3. Коррупция и уголовный закон
Серьезные изменения последних лет в жизни российского общества привели, в частности, в уголовном законодательстве к появлению новой гл. 23 — «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» и к сохранению гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».
«Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» можно определить как запрещенное уголовным законом умышленное действие (бездействие), нарушающее правильное осуществление полномочий лицами, не являющимися служащими государственных или муниципальных органов и учреждений, совершенное во вред интересам других лиц, общества и государства.
Определены и особые процессуальные предпосылки уголовного преследования лиц, совершивших преступление, предусмотренное в гл. 23 УК. Если преступление причинило вред интересам исключительно коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием, уголовное преследование осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия.
Если не касаться многочисленных новелл, посвященных квалифицирующим признакам, то обращает на себя внимание прежде всего то, что в гл. 23 УК отражены все составы должностных преступлений, известные УК РСФСР 1960 г. Более того, восстановлена статья об ответственности должностного лица за отказ в предоставлении информации в случаях, когда это не предусмотрено законом. В определенной мере ранее незнакомыми отечественному законодателю можно считать присвоение служащим полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, ответственность за коммерческий подкуп. В теории уголовного права данный подход законодателя вызывает критику. Так, например, Н.Ф. Кузнецова утверждает, что серьезное социально-экономическое расслоение российского общества не должно сказываться на уголовном законодательстве и применении им принципа равенства всех перед законом.
Новый уголовный кодекс расширяет и дифференцирует состав получения взятки должностным лицом государственного и муниципального предприятия. Наказуемо до трех лет лишения свободы не только получение взятки за определенные действия (бездействия), которые входят в служебные полномочия должностного лица, но и способствование таким действиям в силу должностного положения, а также общее покровительство или попустительство по службе. В качестве квалифицированного состава выделено, как это было в дореволюционном Уложении о наказаниях уголовных и исправительных, получение взятки за совершение незаконных действий. В главу о преступлениях против правосудия включена новая норма о провокации взяточничества и коммерческого подкупа. Вместо по-разному толковавшегося квалифицирующего признака "получение взятки ответственным должностным лицом" ясно очерчивается круг таких лиц: занимающие государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Федерации, равно как главы органа местного самоуправления. Такие новации ценны ввиду остроты проблемы противостояния «элитной» преступности, хищений, корыстных злоупотреблений по службе, взяточничества в высших структурах власти и управления. По экспертным оценкам, в уголовной статистике регистрируются менее 1 % взяток, фактически совершенных. Коррупция дошла до высших эшелонов отраслевого управления. Наибольшее число злоупотреблений допускается представителями администраций субъектов Федерации, городов, районов, поселков. Особую опасность при этом вызывают факты незаконного распоряжения государственной собственностью в интересах коммерческих структур. К негативным факторам следует отнести ослабление практики назначения наказания судом по делам о взяточничестве. Как, следует их анализа дел, рассмотренных в кассационной инстанции высшего судебного органа России, подавляющее большинство осужденных за взяточничество было назначено более мягкое наказание, чем предусмотрено законом. В налоговой системе зарегистрировано 103 должностных преступления, из них 58 случаев взяточничества. В соответствии с действующим законодательством налоговые органы вправе, но не обязаны применять санкции за сокрытие доходов от налогообложения. Это дает возможность налоговым сотрудникам самим вести активную предпринимательскую деятельность. Коррупцию с полным на то основанием рассматривают в ряду ключевых уголовно-правовых и криминологических проблем, однако ни разработчики кодекса, на законодатели этого почему-то не увидели. В повседневной жизни под коррупцией понимается сращивание государственной власти с преступными группировками, использование служебного положения в личных целях, наносящих вред государству. Давнее и краткое определение коррупции, которое используется в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией, — злоупотребление государственной властью для получения выгод в личных целях. Если исходить из перечня деяний, которые документы ООН относят к коррупции, то в новом УК мы найдем семь статей, отражающих коррупционные действия: 160 (присвоение или растрата), 285 (злоупотребление должностными полномочиями), 289 (незаконное участие в предпринимательской деятельности), 290-291 (взяточничество), 292 (служебный подлог). Взяточничество, таким образом рассматривается как ядро коррупции. Вместе с тем в новом Уголовном кодексе России формы взяточничества не отражают реалий и практически сводятся к примитивному пакету с деньгами.
Новому Уголовному кодексу неведомы широко практикуемые коррупционные действия, как лоббизм, фаворитизм, переход государственных должностных лиц на должности президентов корпораций, банков, фондов, «прокручивание» бюджетных денег в коммерческих банках, нечестное проведение приватизации, акционирования и залоговых аукционов, предоставление налоговых и таможенных льгот и т.п. Остановимся на некоторых из названных форм:
а) Взносы на политические цели. Такие взносы в принципе допустимы, но в правовых рамках и под контролем государственных органов и общественности. В азиатской Корее за подобные формы коррупции осудили двух президентов. У нас здесь безбрежное поле для коррупции. Кто, сколько и за что субсидировал, например, президентскую кампанию в 1996 г., никому не ведомо, кроме сборщиков денег.
б) Переход государственных должностных лиц на должности президентов банков, крупных компаний и фондов. Во многих странах это расценивается как коррупция. Общепризнанно, что государственное должностное лицо после увольнения не может открывать свое дело или возглавлять коммерческую структуру, по характеру деятельности связанную с прошлой работой, пока конфиденциальность информации не устареет и лицо не получит разрешения правительства на соответствующую деятельность. В последние годы в России уволили около двадцати вице-премьеров, министров финансов, экономики, Госкомимущества и т.д. Многие из них на следующий день после увольнения возглавили крупные банки и компании. Например, заместитель прокурора М. Катышев возбудил таки уголовное дело по факту хищения 237 млн. долларов бюджетных средств, к которому предположительно причастны бывшие правительственные чиновники — первый вице-премьер Владимир Потанин и первый заместитель министра финансов Андрей Вавилов.
в) Совмещение государственных должностей с коммерческой деятельностью. Это запрещено по Указу Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе госслужбы» и по Федеральному закону «Об условиях государственной службы». Но все эти запреты, с одной стороны, не распространяются на высокие государственные должностные лица группы «А», с другой — имеют массу исключений для остальных государственных служащих. Например, во всех акционерных обществах, образованных с участием государства, его представляют госслужащие высокого ранга. Подобная тактика является не чем иным, как официально разрешенным сращиванием власти и капитала, капитала и криминала.
г) Отсутствие ответственности за коррупцию, совершаемую российскими должностными лицами за рубежом. Такой закон принят в США в 1997 г. Подобные коррупционные действия особенно распространены при совершении торговых сделок по поставкам оружия, боевой техники, нефти, газа и т.п. Коррупция камуфлируется под комиссионные. Российская компания «Росвооружение», например, берет от 10 до 20 % комиссионных от суммы сделки.
В 1990 г. ООН рекомендовала: «Поскольку коррупция среда государственных должностных лиц может свести на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить их развитие и угрожать отдельным лицам и группам лиц, в высшей степени важно, чтобы все государства: а) рассмотрели адекватность своего уголовного законодательства, включая процессуальные нормы, чтобы реагировать на все виды коррупции с применением соответствующих санкций; б) разработали административные механизмы и механизмы регулирования для предупреждения коррупции и злоупотребления властью; в) установили процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц; г) разработали правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупции, и т.д., применяли экономические санкции к предприятиям, причастным к коррупции».
Постановка вопроса о конфискации представляется чрезвычайно важной. В США кроме уголовно-правовой конфискации существует гражданско-правовая, позволяющая, при определенных условиях, конфисковывать самолеты, машины, недвижимость, земельные угодья, денежные средства. При этом конфискант обязан сам доказать «чистоту» имущества в суде. В 80 % случаев такие лица в суд не обращаются, и поэтому специалисты вполне обоснованно считают, что закон действует достаточно эффективно.
Может быть, подобный опыт пока не совсем подходит для нашей страны, но применение конфискации за коррупционные действия в качестве дополнительной меры уголовного наказания является общепризнанным. Над нами, однако, до сих пор довлеет та или иная идеология, а не общественная польза.
Не может не вызывать тревогу то обстоятельство, что по составам, где конфискация имущества предусматривалась в обязательном порядке, фактическое применение ее не превышало 65 % в 1993 и 1994 гг. Представляется, что в тех случаях когда к лицу не применяется лишение свободы либо дело прекращается вследствие акта амнистии, помилования или в отношении умершего, конфискация должна проводиться всегда, когда эта мера содержится в качестве обязательной для ее применения.
Рыночная экономика требует сдерживать и контролировать средства от криминальной деятельности. В странах, где осознали малоэффективность борьбы с криминальными доходами путем традиционных мер — конфискацией и обращением в доход государства денег и ценностей, нажитых преступным путем, были приняты законы, противодействующие использованию преступных доходов, а также созданы специальные подразделения, осуществляющие такую работу. Учитывая мировой опыт противодействия преступным доходам, необходимо максимально использовать сотрудничество с международными организациями и отдельными странами, что позволяет даже при отсутствии в национальном законодательстве России правовых норм противодействовать реализации криминальных доходов, бороться с этим явлением с помощью организованных правовых мер тех стран, с которыми такие соглашения имеются.
Высокие должностные лица в нашей стране очень быстро перенимают выгодные для них принципы европейских свобод, однако предложения о контроле за ними, принятом в Европе, расцениваются как возвращение к тоталитаризму. Таким образом высокие коррупционеры в России действуют в абсолютно не правовом пространстве. Они пока неуязвимы. В России нет необходимых норм в законе о государственной службе, нет комплексных законов о борьбе с коррупцией, о легализации неправомерно нажитых средств, нет независимых структур борьбы с коррупцией высоких должностных лиц, нет политической воли для этой борьбы. Ст. 290 и другие статьи УК в этом плане можно расценивать как криминологически ничтожные.