§ 4. Порядок затвердження бюджету.

Зміст актів про бюджет

Саме з другого читання починається третя стадія бюджет-

ного процесу — затвердження бюджету і закону про Держав-

ний бюджет.

Верховна Рада України затверджує не тільки Закон «Про

Державний бюджет», але й сам Державний бюджет. Це вста-

новлює і чинна Конституція України. Стаття 116 Конституції

покладає на Кабінет Міністрів України обов'язок розробки про-

екту закону про Державний бюджет України і забезпечення ви-

конання затвердженого Верховною Радою України Державного

бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про

його виконання.

Після доповіді Міністра фінансів на другому читанні у Вер-

ховній Раді починається затвердження бюджету і Закону про

Державний бюджет. Починається це із затвердження гранич-

ного розміру дефіциту державного бюджету. Після затверджен-

ня граничного розміру дефіциту Державного бюджету Верхов-

на Рада постатейно голосує закон про державний бюджет.

Обговорення статей не проводиться, якщо Верховна Рада в пер-

шому читанні обговорювала і голосувала поправки, відхилені

Комітетом з питань бюджету. Регламент Верховної Ради дозво-

ляє тільки виступи з мотивів голосування щодо цих статей.

Регламент Верховної Ради передбачає кілька варіантів, які

можуть виникнути при прийнятті бюджету.

1) Якщо під час постатейного голосування до проекту бюд-

жету не було внесено істотних змін, Кабінет Міністрів України

може запропонувати прийняти закон про Державний бюджет

в цілому.

Глава 7. Бюджетний процес в Україні 177

2) Якщо були прийняті поправки, що призвели до переви-

щення граничного розміру дефіциту бюджету. Уряд України

може на свій розсуд або відразу запропонувати свої поправки з

метою скорочення дефіциту, або запросити у Верховної Ради

перерву для доопрацювання проекту бюджету.              ;.

3) Якщо після обговорення і прийняття поправок Уряду

досягнуто затвердження граничного розміру дефіциту бюджет

ту, Верховна Рада України голосує проект бюджету в цілому.

4) Якщо дефіцит бюджету перевищує граничний розмір,

Верховна Рада України розглядає питання про пропорційне

скорочення всіх статей видатків, крім захищених. Верховна Рада

повинна у таких випадках на подання Уряду затвердити пе-

релік захищених статей бюджету і процент скорочення видатків

по інших статтях. Після цього проект закону про Державний

бюджет голосу ється в цілому.

5) Якщо Верховна Рада не приймає рішення про пропор-

ційне скорочення статей видатків, проект бюджету передаєть-

ся для доопрацювання в Комітет з питань бюджету і для роз-

гляду в третьому читанні. Депутати і Комітети протягом 3 днів

подають свої пропозиції для доопрацювання в Комітет з пи-

тань бюджету. Протягом 5 днів Комітет розглядає поправки і

не менш як за 3 дні до засідання Верховної Ради України вис-

новки Комітету поширюються серед депутатів.

Проект бюджету і проект закону про Державний бюджет

подаються на третє читання. На засіданні обговорюються і го-

лосуються поправки про скорочення дефіциту бюджету. При

досягненні затвердженого граничного розміру дефіциту бюд-

жету Верховна Рада України голосує бюджет в цілому, а якщо

ні — то пропорційно скорочуються статті видатків.

Крім Закону «Про Державний бюджет України», Верховна

Рада приймає постанову про введення в дію Закону. Проект

цієї постанови також готується Кабінетом Міністрів України

до другого читання бюджету.

Зміст Закону «Про державний бюджет». Практика Верхов-

ної Ради України свідчить, що щорічні закони про державний

бюджет включають різну кількість статей. Верховна Рада Ук-

раїни — єдиний законодавчий орган, тому вона може прийма-

ти закони певного змісту з будь-якою кількістю статей. Однак

є показники бюджету, які повинні бути в кожному законі про

Державний бюджет.

12.7-461

178 Особлива частина

Зміст Закону України «Про Державний бюджет» в основ-

ному визначається статтею 28 Закону «Про бюджетну систему

України» та «Правилами оформлення проекту Закону України

про Державний бюджет України», а також Регламентом Вер-

ховної Ради України.

У першій статті Закону повинна передбачатися загальна сума

доходів, загальна сума видатків з розподілом на поточні видат-

ки і видатки розвитку, граничний розмір дефіциту та джерела

^покриття дефіциту Державного бюджету України.

Друга стаття повинна встановлювати розмір оборотної ка-

•^ сової готівки у Державному бюджеті України.

|   Статтею третьою встановлюються суми доходів Державно-

I го бюджету України за їх основними видами згідно з бюджет-

ні ною класифікацією.

і,   В четвертій статті передбачаються асигнування з Держав-

'ного бюджету України в розрізі міністерств, відомств, інших

11 органів державної виконавчої влади згідно з бюджетною кла-

' сифікацією.

Якщо сума видатків по окремій статті становить більше 0,1%

загальної суми видатків Державного бюджету України, ці ви-

датки підлягають подальшій деталізації у додатках до зазначе-

ного Закону, ці додатки є невід'ємною частиною Закону Украї-

ни про Державний бюджет України. Внесення змін, уточнень

та доповнень до них протягом бюджетного року здійснюється

виключно за рішенням Верховної Ради України.

Доходи і видатки цільових загальнодержавних фондів, вклю-

чених до складу Державного бюджету України, затверджуються

щодо кожного фонду окремо. Поточні видатки цільових загаль-

нодержавних фондів затверджуються Верховною Радою Украї-

ни в межах доходів цих фондів. Видатки розвитку цільових за-

гальнодержавних фондів можуть бути скорочені Верховною

Радою України із спрямуванням вилучених коштів на фінансу-

вання інших статей видатків Державного бюджету України.

Стаття 28 Закону України «Про бюджетну систему Украї-

ни» вміщує заборону встановлення, зміну або скасування існу-

ючих податків, зборів, інших обов'язкових платежів у бюджет в

Законі про Державний бюджет'.

' Чинне податкове законодавство також має таку заборону, але Закони «Про

Державний бюджет», на жаль, майже завжди мають статті, якими змінюють-

ся обов'язкові платежі, їх ставки, порядок сплати.

Глава 7. Бюджетний процес в Україні                                    179

У разі необхідності зміни чи доповнення вносяться спочат-

ку до відповідних законів.

>"   Статтею 5 Закону «Про Державний бюджет» передбачають-

ся нормативи відрахувань від загальнодержавних податків, зборів

та інших обов'язкових платежів до бюджетів Автономної Рес-

публіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

Статтями 6 і 7 Закону передбачаються обсяги дотацій, суб-

венцій до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей,

міст Києва та Севастополя.

Фактичний зміст цих основних статей Закону про Держав-

ний бюджет заповнюється щороку іншими показниками, а

юридичний — залишається незмінним. В інших статтях Закону

про Державний бюджет України можуть бути інші положення,

але без перерахованих вище Закону бути не може.

Бюджет — це цифри, але Закон про Державний бюджет —

це не тільки показники, цифри. Це правові приписи, які мають

конкретно-адресний зміст. Саме факт включення показника

- 'по доходах чи видатках — це надання органу державної вико-

навчої влади та особі, яким делеговані повноваження по вико"*

ристанню бюджетних коштів, і покладення обов'язку по зби-1

ранню коштів на державні органи, які відповідають за це. За-

гальний обсяг бюджету — це завдання Кабінету Міністрів»,

України — зібрати суму коштів, витратити їх суворо за призна-

ченням, не перевищуючи граничного розміру дефіциту, зат-

вердженого Верховною Радою України.

У конкретно-адресному змісті приписів, які складають ос-

новну частину статей Закону «Про Державний бюджет» є його

особливість, яка дає привід багатьом юристам-теоретикам вва-

жати цей акт законом у формальному розумінні, тобто законом

за формою, але не за змістом.

Однак в законах про Державний бюджет, як і в рішеннях

про місцеві бюджети, є приписи, які не мають конкретно-ад-

ресного змісту. Це приписи, якими затверджуються розміри

відрахувань від територіальних надходжень загальнодержавних

доходів і податків у бюджети нижчих рівнів. Бюджетні право-

відносини між вищестоящими і нижчестоящими органами ви-

конавчої влади або органами виконавчої влади і виконавчими

органами місцевих рад, виникають кожного разу, коли в наяв-

ності такий юридичний факт як платіж в бюджет, сума якого

розподіляється між бюджетами. Таким чином, ці приписи є

. 121 7-461

180 Особлива частина

правовими нормами, які розраховані на багаторазове застосу-

вання.

Ось чому не можна погодитися, що закон або рішення місце-

вого органу самоврядування про відповідний бюджет є такими

тільки за формою, а не змістом.

Закон про Державний бюджет підписує Голова Верховної

Ради України і невідкладно направляє його Президентові Ук-

раїни.

Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отри-

мання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно

оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими

та сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України

для повторного розгляду.

У разі, якшо Президент України протягом установленого

строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вва-

жається схваленим Президентом України і має бути підписа-

ний та офіційно оприлюднений'.

Якщо під час повторного розгляду закон про державний

бюджет буде знову прийнятий Верховною Радою України не

менше як двома третинами від її конституційного складу. Пре-

зидент України зобов'язаний його підписати та офіційно опри-

люднити протягом 10 днів2.

' Див.: Ст. 94 Конституції України.

2 Цікавим і безпрецедентним був процес розробки і прийняття Закону про

Державний бюджет на 1997 рік.

14 вересня 1996 року Кабінет Міністрів України вніс на розгляд Верховної

Ради України проект Державного бюджету України на 1997 рік разом з мате-

ріалами і обгрунтуваннями, передбаченими Правилами оформлення проекту

закону про Державний бюджет України. Після аналізу економічної ситуації

та попередніх підсумків функціонування економіки у 1996 році Кабінет

Міністрів за участі народних депутатів України розробив пакет проектів

законодавчих актів щодо реформування податкової системи, впорядкування

державних видатків, подолання кризи платежів,

З урахуванням цього 21 листопада 1996 року Кабінет Міністрів України по-

дав уточнений проект Державною бюджету на 1997 рік. У першому читанні

19 грудня 1996 року Верховна Рада розглянула цей проект і прийняла відпо-

відну постанову, як передбачено Регламентом Верховної Ради.

Розгляд поданого Кабінетом Міністрів України пакету проектів законодав-

чих актів затягнувся, а без їх прийняття неможливо було приймати бюджет,

тому Уряд України звернувся з проханням до Верховної Ради України з

пропозицією розглянути і прийняти ці проекти законів у позачерговому

порядку. Доопрацьований проект Державного бюджету на 1997 рік було по-

дано на друге читання 25 квітня 1997 року з урахуванням висновків і пропо-

Глава 7. Бюджетний процес в Україні 181