадлежат к муниципальному праву"5. Поэтому отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципального образования, будучи включены в муниципальное право, составляют одновременно с точки зрения системы права предмет финансово-правового регулирования.
Итак, в современных условиях справедливо говорить о том, что предмет финансового права образуют отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Однако представляется, что тенденции развития муниципального законодательства, а также особенности метода муниципаль-но-правового регулирования, которые будут в ближайшее время, безусловно, выявлены, могут привести к признанию муниципального права как совершенно самостоятельной отрасли права. Уже сегодня к этому наметилась тенденция. Так, Н.С. Бондарь отмечает, что муниципальное право приобретает характеристики пограничной отрасли между публичным и частным правом. А муниципальное регулирование представляет собой особый режим регламентации общественных отношений, который позволяет соединить путем юридической децентрализации власть и свободу на местном уровне1. В связи с этим есть вероятность, что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципальных образований, будут выводится за пределы финансового права.
Уже сейчас нельзя не заметить, что финансовые отношения, возникающие в процессе деятельности местного самоуправления, существенно отличаются от отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства. Например, субъектом отношений по установлению местных сборов может выступать не только представительный орган местного самоуправления, но и население муниципального образования непосредственно (см. п. 3 ст. 8 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"). В отношениях по поводу государственных финансов такой субъект отсутствует. Кроме того, эти две группы отношений построены в значительной мере и на различных принципах. Так, как справедливо заметила Н.И. Химичева в указанной выше работе, важнейшим принципом отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, является принцип федерализма, в то время как главным принципом отношений, возникающих в процессе деятельности местного самоуправления, является принцип самостоятельности (п. 2 ст. 2 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"). Принцип самостоятельности как главный в отношениях по формированию и использованию местных финансов означает, что население муниципального образования может быть самостоятельным, т.е. может иметь свободу воли в тех вопросах, которые для себя государство четко урегулировало. В частности, население муниципального образования может устанавливать для себя разовые сборы в соответствии с принятым им же уставом (ст. 8 Закона); принимать решение (или не принимать) о создании муниципальной налоговой службы для сбора местных налогов по типу государственной (ст. 14); создавать (или не создавать) муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета (ст. 14) и т.д. Такая специфика финансовой деятельности местного самоуправления - еще один довод в пользу возможного отграничения финансово-правовых отношений от отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности муниципальных образований.
Учитывая все вышеотмеченные явления и процессы, которые могут в ближайшие годы привести к изменениям в предмете финансового права, надо иметь в виду, что межбюджетные отношения, т.е. отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, всегда будут включаться в предмет финансового права, так как они возникают в процессе финансовой деятельности государства и построены на императивном методе регулирования. К ним относятся отношения: а) по выделению дотаций и субвенций местным бюджетам; б) по выделению средств из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, образуемого в бюджетах субъектов РФ (см. статью 9 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"). Финансово-правовыми будут являться и отношения по поводу передачи из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации финансовых средств, необходимых для выполнения органами местного самоуправления отдельных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ (см. пункт 2 ст. 4 указанного Закона).
2. В науке финансового права как в советское время, так и сегодня традиционно подчеркивается, что отношения с участием банков являются, в частности, финансово-правовыми. Однако сегодня вопрос о том, в какой части в предмет финансового права включаются отношения с участием банков, является дискуссионным. Этот вопрос инициирован созданием в 1990 г. в Российской Федерации двухуровневой банковской системы и принципиально новой ролью Банка России как органа, осуществляющего финансовую деятельность государства, в сравнении с тем, что представлял собой Госбанк СССР в советское время.
В советское время Госбанк СССР был придатком бюджетной системы СССР, ибо ссудный фонд страны легко "перетекал" на покрытие негласного бюджетного дефицита по распоряжению Совета Министров СССР, который отвечал за исполнение бюджета страны и в подчинении которого находился Госбанк СССР. Отсюда все отношения по образованию и использованию ссудного фонда страны фактически были отношениями по собиранию, распределению и использованию государством денежных средств для решения своих задач, предусмотренных планом экономического и социального развития. Не случайно в финансовую систему СССР долгое время включался и фонд банковского кредитования1.
В настоящее время ситуация изменилась. Центральный банк РФ независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Более того, финансовая и кредитная системы Российской Федерации относительно автономны. Следовательно, банковское кредитование не входит в финансовую систему Российской Федерации2.
В этих условиях в науке финансового права к предмету финансового права единодушно относят следующие отношения с участием банков: отношения по направлению Центральным банком РФ 50% своей прибыли в доход федерального бюджета; отношения между Центральным банком РФ и целым рядом других субъектов, возникающие в соответствии со ст. 23 ФЗ "О Центральном банке РФ", т.е. отношения по поводу выполнения ЦБ РФ своих обязанностей по операциям с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ; отношения, опосредующие функционирование государственного внутреннего долга. Кроме того, до недавнего времени как финансово-правовые могли рассматриваться и отношения между Правительством РФ и ЦБ РФ по поводу выделения Правительству РФ кредитов. До 1996 г. в ежегодно принимаемых законах РФ о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год содержались нормы, обязывающие Центральный банк РФ выделять кредиты Правительству РФ для покрытия дефицита и временных кассовых разрывов по бюджету. Начиная с 1996 г. Центральный банк РФ не выделяет кредитов Правительству РФ, что связано с принятием в 1995 г. новой редакции Закона РФ "О Центральном банке РФ", в которой содержится норма, запрещающая банку России предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования
бюджетного дефицита. Отношения по выделению Правительству РФ кредитов являлись финансово-правовыми, так как они возникали в сфере финансовой деятельности государства и имели императивный характер, ибо государство в законе о федеральном бюджете четко в одностороннем порядке устанавливало сумму кредита, которую ЦБ РФ должен был предоставить Правительству РФ, срок его возврата, а также размер процентов за пользование кредитом. Помимо всего сказанного, Центральный банк РФ выступает от лица Российской Федерации и в правоотношении по денежной эмиссии. Это правоотношение также является финансово-правовым, ибо непосредственно связано, является гарантирующим для осуществления государством финансовой деятельности. На необходимость включения его в предмет финансового права указывали ученые1.
Однако сегодня в науке финансового права неоднозначно решается вопрос о принадлежности к предмету финансового права так называемых внутрибанковских отношений. К их числу относятся отношения Центрального банка РФ с коммерческими банками по: а) установлению обязательных нормативов; б) надзору банка России за деятельностью коммерческих банков; в) образованию и использованию фонда обязательных резервов Центрального банка РФ. В большинстве случаев в различных учебниках финансового права на эти отношения не обращается специального внимания, и они лишь упоминаются в контексте вопроса о правовых основах управления в банковской системе. Таким образом, эти отношения как бы apriori относятся к финансово-правовым2. Между тем специальное исследование банковских правоотношений или современных границ финансовых правоотношений приводит к выводу, что вышеназванные отношения вряд ли можно рассматривать как финансово-правовые. На это обращал внимание Г. А. Тосунян на международной научно-практической конференции по проблемам финансового права, состоявшейся в Москве 25-27 февраля 1998 г.3.
На наш взгляд также эти отношения не являются финансово-правовыми и не должны включаться в предмет финансового права.
Основным доводом в пользу этого служит тот факт, что в современных условиях финансовая и банковская системы относительно автономны. А значит, все отношения, возникающие внутри банковской системы РФ, не являются финансовыми по своей экономической природе. А как известно, предметом финансового права являются лишь отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. С учетом изложенного, прежде всего к предмету финансового права нельзя относить отношения, возникающие по поводу образования и использования фонда обязательных резервов ЦБ России. Исходя из его нефинансовой природы, этот фонд не направлен на покрытие государственных затрат, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, а служит лишь средством денежно-кредитного регулирования внутри банковской системы РФ. За счет этого фонда и с помощью норматива обязательных резервов Центральный банк РФ уменьшает или увеличивает денежную массу, находящуюся в обращении, рефинансирует коммерческие банки. Кроме того, этот фонд служит источником гарантии вкладов в случае банкротства коммерческих банков и т.д.1 Наконец этот фонд не является государственным фондом денежных средств, а представляет собой собственность денежных средств кредитных организаций, которая депонируется в Банке России. Пожалуй, отношения по образованию этого фонда, поскольку они возникают на основе властных предписаний Центрального банка РФ к коммерческим банкам, должны рассматриваться как административно-правовые. А отношения по использованию этого фонда являются скорее всего гражданско-правовыми, ибо за счет него выделяются кредиты коммерческим банкам под ставку рефинансирования, а также осуществляется учет и переучет векселей.
Учитывая сказанное, нельзя относить к предмету финансового права и все остальные вышеотмеченные отношения. Ведь они существуют внутри банковской системы как относительно автономной. Как указано в ст. 55 и 61 Закона о Центральном банке, обязательные нормативы устанавливаются Банком России в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций, а банковский надзор - в целях поддержания стабильности банковской системы, защиты интересов вкладчиков и кредиторов. Тот факт, что эти отношения регулируются правом с помощью метода властных предписаний, не является, как известно, еще достаточным основанием для признания их финансово-правовыми. Ведь прежде всего они должны возникать в сфере финансовой деятельности государства, т.е. в той сфере, которая регулируется нормами финансового права и целью которой является покрытие государственных затрат. А цели внутрибанковского регулирования, как было отмечено выше, иные.