§ Т. Поняття і функції державного кредиту

Всі доходи Державного бюджету, про які мова йшла више,

мобілізуються з допомогою основного — обов'язкового методу

збору фінансових ресурсів. Однак цих коштів жодній державі в

світі не вистачає. Особливо гострим стає дефіцит фінансових

ресурсів в перехідні періоди, коли економіка країни розбалан-

совується. В такі періоди держава активно вдається також до

методу мобілізації грошових і матеріальних коштів у юридич-

них та фізичних осіб, заснованому на принципах добровільності;,

зворотності, відплатності і строковості. Цей вид фінансових

правовідносин називається державним кредитом.

Державний кредит не слід ототожнювати з банківським

кредитом. В останньому випадку позичковий фонд використо-

вується для кредитування підприємств, установ і організацій з

метою забезпечення безперебійного процесу розширеного

відтворення і підвищення його ефективності. Банківський кре-

дит можуть одержувати юридичні і фізичні особи. Основною

відмінною рисою банківського кредитування господарюючих

суб'єктів є продуктивне використання позичкового фонду. Вико-

ристання кредитних ресурсів як капіталу створює умови для

погашення кредиту і виплати позик за рахунок збільшення ви-

робленої вартості доданого продукта. При наданні банківсько-

го кредиту в якості забезпечення, як правило, виступають кон-

кретні цінності — квартира, товари на складі, незавершене бу-

дівництво і т.д.

При державному кредиті взяті в борг грошові кошти посту-

пають в розпорядження держави, перетворюючись у її додаткові

фінансові ресурси. Вони направляються, як правило, на покрит-

тя бюджетного дефіциту. Джерелом погашення державних по-

зик і виплати процентів по них виступають кошти бюджету.

Державний кредит, пов'язаний з функціюванням політичної

надбудови і рухом бюджетних коштів, відображає частину фінан-

сових відносин суспільства. При позичках коштів державою

забезпеченням кредиту виступає все майно, що є у її власності,

майно відповідної територіальної одиниці чи будь-який її до-

ход. Але це не справжня, а уявна застава. В дійсності майнове

забезпечення кредитної угоди з боку позичальника коштів —

держави не вказується.

Державний кредит є відносинами вторинного розподілу вар-

тості валового суспільного продукту і частини національного до-

ходу. В об'єкт відносин у галузі державного кредиту потрапляє

тільки частина доходів і грошових фондів, що сформувались на

стадії первинного розподілу. Найчастіше ними є тимчасово

вільні грошові кошти населення, підприємств і організацій, не

призначені для бЬкучого вжитку. Проте за певних умов насе-

лення і трудові колективи можуть свідомо обмежувати частку

коштів, призначених для споживання. В цих випадках джере-

лом державного кредиту є і ті кошти, які об'єктивно мали б

задовольняти поточне споживання або фінансування необхідних

виробничих чи соціальних видатків підприємства, але під дією

системи інтересів, що склалися в суспільстві, тимчасово вилу-

чені для інших цілей. За умов тоталітарної системи управління

подібне обмеження біжучого споживання може відбуватись, як

це мало місце в СРСР, і в силу примусу з боку держави.

Об'єктивна можливість існування державного кредиту вип-

ливає з особливостей формування і часу використання доходів,

286 Особлива частина

що одержують юридичні та фізичні особи. У населення пос-

тійно утворюються тимчасово вільні грошові кошти насампе-

ред у зв'язку з нерівномірним одержанням доходів по найму

(особливо у галузях із сезонним характером виробництва), вип-

латою гонорарів, премій, відпускних, успадкуванням і т.д. На-

селенню доводиться свідомо обмежувати власні потреби з не-

обхідності нагромадити грошові кошти для купівлі товарів три-

валого користування з високою ціною придбання, для літнього

відпочинку чи санаторно-курортного лікування. Вимушені за-

ощадження утворюються та нагромаджуються у населення та-

кож і в зв'язку з розбалансованістю економіки та появою в

силу цього товарного дефіциту.

Аналогічні тенденції мають місце і в русі грошових коштів

підприємств, установ та організацій. Великі часові розриви міх

виробництвом товарів та їх реалізацією можуть мати місце у

зв'язку з тривалістю виробничого циклу або сезонністю вироб-

ництва. Тимчасово вільні фінансові ресурси у юридичних осіб

можуть утворюватися і в силу нерівномірності здійснення круп-

них капіталовкладень у виробництво та соціальну сферу. Тим-

часово вільними можуть бути резервні фонди підприємств.

Паралельно до зростання ефективності суспільного виробниц-

тва будуть збільшуватися й можливості залучення коштів

підприємств, установ і організацій в сферу державного кре-

диту.

Водночас з цим формування державного кредиту передба-

чає не лише наявність державної потреби в позичкових коштах

й тимчасово вільних грошових коштів юридичних і фізичних

осіб, об'єктивних економічних передумов їх постійного утво-

рення, але й правового закріплення можливості використання

названих коштів державою в якості кредитних ресурсів. Тобто

для виникнення державно-кредитних відносин необхідна ще одна

умова — їх правове забезпечення.

Суспільні відносини, що виникають в галузі державного

кредиту, відзначаються складним характером і регулюються

нормами не тільки фінансового, але й інших галузей права. Це

пов'язано з тим, що державний кредит, як явище суспільного

життя, перебуває на стику двох видів грошових відносин —

фінансів і кредиту — та несе в собі родові ознаки як одних, так

і інших.

ІЛіМв 16. Правові основи державного кредиту 287

• Як ланка фінансової системи він обслуговує формування і

використання централізованих грошових фондів держави, тоб-

то державного бюджету та позабюджетних фондів усіх рівнів.

Як один з видів кредиту державний кредит має ряд особли-

востей, що відрізняють його від класичних фінансових кате-

горій, наприклад, від податків. Як уже відзначалось вище, дер-

жавний кредит має добровільний характер, хоч інколи ця його

риса порушується. Якщо податки рухаються тільки в одному

напрямку — від платника в бюджет (зворотній рух можливий

лише у випадку повернення переплачених чи помилково стяг-

нених сум), то основою державного кредиту є зворотність і

відплатність — через обумовлений заздалегідь період часу вне-

сена кредитором сума повертається йому з процентами.

Тобто фінансові відносини в сфері державного кредиту, що

регулюються фінансовим правом, складаються лише з приводу

формування, фунщіювання і погашення державного боргу. Вини-

кають пі відносини в процесі фінансової діяльності держави.

Об'єктом даних правовідносин є позичена частина фінансових ре-

сурсів держави.

Одним із суб'єктів державно-кредитних правовідносин, як

і у всіх інших фінансових правовідношеннях, зажди виступає

держава в особі органів законодавчої чи виконавчої влади, а

другим учасником цих правовідносин може бути будь-який

суб'єкт фінансових правовідносин. Держава в цьому випадку,

найчастіше в особі уряду, виступає в якості одержувача позич-

кових коштів і сторони, на яку покладається обов'язок повер-

нути борг та сплатити проценти по ньому. З іншого боку вис-

тупають власники позичкових коштів — юридичні та фізичні

особи — кредитори.

Тим не менше всі правовідносини в галузі державного креди-

ту відзначаються державно-владним характером.

Не дивлячись на те, що держава в цих відносинах виступає

позичальником коштів і тому є боржником, вона в однобічно-

му порядку встановлює, а інколи й змінює без згоди іншої сто-

рони вже встановлені раніше умови державного кредиту: види,

строк, платність, підстави зміни та припинення цих відносин.

Вступивши добровільно у відносини з державного кредиту, взяв-

ши на себе його умови, в подальшому юридичні і фізичні осо-

би зобов'язані виконувати всі умови позики.

288 Особлива частина

Як і у всіх видах фінансових правовідносин, суб'єкти відно-

син в галузі державного кредиту нерівноправні, оскільки ос-

новним методом регулювання цього виду відносин виступає

метод державно-владних приписів- Грошові кошти, зібрані дер-

жавою при державному кредиті, складають державний борг.

Внутрішній державний борг є загальною сумою заборгованості

держави по непогашених боргових зобов'язаннях та невиплачених

по них процентах.

Функція управління державним внутрішнім боргом нале-

жить державі. Межі строків дії правовідносин в сфері держав-

ного кредиту також в однобічному порядку встановлюються

боржником — державою.

Участь законодавчих та виконавчих органів державної вла-

ди різного рівня, а також фінансових і кредитних органів у

правовідносинах з державного кредиту і їх ролі в цьому закріп-

лені законодавцем України. Статтею 85 Конституції України

до виключних повноважень Верховної Ради України віднесені

затвердження рішень про надання Україною позик і економіч-

ної допомоги іноземним державам та міжнародним організаці-

ям, а також про одержання Україною від іноземних держав,

банків і міжнародних фінансових організацій позик, не перед-

бачених Державним бюджетом України, здійснення контролю

за їх використанням.

Виключно законами України, тобто знову ж таки Верхов-

ною Радою України, визначаються порядок утворення і пога-

шення державного внутрішнього і зовнішнього боргу, порядок

випуску і обігу державних цінних паперів, їх види і типи.

Кабінет Міністрів України як орган, уповноважений дер-

жавою на безпосереднє керівництво господарським життям в

країні, в ході всієї своєї безпосередньої діяльності і особливо

виконання Державного бюджету на конкретний рік створює

умови для зменшення потреби держави в кредитах, а в ході

підготовки проекту Державного бюджету на наступний рік об-

ґрунтовує необхідність держави в кредитних ресурсах, їх доц-

ільну структуру. У випадку оформлення необхідності держави в

кредитах — як правило, в Законі Україні про Державний бюд-

жет України на відповідний рік — позичкові ресурси залуча-

ються державою від імені уряду України.

Крім Кабінету7 Міністрів України, суб'єктами державно-кре-

дитних відносин є відповідні органи влади Автономної Респуб-

ліки Крим і місцевого самоврядування.

Глава 16. Правові основи державного кредиту

289

Згідно чинного законодавства України суб'єктами право-

відносин у сфері державного кредиту є також Міністерство

фінансів України і Національний банк України. Зокрема,

Міністерство фінансів України в порядку, погодженому з На-

ціональним банком України, здійснює управління державним

внутрішнім боргом. На практиці в даний час цим займається

структурний підрозділ Міністерства фінансів України — Дер-

жавне казначейство України. За дорученням Кабінету Міністрів

України Міністерство фінансів України від його імені розмі-

шує боргові зобов'язання уряду України і надає гарантії від

його імені. Національний банк України обслуговує державний

внутрішній борг України з допомогою всієї банківської систе-

ми країни шляхом здійснення операцій по розміщенню облігацій

внутрішніх державних позик, інших цінних паперів, їх пога-

шенню та виплаті доходу по них у вигляді процентів або в іншій

формі. Згідно пункту 3 статті 8 Закону України «Про банки і

банківську діяльність». Національний банк України купує і про-

дає цінні папери, які випускає держава.

Для фінансування видатків по розміщенню, рефінансуван-

ню, виплаті прибутку і погашенню боргових зобов'язань уряд

України у складі Державного бюджету України створює фонд

обслуговування державного внутрішнього боргу України. В цей

фонд, згідно статті 8 Закону України «Про державний внутрішній

борг України», зараховуються в розмірі п'ятдесят процентів

кошти, одержані від приватизації майна державних підприємств,

а також від інших надходжень.

В сфері державного кредиту виникають не тільки право-

відносини безпосередньо з приводу державного боргу (відно-

сини між державою-позичальником та її кредиторами — юри-

дичними і фізичними особами), але й правовідносини, опосе-

редковані безпосередньо функціюванням державного боргу. До

них насамперед належать правовідносини між:

а) Кабінетом Міністрів України і Національним банком

України з приводу одержання і повернення кредитів на підставі

відповідних статей Закону про Державний бюджет України;

б) Міністерством фінансів України і Національним банком

України з приводу вироблення умов про порядок управління

державним внутрішнім боргом України у відповідності зі стат-

тею 6 Закону України «Про державний внутрішній борг Украї-

ни»;

І1». 7-4(і І

290 Особлива частина

в) Верховною Радою України, урядом України і Національ-

ним банком України з приводу перерахувань коштів ресурсів

Державного бюджету України на компенсацію витрат по розм-

іщенню, рефінансуванню, виплаті доходів і погашенню борго-

вих зобов'язань згідно статті 8 Закону України «Про держав-

ний внутрішній борг України», а також відповідних статей За-

кону про Державний бюджет України на відповідний рік та

інші правовідносини.

На загальнодержавному рівні державні позики, як правило,

носять нецільовий характер. І навпаки, залучення позичкових

коштів на нижчих рівнях найчастіше має яскраво виражену

цільову спрямованість. Наприклад, органи місцевого самовря-

дування останнім часом нерідко розміщують позики з метою

мобілізації коштів для будівництва нової каналізаційної систе-

ми чи розширення і модернізації старої каналізаційної систе-

ми, для будівництва школи, лікарні, об'їздної дороги, парку

відпочинку і т.д.

Таким чином, у формуванні додаткових фінансових ресурсів

держави за рахунок мобілізації тимчасово вільних грошових

коштів населення, підприємств, установ, організацій прояв-

ляється одна сторона, або функція, відносин у сфері державно-

го кредиту. Вона у фінансово-правовій літературі дістала назву

фіскальної функції державного кредиту. З допомогою цієї функції

здійснюється формування централізованих грошових фондів

держави.

В країнах з розвинутою ринковою економікою державні

позики є основним джерелом фінансування бюджетного дефі- !^

циту. Досить сказати, що в сучасних умовах доходи, одержані :

завдяки державним позикам, стали другим після податків ме-

тодом фінансування видатків бюджету. Останнє пояснюється

значно швидшим зростанням бюджетних видатків в порівнянні

із зростанням податкових надходжень. Наприклад, якщо в США

на початку XX століття держава використовувала лише 8 про-

центів кредитних ресурсів країни, в 1975 році — 21 процент, то

у 1991 році уже майже 40 процентів. У ФРН цей показник на

початку сімдесятих років цього століття становив 53 проценти,

а нині перевищує 60 процентів.

Фінансування видатків капітального характеру за рахунок ,,

позичкових коштів в певних межах має позитивне значення і і.'

справедливе з точки зору громадської моралі. Та ж дорога, школа '•

Глава 16. Правові основа державного кредиту

291

чи лікарня забезпечують потреби не одного покоління. Чому ж

тоді їх будівництво повинно бути оплачене протягом декількох

ї років за рахунок податків з тих, хто, можливо, навіть не встиг-

не скористатися їх послугами? Значно легше, розумніше і спра-

ведливіше перекласти фінансування спорудження таких об'єктів

на всі покоління, які будуть користуватися ними. Таке продов-

ження джерел фінансування в часі і забезпечується шляхом

розміщення позик на відповідний строк. В останньому випад-

ку покоління, що будує, наприклад, школу, несе аналогічний

фінансовий тягар, що й наступні покоління, за рахунок по-

датків з яких погашується як основний борг, так і проценти по

ньому.

Таким чином, позитивний вплив фіскальної функції дер-

жавного кредиту полягає в тому, що з її допомогою податковий

тягар рівномірніше розподіляється в часі. Податки, які стягу-

^''ються в період фінансування видатків за рахунок державної

^ позики, не збільшуються. А в протилежному випадку це неми-

«йгЯуче довелося б зробити. Зате потім, коли кредити погашають-

ся , податки стягуються не тільки для їх сплати, але й для пога-

шення процентів по заборгованості.

Податки є основним, але не єдиним джерелом фінансуван-

ня видатків, пов'язаних з обслуговуванням і погашенням дер-

жавного боргу. Джерела фінансування цих видатків залежать

від спрямування використання коштів. У випадку продуктив-

ного вкладення мобілізованих капіталів споруджений об'єкт з

'початком його експлуатації починає приносити прибуток, за

, , рахунок якого і погашується позика- Ніякого зростання подат-

'^кового тягаря у цьому випадку не відбувається.

У випадку непродуктивного використання мобілізованих в

результаті державних позик капіталів, наприклад фінансуванні

за їх рахунок воєнних чи соціальних видатків, практично єди-

ним цивілізованим джерелом їх погашення стають податки або

нові позики. В подібних випадках незрівнянно менш цивілізо-

^ ваний прийом — грошова або кредитна емісія. Розміщення но-

:" вих державних позик для погашення заборгованості за раніше

'; випущеними державними позиками називається рефінансувань

„; ням державного боргу.

|3   Ступінь податкового тягаря, шо переноситься на інші по-

^ коління, залежить від строку, на який позичались кошти, і від

й величини проценту, під який вони позичались. Чим вище при-

^^УУІ-Ш                      !

292 Особлива частина

бутковість державної позики для інвестора, тим більшу частину

податків змушена буде держава направити на їх погашення-

Чим більша величина боргу, тим значніша доля коштів, що йде

на його обслуговування.

Другою функцією державного кредиту є регулююча функція.

Вступаючи в кредитні відносини, держава впливає на стан кре-

дитного обігу, рівень ставок на ринку грошей і капіталів, на

виробництво і зайнятість. Свідомо використовуючи державний

кредит як інструмент регулювання економіки, держава може

проводити необхідну їй фінансову політику.

Таким чином, з юридичної точки зору державний кредит є

суспільними відносинами, врегульованими правовими нормами, з

приводу акумуляції державою тимчасово вільних громових коштів

юридичних і фізичних осіб на принципах добровільності, строко-

вості та відплатності з метою покриття бюджетного дефіци-

ту, регулювання грошового обігу та інвестування.