2. Предмет и метод финансового права

Финансовое право - одна из отраслей российского права, которая, как и всякая другая, имеет свой предмет, т.е. круг об щественных отношений, регулируемых нормами этой отрасли права.

Из самого названия "финансовое право" следует, что основу предмета этой отрасли права составляют финансовые отношения. Как уже было показано, финансовые отношения, существующие в обществе, весьма многообразны, что обусловлено многозвенностью финансовой системы РФ. К ним относятся отношения по мобилизации и использованию бюджетных средств, страховых фондов, отношения государственного (и муниципального) кредита и т.д. Однако не все финансовые отношения, существующие в обществе, являются предметом российского финансового права, а только их часть.

Предметом финансового права являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Чтобы разобраться в системе этих отношений надо хорошо понимать, что представляет собой финансовая деятельность государства и муниципальных образований, какова ее структура.

А. Финансовая деятельность государства

и муниципальных образований как сфера

финансово-правового регулирования

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований представляет собой процесс планомерного образования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач.

Финансовые отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, рассматриваемые во взаимосвязи с финансовой системой, охватывают ту ее часть, которая "замыкается" на государственных денежных фондах и денежных фондах муниципальных образований. Это: бюджетные фонды, государственные и муниципальные внебюджетные фонды, государственный и муниципальный кредит, государственные и муниципальные страховые фонды, финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Как видно, к числу финансовых отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, не относятся финансы всех предприятий независимо от формы собственности, а только финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Равным образом - не все страховые фонды, а лишь государственные и муниципальные.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется государством и муниципальными образованиями в лице соответствующих органов.

Государство как субъект финансовой деятельности представлено государственными органами на уровне Федерации и ее субъектов. Следовательно, к субъектам финансовой деятельности государства относится государство в лице компетентных органов как на уровне Федерации, так и ее субъектов. К таким органам относятся лишь те, для которых указанная деятельность является специальной или составляет часть их компетенции.

В число этих органов, во-первых, входят представительные органы государственной власти. Финансовая деятельность составляет часть их компетенции (ст. 104, 106 Конституции РФ). Они устанавливают и взимают налоги и сборы, рассматривают и принимают бюджеты, а также отчеты об их исполнении.

Во-вторых, к этим органам относятся исполнительные органы государственной власти. Они осуществляют финансовую деятельность государства как часть своей компетенции и как специальную. Финансовая деятельность является частью компетенции Правительства РФ, органов исполнительной власти общей компетенции на уровне субъектов РФ, Государственного таможенного комитета РФ, министерств, имеющих централизованные фонды, а также выступающих в ряде случаев как уполномоченные государством органы по управлению казенными предприятиями1. Так, Правительство РФ разрабатывает федеральный бюджет, а органы исполнительной власти субъектов РФ - соответствующие бюджеты субъектов РФ. Государственный таможенный комитет РФ взимает налоги, пошлины и сборы при пересечении государственной границы, а министерства, имеющие централизованные фонды, формируют и выделяют финансовые ресурсы из этих фондов для решения общеотраслевых задач. Кроме того, некоторые министерства, управляя казенными предприятиями, устанавливают нормативы по распределению прибыли этих предприятий.

К органам исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим финансовую деятельность, относятся Министерство финансов РФ и финансовые органы субъектов Федерации, Федеральное казначейство РФ, Министерство по налогам и сборам РФ, Федеральные органы налоговой полиции, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный

фонд занятости населения РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ. Так, Министерство финансов РФ и финансовые органы субъектов РФ составляют проекты бюджетов и отчетов об их исполнении, а Федеральное казначейство РФ, входящее в состав Министерства финансов РФ, осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета. Кроме того, в настоящее время Федеральное казначейство РФ осуществляет казначейское исполнение федерального бюджета. Министерство по налогам и сборам РФ и Федеральные органы налоговой полиции осуществляют контроль за правильностью исчисления и уплаты в бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов и сборов. Государственные внебюджетные фонды осуществляют финансовую деятельность государства тем, что мобилизуют и выделяют финансовые ресурсы для решения социально-экономических задач государства.

Кроме того, финансовую деятельность государства осуществляют и органы судебной власти. В соответствии со ст. 1 и 3 Закона РФ "О государственной пошлине" суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ осуществляют взимание госпошлины при подаче в суд исковых заявлений и жалоб. Таким образом, финансовая деятельность государства составляет часть компетенции органов судебной власти.

Наконец, финансовую деятельность государства осуществляет Центральный банк РФ и коммерческие банки. Центральный банк РФ участвует в собирании, распределении и использовании финансовых ресурсов государства тогда, когда выполняет свои обязанности по операциям с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга1. Центральный банк РФ осуществляет финансовую деятельность и тогда, когда производит эмиссию денежных знаков, ибо само существование финансовой деятельности государства обусловлено и опирается на денежную систему РФ. Отсюда, финансовая деятельность государства составляет часть компетенции Центрального банка РФ.

Коммерческие банки, являясь негосударственными организациями, также в ряде случаев осуществляют финансовую деятельность государства. Это имеет место тогда, когда они реализуют

свои властные полномочия в сфере государственных финансов, которыми их наделяет государство. Во-первых, коммерческие банки являются агентами валютного контроля. В этом качестве они наделены властными полномочиями, ибо имеют право в императивном порядке депонировать 75% валютной выручки предприятия на спецсчете. Эти полномочия коммерческого банка, хотя и косвенно, но обеспечивают поддержание валютного резерва Центрального банка РФ, за счет покупки валютных ресурсов у которого Минфин России осуществляет расходы в валюте для целей обслуживания внешнего долга. Отсюда, деятельность коммерческого банка как агента валютного контроля, хотя и косвенно, но все же обеспечивает финансовую деятельность государства. Во-вторых, коммерческие банки выступают как органы, наделенные государством властными полномочиями в случае установления предприятиям кассового лимита и контроля за порядком ведения кассовых операций1. Благодаря этой деятельности коммерческого банка предприятие производит основную массу операций в безналичном порядке через расчетный счет и, таким образом, гарантируется своевременное внесение в бюджет налогов и других обязательных платежей. Так коммерческий банк оказывается вовлеченным в процесс финансовой деятельности государства.

Муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность в лице органов местного самоуправления, а также непосредственно через население муниципального образования. Так, представительные и исполнительные органы местного самоуправления формируют и исполняют местный бюджет. Представительные органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы и предоставляют льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами. Кроме того, органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований, осуществляют эмиссию муниципальных облигаций, получают финансовую помощь в различных формах из бюджетов субъектов РФ и т.д.2 Муниципальное образование осуществляет финансовую деятельность непосредственно через население, принимая решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования1.

Государство и муниципальные образования как субъекты финансовой деятельности воздействуют на объект этой деятельности. Объектом финансовой деятельности выступают экономические отношения, а точнее, отношения собственности, и, как результат - доходы, накопления и т.д. субъектов хозяйствования и физических лиц, а также собственные финансовые ресурсы государства и муниципальных образований.

К выбору конкретных объектов своего воздействия государство относится весьма избирательно. Оно воздействует на те конкретные доходы, накопления, финансовые ресурсы субъектов, которые в наибольшей мере отвечают его финансовой политике на том или ином этапе. Государство и муниципальные образования устанавливают правовой режим этих доходов, упорядочивают их движение в русле, обеспечивающем достижение своих целей в финансовой деятельности. Например, в законах Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость", "Об акцизах" государство, в частности, определило правовой режим такого дохода предприятия, как выручка от реализации продукции, работ, услуг. Таким образом, в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований имеет место управляющее воздействие субъекта финансовой деятельности на ее объект и, соответственно, определенного рода подчинение объекта субъекту этой деятельности. Отсюда, между субъектом и объектом финансовой деятельности государства и муниципальных образований существуют отношения управления, а сама финансовая деятельность государства и муниципальных образований является управленческой деятельностью.

Характеристиками финансовой деятельности государства и муниципальных образований являются ее функции, а также средства, способы и формы, с помощью которых она осуществляется.

Функции финансовой деятельности государства и муниципальных образований - это основные направления этой деятельности. Среди них: а) образование государственных и муниципальных денежных фондов; б) распределение государственных финансовых ресурсов; в) использование государственных и муниципальных финансовых ресурсов; г) государственный и муниципальный контроль за движением финансовых ресурсов; д) эмиссия денежных знаков.

Средствами финансовой деятельности государства и муниципальных образований, используемыми в ходе этой деятельности и направленными на достижение ее целей, выступают правовые нормы, нормы бухгалтерского учета (технико-юридические в тех случаях, когда содержатся в правовых актах), опера-ционно-технические, коммуникативные и транспортные средства.

Правовые нормы являются важнейшим средством финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку финансовые, т.е. денежные, отношения не существуют сами по себе, а обусловлены фактом существования государства и проявляются не иначе как в формах, определенных государством. Государство (и муниципальные образования), учитывая общественные потребности, которые детерминированы уровнем развития товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и т.д., придает объективно нарождающимся финансовым отношениям адекватные формы проявления. Оно устанавливает конкретные виды платежей и порядок поступления их в государственные фонды, определяет направления в использовании финансовых ресурсов, их распределении и т.д. Налоги, сборы, порядок их поступления в государственные и муниципальные фонды не могут возникнуть без юридической деятельности государства. Поэтому правовые нормы - это первое средство, сопровождающее финансовую деятельность государства и муниципальных образований.

Правовую основу финансовой деятельности государства и муниципальных образований составляют нормы различных правовых актов, однако прежде всего - конституционные нормы1. Использование норм бухгалтерского учета в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований обусловлено финансами, имеющими денежный характер. Финансы требуют фиксации и контроля. Поэтому для того, чтобы государство и муниципальные образования могли следить за ходом мобилизации, распределения и использования денежных средств, государство должно создать систему фиксации и отражения движения этих средств. Это и делается с помощью норм бухгалтерского учета, которые "привязываются" к правовым нормам как средствам финансовой деятельности государства и муниципальных образований. По отношению к правовым нормам они являются вспомогательным средством. Через правовые нормы государство и муниципальные образования регулируют поведение конкретных субъектов, а в нормах бухгалтерского учета оно отслеживается. Часто правовые нормы и нормы бухгалтерского учета содержатся в одних и тех же правовых актах. В связи с этим нормы бухгалтерского учета можно отнести к технико-юридическим.

Для эффективной финансовой деятельности государства и муниципальных образований важное значение имеет соответствие и согласованность норм бухгалтерского учета и правовых норм. К сожалению, нередки случаи, когда учетные нормы не соответствуют правовым требованиям, выраженным в различных правовых актах, либо, наоборот, новые правовые нормы не находят отражения в регистрах бухучета. Поэтому в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований необходима жесткая согласованность в работе законодателя и Министерства финансов РФ, на которое, согласно Положению о нем, возложено методическое руководство бухгалтерским учетом. Минфин России должен оперативно отслеживать все новые явления в праве с тем, чтобы своевременно обеспечивать их нормами бухгалтерского учета.

К операционно-техническим и коммуникативно-транспортным средствам финансовой деятельности государства и муниципальных образований относятся: различные формы документов, которые утверждаются Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ (бланки платежных документов, расходные расписания, счета-фактуры, бюджетные поручения), а также факсы, телексы, телефоны и т.д.

Средства, используемые в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, отличаются многообразием и разнообразием. На практическом уровне эти средства за-действуются разными специалистами: законодателями, юристами, бухгалтерами, работниками финансовых служб и т.д., а на теоретическом - исследуются представителями различных наук: юриспруденции, бухгалтерского учета, экономистами и т.д.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется не только с помощью определенных средств, но и с помощью определенных способов (методов). Способ - это конкретный путь, метод достижения целей финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Все способы осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований подразделяются на общие и специальные. Общие способы используются при осуществлении практически всех функций финансовой деятельности государства и муниципальных образований. К ним относятся: командно-волевой (императивный), рекомендательный, способ согласования.

Основным способом, используемым в процессе всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований, является командно-волевой (императивный способ). Его суть состоит в том, что государство и муниципальные образования в ходе финансовой деятельности через правовые акты, а также иные средства (нормы бухгалтерского учета, операционно-техническую документацию и т.д.) действуют по принципу "команда - исполнение". Государство и муниципальные образования в одностороннем порядке, без согласия адресата, дают ему команды, которые являются обязательными для исполнения. Наиболее последовательно этот способ представлен в праве, где он получил название императивного метода или метода властных предписаний.

Рекомендательный способ все чаще используется в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. К примеру, в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год всегда имеется несколько статей, содержащих рекомендации в адрес субъектов Российской Федерации. Расширение рекомендательных начал в качестве способа финансовой деятельности государства и муниципальных образований обусловлено проведением в жизнь политики федерализма, реализацией курса на финансовую децентрализацию, самостоятельность бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Способ согласования используется в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований весьма редко, в основном для решения вопросов, в которых заинтересованы два уполномоченных государством органа.

Специальные способы финансовой деятельности государства и муниципальных образований "работают" в процессе реализации определенных функций этой деятельности.

Функция образования денежных фондов сопровождается применением таких методов, как установление обязательных и добровольных платежей. Кроме того, в современных условиях появился еще штрафной метод и метод финансовых изъятий.

Метод обязательных платежей является основным методом привлечения денежных средств в государственные и муниципальные фонды. Он проявляется через установление налогов, сборов, поступающих в государственные и муниципальные фонды. Метод добровольных платежей проявляется через реализацию государственных и муниципальных займов физическим и юридическим лицам, продажу им государственного и муниципального имущества, добровольные пожертвования различных субъектов в пользу государства и т.д. Метод финансовых изъятий проявляется в изъятии государством свободного остатка прибыли казенного предприятия. Для казенных предприятий государство устанавливает финансовые нормативы деятельности, а все, что остается сверх этого, изымает. В отличие от этого при использовании метода обязательных платежей государство (и муниципальные образования) не устанавливают субъекту никаких финансовых нормативов, а только устанавливают налог, сбор, которые должны быть уплачены независимо от результатов деятельности субъекта. Штрафной метод как метод финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в установлении и применении штрафов, пеней и других санкций за нарушение финансово-правовых норм.

В процессе осуществления функции использования денежных средств применяются методы безвозвратного и возвратного финансирования. Метод безвозвратного финансирования как метод финансовой деятельности государства и муниципальных образований означает безвозвратное и безвозмездное выделение денежных средств, а метод возвратного финансирования означает выделение денежных средств на началах возвратности и возмездности. Метод безвозвратного финансирования традиционно используется при выделении средств из бюджетов, а в связи с образованием государственных внебюджетных фондов денежных средств он стал использоваться и при выделении финансовых ресурсов из этих фондов. Метод возвратного финансирования стал использоваться в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований лишь в последние годы. Примером такого финансирования является ежегодное выделение Правительством РФ из федерального бюджета средств определенным субъектам на условиях возвратности и платности в соответствии с ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год.

Специальные методы финансовой деятельности используются государством и при осуществлении функции распределения финансовых ресурсов. К ним относятся: метод выделения трансфертов, метод субвенций, метод дотаций, субсидий, метод процентных отчислений от регулирующих доходов.

Метод процентных отчислений от регулирующих доходов состоит в выделении субъектам РФ и муниципальным образованиям соответственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ отчислений (в процентах) от федеральных и региональных налогов и иных платежей. Метод субвенций основан на выделении сумм из бюджета вышестоящего уровня на определенный срок и на конкретные цели. Этот метод финансовой деятельности государства не использовался в условиях административно-командной системы управления экономикой и начал активно использоваться с начала 90-х гг. Метод дотаций использовался в социалистической бюджетой системе и используется сейчас. Он заключается в выделении субъектам РФ и муниципальным образованиям финансовых ресурсов без целевого назначения. С 1994 г. при осуществлении государством функции распределения финансовых ресурсов стал использоваться метод выделения трансфертов. Он предполагает оказание субъектам РФ и муниципальным образованиям финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Для этого в федеральном бюджете ежегодно создается фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов РФ - фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется в различных формах. Прежде всего она осуществляется в правовой и неправовой формах.

Главной формой финансовой деятельности является правовая. Государство и муниципальные образования осуществляют мобилизацию, распределение и использование финансовых ресурсов, принимая финансово-правовые акты.

Финансово-правовые акты классифицируются по: юридическим свойствам, юридической природе, органам, издающим финансово-правовые акты.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные финансово-правовые акты регулируют отношения, составляющие предмет финансового права и содержат только общеобязательные правила поведения. К ним относятся: Налоговый кодекс РФ, законы (федеральные и региональные), устанавливающие режим различных налогов и сборов и др.

Индивидуальные финансово-правовые акты регулируют конкретные финансовые отношения с участием конкретных субъектов с помощью ненормативных (не обладающих юридической общеобязательностью) правовых средств.

Например, индивидуальными финансово-правовыми актами являются: решение финансового органа о предоставлении конкретному субъекту инвестиционного налогового кредита на основе требований ст. 67 НК РФ; налоговое извещение об уплате налога на имущество, присланное физическому лицу в соответствии с Законом РФ о налоге на имущество физических лиц.

Смешанные финансово-правовые акты одновременно содержат нормативные и индивидуальные предписания. К ним относится ежегодно принимаемый закон РФ о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Такой закон из года в год содержит как общеобязательные, так и индивидуальные финансово-правовые предписания. Например, в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1998 год" общеобязательным является предписание, содержащееся в ст. 55, а именно: "установить, что плата за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными в 1998 году на возвратной основе, и суммы в их погашение вносятся в федеральный бюджет". А индивидуальным - предписание Центральному банку РФ приостановить с 1 января 1998 г. начисление процентов на задолженность по централизованным кредитам, выданным в 1992-1994 гг. до завершения ее переоформления в государственный внутренний долг Российской Федерации (ст. 72).

По юридической природе финансово-правовые акты подразделяются на: а) законодательные и б) подзаконные. К законодательным финансово-правовым актам относятся законы Российской Федерации и законы субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения, составляющие предмет финансового права. К подзаконным финансово-правовым актам относятся все остальные. Среди них: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ по вопросам государственных финансов, инструкции и письма Министерства по налогам и сборам РФ, Государственного таможенного комитета РФ, конкретизирующие законодательные акты о налогах и сборах и т.д.

По органам, издающим финансово-правовые акты, последние подразделяются на:

финансово-правовые акты, принимаемые представительными органами власти Российской Федерации и субъектов РФ в форме законов и постановлений;

финансово-правовые акты, принимаемые исполнительными органами власти Российской Федерации и субъектов РФ общей компетенции в форме указов, постановлений и распоряжений;

финансово-правовые акты, принимаемые исполнительными органами власти специальной компетенции (на уровне Российской Федерации и субъектов РФ) в форме инструкций, писем, решений. Среди этих органов: Минфин России, Федеральное казначейство, Министерство по налогам и сборам РФ, Государственный таможенный комитет РФ, финансовые управления администраций субъектов РФ и т.д. Надо учесть, что именно эти органы принимают главным образом индивидуальные финансово-правовые акты в форме решений; финансово-правовые акты, принимаемые представительными и исполнительными органами местного самоуправления в форме постановлений и решений.

Разновидностью финансово-правовых актов являются финансово-плановые акты.

Финансово-плановые акты принимаются соответствующими органами и организациями в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований и содержат плановые показатели по доходам и расходам. В их числе: а) федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований; б) сметы бюджетных учреждений; в) финансовые планы государственных и муниципальных унитарных предприятий; г) бюджеты государственных внебюджетных фондов и др.

Отнесение финансово-плановых актов к финансово-правовым обусловлено тем, что они получают юридическое оформление и, таким образом, порождают юридические последствия. Так, бюджеты на уровне Российской Федерации и субъектов РФ утверждаются в форме законов; бюджеты муниципальных образований - в форме постановлений представительных органов местного самоуправления; сметы бюджетных учреждений - вышестоящим в порядке подчиненности органом и т.д.

В ходе финансовой деятельности возникают и организационные отношения, которые не приобретают правовой формы. Это отношения, имеющие локальный характер, т.е. обеспечивающие реализацию отдельных процедур. Вместе с тем в ходе финансовой деятельности нередко отношения, возникающие как организационные, затем приобретают правовое оформление. Например, на уровне субъектов РФ отношения по порядку предоставления налоговых льгот, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, долгое время (с 1992 г., т.е. с момента вступления в силу Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", которым субъектам было предоставлено такое право) существовали как фактические и лишь начиная с 1995 г. стали обретать свое правовое оформление в законах субъектов РФ.

С организационной точки зрения финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется в форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Государственные и муниципальные централизованные фонды денежных средств представлены федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, а также государственными и муниципальными

внебюджетными фондами денежных средств. Государственные и муниципальные децентрализованные фонды имеют место на государственных и муниципальных унитарных предприятиях.

Б. Отношения, составляющие предмет финансового права

Воздействие государства и муниципальных образований как субъекта финансовой деятельности на объект этой деятельности осуществляется в рамках отношений, которые и составляют содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований. С отраслевой точки зрения эти отношения составляют главным образом предмет финансового права. Они весьма многообразны и в целях доступности восприятия могут подразделены по различным основаниям.

Прежде всего отношения сферы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, составляющие предмет финансового права подразделяются в зависимости от функций финансовой деятельности на следующие группы отношений, возникающих в ходе: а) мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды; б) распределения финансовых ресурсов государства; в) использования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований; г) контроля за движением финансовых ресурсов государства и муниципальных образований; д) эмиссии денежных знаков. В первую группу включаются отношения по взиманию в бюджеты налогов и сборов; возникающие в связи с размещением государственных и муниципальных займов; в связи с добровольными пожертвованиями в казну государства и т.д. Во вторую группу включаются отношения, возникающие в ходе бюджетного регулирования, т.е. отношения по выделению дотаций, субвенций, трансфертов и т.д. из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, а из последнего - бюджетам муниципальных образований и т.д. В третью группу включаются отношения по бюджетному финансированию (возвратному и безвозвратному). В четвертую группу входят отношения по осуществлению бюджетного и налогового контроля, контроля банков за соблюдением предприятиями правил ведения кассовых операций и т.д. В пятую группу включаются все отношения в связи с эмиссией денежных знаков.

Кроме того отношения, составляющие предмет финансового права подразделяются в зависимости от субъектов, между которыми они возникают. Во-первых, это отношения, с одной стороны, между органами, осуществляющими финансовую деятельность государства и муниципальных образований, а с другой стороны - организациями и физическими лицами. Примером в данном случае являются отношения между налоговой инспекцией и предприятием по поводу проверок, наложения финансовых санкций и т.д. Во-вторых, это отношения между самими органами, осуществляющими финансовую деятельность государства и муниципальных образований. Примером являются отношения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по поводу разработки проектов бюджетов.

Помимо отмеченного, все отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований подразделяются по экономическому критерию на фи нансовые и нефинансовые. К финансовым относятся отношения, опосредующие движение денежных средств, имеющие распределительный характер и другие признаки, характерные для финансов. Среди них: отношения по взиманию налогов и сбору неналоговых платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды; отношения по бюджетному финансированию и т.д. Другие отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, не являются с экономической точки зрения финансовыми, ибо в рамках этих отношений не осуществляется движение денежных средств, что является главным признаком финансов. Однако те отношения, которые не являются с экономической точки зрения финансовыми, направлены на то, чтобы "создать" финансовые отношения, упорядочить, обеспечить их развитие. Например, без установления налогов, сборов, утверждения бюджетов, финансового контроля и т.д., что осуществляется в рамках нефинансовых (с экономической точки зрения) отношений, невозможны финансовые отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Наконец, все отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, подразделяются исходя из критерия финансово-правового регулирования по финансово-правовым институтам на: а) бюджетные, б) возникающие при формировании и исполнении бюджетов государственных и муниципальных внебюджетных фондов, в) возникающие по поводу финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий, г) налоговые, д) неналоговые, е) отношения по государственному внутреннему долгу, ж) отношения по сметно-бюджетному финансированию, з) по государственному внебюджетному финансированию, и) отношения по бюджетным кредитам, к) отношения по государственному страхованию, л) отношения по денежному обращению и расчетам, м) отношения по валютному регулированию.

Хотя подавляющее большинство отношений, возникающих в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, составляют предмет финансового права, однако имеются и другого рода отношения. Некоторые из них являются предметом гражданского права. Например, отношения, возникающие в связи с продажей и использованием государственного и муниципального имущества: продажей акций приватизированных предприятий, находящихся в государственной собственности, сдачей государственного и муниципального имущества в аренду и др.

В целях отграничения многообразных с точки зрения отраслевой принадлежности отношений, возникающих в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований друг от друга, надо иметь ввиду, что предмет финансового права составляют только те отношения, которые урегулированы правом в этой сфере с помощью метода властных предписаний.

В. Метод финансового права

Отрасли права отграничиваются друг от друга в системе права по предмету правового регулирования. Однако этот критерий не всегда является достаточным. Нередко отношения, составляющие предмет одной отрасли права, переплетаются с отношениями, составляющими предмет другой отрасли права. Это как раз наиболее наглядно проявляется на примере финансового права. Здесь в сфере отношений, охватываемых финансовой деятельностью государства и муниципальных образований, могут возникать (и в последние годы все чаще появляются) отношения, составляющие традиционно предмет гражданского права. Уже на первый взгляд очевидно, что как финансово-правовые не могут рассматриваться отношения, связанные с продажей принадлежащих государству или муниципальному образованию квартир, транспортных средств, акций приватизированных предприятий; отношения, возникающие в связи с добровольными пожертвованиями в казну, и т.д., хотя они и возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Поэтому дополнительным критерием отграничения одной отрасли права от другой и, в частности, финансового права от всех других отраслей права, выступает метод правового регулирования.

Основным методом финансово-правового регулирования является метод властных предписаний. Его суть состоит в том, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны1. Этой стороной является государство, уполномоченный им орган или муниципальное образование. Они дают властные предписания (законы, подзаконные акты, управленческие решения и т.д.), обязательные для другой стороны правоотношения. При этом, другая сторона правоотношения не обладает властными полномочиями вообще или обладает ими, но их объем менее значителен.

Властность как суть метода финансово-правового регулирования имеет свои проявления, которые служат характеристиками этого метода.

Во-первых, властность финансово-правового регулирования естественно приводит к преобладанию в таком регулировании позитивных связываний, а не дозволений, как то имеет место в гражданском праве, или запретов, что характерно для уголовного права2. Государство, "выдавая" властные предписания, обязывает субъектов к их исполнению. Отсюда, обязывание - характерная черта финансово-правового метода, в отличие, например, от правонаделения, что существенно для гражданско-правового метода. Причем наиболее наглядно это прослеживается в структуре финансового правоотношения. Здесь сторона правоотношения, противоположная государству или муниципальному образованию, всегда наделяется прежде всего обязанностью, для законной, эффективной реализации которой ей определены некоторые права.

Во-вторых, метод властных предписаний может быть охарактеризован как императивный (в противовес диспозитивному). Это означает, что субъекты финансового права, как правило, т.е. в подавляющем большинстве случаев, не могут по своему усмотрению приобретать финансовые права и обязанности, определять в известных пределах их содержание, осуществлять их, распоряжаться ими. Они выполняют свои обязанности в случаях, уста новленных законами, подзаконными актами и т.д. Права их при этом вторичны, производны от обязанностей. Например, таковы права и обязанности субъектов при уплате конкретных налогов, при проведении финансового контроля, при получении бюджетных средств и т.д. Причем это касается как субъектов, издающих властные предписания, так и следующих им. Надо иметь в виду, что государственные органы, уполномоченные давать властные предписания, сами "связаны" в этом отношении императивными требованиями финансовых законов и иных актов. Например, налоговый орган при осуществлении финансового контроля дает властные предписания, однако его свобода воли в этом случае практически равна нулю. Государством в законах четко определены требования к такого рода предписаниям. Однако, следует заметить, что в последнее время возникли ситуации, когда субъекты финансового правоотношения могут самостоятельно устанавливать финансовые обязанности и определять в некоторых пределах их содержание. Это становится возможным потому, что в современных условиях публичное право все плотнее сопрягается с частным, что проявляется в самых различных пластах правовой материи. Как результат этого явления - метод властных предписаний в качестве метода финансово-правового регулирования становится все более "лояльным" и в него все чаще встраиваются гражданско-правовые "вкрапления"1. Например, в процессе финансово-правового регулирования используются преобразованные формы договорных отношений, допускается некоторая инициативность субъектов и т.д. Конкретно это проявляется в финансовых правоотношениях по предоставлению налогового кредита, инвестиционного налогового кредита (ст. 65, 67 НК РФ) и т.д. Здесь право установления налоговой обязанности и определения ее содержания в рамках закона предоставлено финансовым органам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, из ст. 63 и 65 НК РФ следует, что финансовый орган самостоятельно решает вопрос о сроке предоставления налогового кредита, порядке погашения суммы задолженности и начисленных процентов. Однако все это делается в рамках, установленных Налоговым кодексом РФ.

Кроме вышеотмеченного, метод властных предписаний может быть охарактеризован как конформистский. Конформизм финансово-правового метода является противоположностью правовой инициативы как характерной черты гражданско-правового метода. Он означает, что субъекты финансового права вступают в финансовые правоотношения не по своей воле, не по своей инициативе, а лишь следуют предписаниям соответствующих актов государственных

органов. Однако, нельзя не заметить, что в сложных финансовых правоотношениях имеют место ситуации, когда субъекты, в частности налогоплательщики, в каком-то звене сами могут инициировать правоотношения: например, могут обращаться в финансовые органы за предоставлением рассрочек, отсрочек по налогам и т.д.

Наконец, характерной чертой финансово-правового метода является юридическое неравенство субъектов финансового права. Юридическое неравенство имеет много моментов проявления на уровне правоспособности, содержания и структуры прав и обязанностей субъектов финансового права. Однако в целом эта черта метода финансово-правового регулирования проявляется в том, что одни субъекты обладают юридически-властными полномочиями в отношении других субъектов, а последние - нет. В частности, это имеет место в силу того, что в финансовом правоотношении стороны реализуют не однопорядковую, а разную правоспособность. Государство или уполномоченный орган реализуют в финансовом правоотношении свою компетенцию, что дает им властные способности. А другая сторона финансового правоотношения реализует правоспособность иного рода: правоспособность физического, юридического лица, что не дает ей властных способностей. Или же она реализует свою компетенцию, которая по содержанию направлена, производна, подчинена реализации компетенции властной стороны финансового правоотношения. Между тем важнейшим проявлением равенства как гражданско-правового метода регулирования общественных отношений является как раз то, что стороны имеют однотипную правоспособность.

Метод властных предписаний как метод финансово-правового регулирования используется наряду с методами рекомендаций и согласования. Метод рекомендаций используется главным образом между представительными органами власти Российской Федерации и субъектов Федерации, Правительством РФ. Примеры использования этого метода очень часто встречаются в ежегодно принимаемом федеральном законе о федеральном бюджете на финансовый год. Метод согласования встречается в финансово-правовом регулировании значительно реже. Он используется главным образом для решения "пересекающихся" вопросов, возникающих в сфере финансовой деятельности государства, между органами, осуществляющими эту деятельность, а иногда - между сторонами, заключившими финансово-правовой договор. Например, согласно п. 7 ст. 68 НК РФ "действие договора о налоговом кредите или об инвестиционном налоговом кредите может быть досрочно прекращено по соглашению сторон".

Анализ отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, с точки зрения вышеуказанных методов финансово-правового регулирования позволяет разобраться в сложной природе этих отношений и определить, какие из них составляют предмет финансового права, а какие - нет.