§ 3. Бюджетний устрій в Україні

У відповідності зі статтею 2 Закону України «Про бюджетну

систему України» бюджетна система України складається з дер-

жавного бюджету України, республіканського бюджету Авто-

 

клава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 127

номної Республіки Крим і місцевих бюджетів. У фінансово-

правовій літературі існує однозначне визначення бюджетної

системи — це заснована на економічних відносинах, врегульова-

них правовими нормами, сукупність видів бюджетів, які існують

на території держави.

Кожна держава має свою бюджетну систему і встановлює

принципи її побудови, з тим щоб власний бюджет мала сама.

держава, її частини (якщо це федерація) і всі адміністративне-- ;:^

територіальні одиниці, тобто бюджетний устрій в державі виз- •;

начається формою державного устрою і включає в себе органі-; ^

зацію бюджетної системи, принципи її побудови, повноважен-. '„і;;'

ня законодавчих та виконавчих органів державної влади, органів; ,у

місцевого самоврядування та їх виконавчих органів. Стаття 3 ,;^

Закону України «Про бюджетну систему України» встановила:,;;;

«Бюджетний устрій — це організація і принципи побудови бюд-; '

жетної системи, її структури, взаємозв'язок між окремими лан-

ками бюджетної системи. Бюджетний устрій України визна-/

чається з урахуванням державного устрою і адміністративно-

територіального поділу.

Бюджетно-правові норми установлюють види бюджетів, які

діють на території держави, місце їх у бюджетній системі, взає-

мозв'язок між ними і принципи функціонування.

Бюджетний устрій залежить від державного устрою. Украї-

на — унітарна держава, в якій, відповідно до статті 7 Консти-

туції, визнається і гарантується місцеве самоврядування, фун-

кціонування якого без власних бюджетів неможливо. В зв'язку

з цим бюджетна система України складається з двох рівнів:

державного бюджету та республіканського бюджету Автоном-

ної Республіки Крим і місцевих бюджетів.

У державах з федеративною формою устрою існує трирів-

нева бюджетна система: федеральний бюджет; бюджети суб'єктів

федерації (наприклад, у Російській Федерації — республіканські

бюджети республік у складі РФ, крайові, обласні бюджети об-

ластей, міські бюджети міст Москви та Санкт-Петербурга, об-

ласні бюджети автономних областей, окружні бюджети авто-

номних областей); місцеві бюджети — районні бюджети рай-

онів, міські бюджети, районні бюджети в містах, бюджети селищ

і сіл.                                                   ;

Після проголошення незалежності України 24 серпня 1991г

року Україна змінила принцип побудови державного бюджету .1

В часи входження України в Союз РСР державний бюджет"

128

Особлива частина

України об'єднував в собі республіканський бюджет, бюджети

областей та міст Києва та Севастополя, тобто являв собою су-

купність усіх бюджетів.

•   Тепер, у відповідності з статтею 2 Закону України «Про

бюджетну систему України» сукупність усіх бюджетів, що вхо-

дять до складу бюджетної системи України, є зведеним (консо-

лідованим, як називають зведені бюжети всюди, в тому числі

і в Росії) бюджетом України.

Зведений бюджет не затверджується Верховною Радою Ук-

раїни, а використовується для аналізу і визначення засад дер-

жавного регулювання економічного і соціального розвитку Ук-

,раїни.

:^   Кожний з видів бюджетів, які існують в Україні, затверд-

зжується відповідним органом місцевого самоврядування, але і

'і в системі місцевих бюджетів існують зведені (консолідовані)

^ бюджети, які об'єднуються спочатку з бюджетом вищого рівня,

Іа потім — в бюджет області, а бюджети областей входять у зве-

дений (консолідований) бюджет України.

Зведеними (консолідованими) бюджетами в Україні є: Дер-

жавний бюджет, бюджет Автономної Республіки Крим; бюдже-

ти областей; бюджети районів; бюджети міст, які мають район-

ний поділ.

Бюджет Автономної Республіки Крим об'єднує республі-

канський бюджет та бюджети районів і міст республіканського

підпорядкування Автономної Республіки Крим. Хоча в бюд-

жеті Автономної Республіки Крим є республіканський і місцеві

бюджети, це не робить бюджетну систему України трирівне-

вою, оскільки стаття 134 Конституції України установила, що

Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою части-

ною України і в межах повноважень, визначених Конститу-

цією України, вирішує питання, віднесені до її відання. У статті

137 Конституції України, де закріплені питання, які норматив-

не регулює Автономна Республіка Крим, бюджетно-фінансо-

вих питань немає.

У статті 2 Закону України «Про бюджетну систему Украї-

ни» бюджет Автономної Республіки Крим відокремлено від

місцевих бюджетів, але в науковій літературі республіканський

бюджет Автономної Республіки Крим відносять до місцевих

бюджетів;-

Див.: Кравченко В.І. Фінанси місцевих органів влади України. Основи теорії

і практики.- Київ: НДФІ, 1997.- С. 69.

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України

129

Бюджет області об'єднує обласний бюджет та бюджети рай-

онів і міст обласного підпорядкування.

'»••

Бюджет району об'єднує районний бюджет, бюджети міст

районного підпорядкування, селищні та сільські бюджети. Стат-

тя 2 Закону України «Про бюджетну систему України» вміщує

припис: «Селищні і сільські бюджети створюються за рішен-

ням районних, міських Рад за наявності необхідної фінансової

бази», але далі встановлено, що районні, міські Ради визнача-

ють доходи відповідних селищних і сільських бюджетів. Стаття

140 Конституції України встановила, що місцеве самовряду-

вання здійснюється територіальною громадою в порядку, вста-

новленому законом, як безпосередньо, так і через органи місце-

вого самоврядування', сільські, селищні, міські ради та їх вико-

навчі органи. Районні і обласні ради є органами місцевого

самоврядування, що представляють спільні інтереси територі-

альних громад сіл, селищ та міст.

Зі статті 140 Конституції випливає, що сільські, селищні і

міські ради здійснюють місцеве самоврядування, що неможли-

во без достатньої матеріальної і фінансової бази. Стаття 142

Конституції установлює цю матеріальну і фінансову основу

місцевого самоврядування, в тому числі і доходи місцевих бюд-

жетів.

Стаття 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в

Україні» чітко встановила, що органи місцевого самоврядуван-

ня в селах, селищах, містах, районах у містах самостійно роз-

робляють. затверджують і виконують відповідні місцеві бюдже-

ти. Це свідчить про те, що сільські, селищні та міські бюджети

існують.

Бюджет міста, яке має районний поділ, об'єднує міський

бюджет та бюджети районів, що входять до його складу. У ви-

падках, коли міській, районній в місті раді адміністративне

підпорядковані інші міста, селища чи сільські населені пункти,

бюджети цих адміністративно-територіальних утворень об'єдну-

ються відповідно у бюджеті міста або бюджеті району в місті,

радам яких ці населені пункти підпорядковані. (Див. таблицю 4).

Бюджетний устрій в Україні грунтується на принципах

єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності і само-

стійності усіх бюджетів, що входять до бюджетної системи

України.

ї. 7-461

_•-.-

130

Особлива частина

"і ''«Принцип єдності бюджетної системи забезпечується існу-

ванням єдиного рахунку доходів і видатків кожної ланки бюд-

жетної системи. Єдність бюджетної системи забезпечується та-

кож єдиною правовою базою; єдиною бюджетною класифіка-

цією: єдністю форм бюджетної документації, що встановлюються

Міністерством фінансів України; наданнях статистичної і бюд-

жетної інформації для зведених бюджетів усіх рівнів; єдиною

грошовою системою в державі; на взаємодії бюджетних ланок

усіх рівнів. Бюджетна система України є єдиною і тому, що

при формуванні бюджетів використовується єдина бюджетна

політика, яка втілюється в щорічній бюджетній резолюції Вер-

ховної Ради- Найважливішим завданням бюджетної політики є

забезпечення соціальної стабільності, створення умов зростан-

ня життєвого рівня населення України, стабілізації виробниц-

тва; здійснення структурної перебудови й концентрації коштів

на пріоритетних напрямках розвитку економіки.

Єдність бюджетної системи виявляється у взаємодії бюд-

жетів усіх рівнів з питань доходів. Взаємодія йде шляхом роз-

поділу між бюджетами регулюючих доходних джерел, утворен-

ня і часткового перерозподілу цільових фондів. Єдність бюд-

жетної системи дозволяє проведення єдиної фінансової, в тому

числі податкової політики.

Принцип повноти полягає у відображенні у бюджеті всіх

доходів і видатків, які на підставі законодавства включаються в

нього і за рахунок яких повинні покриватися всі витрати, що

фінансуються з нього.

Правове значення цього принципу полягає в тому, що органи

держави при складанні і затвердженні бюджету зобов'язані вклю-

чати всі доходи і видатки, передбачені законодавством. Зако-

нодавство забороняє витрачання бюджетних коштів поза бюд-

жетом.

Принцип достовірності — це формування бюджету на ре-

альних показниках, науково обгрунтованих нормативах та відоб-

раження у звіті про виконання бюджету, тільки тих доходів і

видатків, які є результатом кінцевих касових операцій банку.

Це дуже важливий принцип, але в нашій бюджетній системі —

це принцип майбутнього, бо стан економіки поки що не дає

можливості формування бюджету на реальних показниках. На-

приклад, в 1996 році до Державного бюджету надійшло тільки

. 82,2 % до затверджених на рік, недоотримання запланованих

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України

131

доходів негативно впливало на стан виконання видаткової ча-

„ стини. Непрофінансовані видатки на 4918 млн. гривень. І це

сталося не тому, що при складанні бюджету застосовувалися

недостовірні дані, а тому що при виконанні бюджету в 1996 році

знизилися практично всі макропоказники економічного і со-

ціального розвитку України через погіршення технічного і тех-

нологічного стану, кризи платежів, пасивну інвестиційну

діяльність, втрату традиційних ринків збуту продукції, повільну

структурну перебудову тощо. Ось після подолання цих причин

принцип достовірності буде життєздатним.

Принцип гласності означає обов'язковий відкритий розг-

ляд бюджетів усіх рівнів на сесіях представницьких органів —

Верховній Раді України і на радах місцевих оранів самовряду-

вання. Другою, нерозривною частиною цього принципу є

публічність, тобто обов'язкове обнародування бюджетних ма-

теріалів. Цей принцип витримується. Правда, тепер в законах

- •-•• про Державний бюджет з'явились статті, які не публікуються,

але в звіті про виконання бюджетів даються повні показники,

включаючи і статті, які не підлягають опублікуванню.

Принцип наочності передбачає відображення показників

бюджетів у взаємозв'язку із загальноекономічними показника-

ми в Україні та за її межами шляхом використання засобів мак-

симальної інформативності результатів порівняльного аналізу,

визначення темпів і пропорцій економічного розвитку.

Всі ланки бюджетної системи є самостійними. Самостійність,

згідно із Законом України «Про бюджетну систему України»,

забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом

визначення напрямів їх використання відповідно до законо-

давства України.

Однією з головних ознак самостійності кожного виду бюд-

жету є конституційне право кожного органу представницької

влади самостійно затверджувати бюджет.

Велике правове значення в бюджетному устрою кожної дер-

жави має принцип спеціалізації показників доходів і видатків бюд-

жетів .

Цей принцип полягає у конкретному визначенні розмірів

доходів за джерелами утворення і видатків за їх призначенням.

Бюджет затверджується не тільки в загальній сумі доходів і

видатків. У ньому визначається, які суми надходять, від якого

'>*7-461

132 Особлива частина

джерела доходу (податок на додану вартість, акцизний збір, плата

(податок) за землю, державне мито тощо), кому і скільки ви-

діляється коштів. Принцип спеціалізації здійснюється на всіх

стадіях бюджетного процесу за допомогою застосування вста-

новленої у визначеному порядку класифікації доходів і видатків

бюджету.

Закон України «Про бюджетну систему України» визначає

бюджетну класифікацію як єдине систематизоване, функціональне

згрупування доходів і видатків бюджету за однорідними ознака-

ми, що забезпечує загальнодержавну і міжнародну порівняльнїсть

бюджетних даних.

Структура бюджетної класифікації розробляється Кабіне-

том Міністрів і затверджується Верховною Радою України.

За допомогою бюджетної класифікації в фінансових, по-

даткових органах, кредитних та бюджетних установах прова-

диться облік доходів і видатків, складається звітність про вико-

нання бюджетів. Саме бюджетна класифікація допомагає про-

водити дійовий контроль за цільовим використанням бюджетних

коштів.

Постановою Верховної Ради України від 12 липня 1996 року

затверджена нова структура бюджетної класифікації України1

В умовах проведення реформ в економіці та управлінні вона

повинна забезпечити бюджетний облік і ефективність контро-

лю за бюджетом з боку законодавчої та виконавчої влади.

Призначення бюджетної класифіїсації — забезпечити спів-

ставлення показників бюджетів усіх рівней, тобто державного

бюджету і місцевих бюджетів. Вона використовується на всіх

стадіях бюджетного процесу, а також при складанні органами

виконавчої влади зведених (консолідованих) бюджетів.

Бюджетна класифікація України складається з чотирьох

розділів:

Розділ І. Доходи бюджету.

Розділ II. Видатки бюджету.

Розділ III. Фінансування бюджету.

Розділ IV. Державний борг.

Розділ І. Доходи бюджету поділяються на групи, підгрупи,

статті і підстатгі. Групи доходів — це податкові надходження та

' Див.: Відомості Верховної Ради України, 1996;— № 42.— Ст. 208.

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 133

неподаткові доходи, доходи від операцій з капіталом, офіційні

трансферти, державні цільові фонди.

"    У групі податкові надходження виділяються підгрупи по ви-

дах податків, мита та зборів, а підгрупи поділені на статті —

види джерел, а також підстатті — не завжди, а якщо законо-

давство містить особливості правового регулювання або є не-

обхідність індивідуального обліку.

Наприклад, Розділ І. Доходи бюджету.

Група IV. Податкові надходження.

Підгрупа. Податки на доходи, податки на прибуток, подат-

ки на збільшення ринкової вартості.

Стаття — прибутковий податок з громадян-

Підстаття — прибутковий податок з робітників і служ-

бовців, включаючи членів кооперативів.

Бюджетна класифікація видатків бюджетів складається з:

1) функціональної структури видатків;

2) відомчої структури видатків;

3) економічної структури видатків1.

Функціональна структура видатків дозволяє визначати цільо-

ве скерування державної діяльності: розділи — державне уп-

равління, міжнародна діяльність, фундаментальні дослідження

і сприяння науково-технічному прогресу, освіта, промисловість

та енергетика тощо.

Розділи поділяються на підрозділи. Наприклад, Розділ «Ос-

віта» поділяється на 7 підрозділів: Дошкільна освіта. Початкова

і загальна середня освіта. Професійно-технічна освіта. Вищі

навчальні заклади 1 і 2 рівнів акредитації. Вищі навчальні зак-

лади 3 і 4 рівнів акредитації. Перепідготовка і підвищення ква-

ліфікації. Інші заклади і заходи в галузі освіти.

Підрозділи можуть мати цільові статті і види витрат, які

відбивають безпосередньо специфіку видатків.

Економічна класифікація видатків бюджетів України групує

видатки державного і місцевих бюджетів за їх економічним

змістом. _Вона поділяється на групи видатків: поточні видатки

і капітальні видатки; предметні статті, підстатті та елемен-

ти витрат. Так, у групі поточних витрат предметною статтею

будуть субсидії та поточні трансфертні виплати, підстаттею —

Функціональна структура видатків поділяється у відповідності з Наказом

Міністра фінансів.

134 Особлива частина

субсидії і трансферти населенню, елементами витрат — вип-

лата пенсій і допомоги, стипендії тощо.

У Розділі III. Фінансування бюджету розуміють залучення

коштів для фінансування видатків бюджету. Фінансування бюд-

жету поділяється на внутрішнє і зовнішнє.

Формами фінансування є: позики, одержані з державних

фондів, з бюджетів вищих рівнів, позики у банків тощо; зміна

структури залишків бюджетних коштів на рахунках в установах

банків.

У розділі Державний борг показуються сукупні боргові зобо-

в'язання внутрішні і зовнішні.

Відомча структура видатків бюджетної класифікації Украї-

ни, згідно з постановою Верховної Ради України від 12 липня

1996 р., затверджується Міністерством фінансів України за по-

данням відповідних міністерств і відомств, по місцевих бюдже-

тах — рішеннями відповідних органів місцевого самоврядуван-

ня. Однак порушувати принципи побудови і єдності бюджетної

класифікації не можна, бо Верховна Рада України затвердила

нову структуру бюджетної класифікації з метою створення єди-

ної інформаційної системи зведення державних доходів і ви-

датків на всіх рівнях влади, забезпечення загальнодержавної і

міжнародної порівняності бюджетних даних. Слід зазначити,

що бюджетна класифікація єдина як для доходів і видатків дер-

жавного бюджету, так і для місцевих, причому і для зведених

(консолідованих) для всіх рівнів. Однак частина бюджетної кла-

сифікації використовується тільки для державного бюджету. Так,

у функціональній структурі видатків у розділі 21 — Поповнен-

ня державних запасів і резервів — підрозділи Державні запаси

дорогоцінних металів і каміння. Державний матеріальний ре-

зерв. Інші державні запаси і резерви належать до відомчої кла-

сифікації видатків державного бюджету. Класифікація джерел

зовнішнього фінансування дефіциту або класифікація структу-

ри зовнішнього боргу також використовується для складання

державного бюджету.

В ході виконання бюджету на органи виконавчої влади по-

кладається обов'язок щодо кожного джерела доходів і витра-

чання бюджетних коштів- Затвердження бюджету без спеціалі-

зації або застосування недостатньої спеціалізації могло б при-

звести до необмежених дій розпорядників коштів і унеможливило

6 проведення дійового контролю за виконанням бюджету.

Глава 3. Бюджетне право і бюджетний устрій Україна 135