§ 2. Поняття бюджетного права.

Особливості бюджетно-правових відносин

В умовах проведення в Україні економічних і адміністра-

тивних реформ наявність видатків, які фінансуються на зво-

ротній основі, виникнення трансфертних відносин, боротьба з

бюджетним дефіїїитом і необхідність скорочення видатків, роз-

міри яких затверджені представницькими органами, вимагають

посилення контролю за всім бюджетним процесом як з боку

законодавчої, так і виконавчої влади. Відносини в галузі бюд-

жету ускладнюються і вимагають все детальнішої регламентації.

Регламентація відбувається за допомогою фінансово-правових

норм.

'   Зважаючи на те, що бюджет є центральною ланкою фінан-

сової системи, грає величезну роль у діяльності держави, й вик-

ликає виникнення важливих для неї відносин, які регулюються

великою кількістю фінансово-правових норм. Ці норми ство-

рюють основний розділ фінансового права — бюджетне право.

Бюджетно-правові норми — складова частина фінансового

права. Їм властива особливість фінансово-правових, а саме:

категоричний характер імперативності. Жоден з суб'єктів бюд-

жетно-правових відносин не може змінити припису, який вміще-

но в нормі.

.Бюджетне право України — це сукупність фінансово-право-

вих норм, що регулюють фінансові відносини, які виникають у зв'яз-

ку з бюджетною діяльністю.

Предметом бюджетного права є відносини з приводу фор-

мування і використання державного і місцевих бюджетів в Ук-

раїні.

Бюджетне право тісно пов'язане з іншими розділами і інсти-

тутами фінансового права, особливо з розділами правового ре-

гулювання доходів і видатків.

З'ясування предмету бюджетного права і чітке відмежуван-

ня його від інших фінансове-правових інститутів має і прак-

тичне, і теоретичне значення. З теоретичного боку таке з'ясу-

вання необхідно через те, що це дозволяє краще систематизу-

122

Особлива частина

вати бюджетне-правові акти і легше орієнтуватися в них, а з

практичного — перш за все тому, що кожний фінансово-пра-

вовий інститут має свої засоби захисту прав суб'єктів фінансо-

вих правовідносин.                                  ; '

Бюджетно-правові норми регулюють відносини при вста-

новленні бюджетної системи, розподілі доходів і видатків між

окремими видами бюджетів, у процесі складання, розгляду, зат-

вердження бюджетів, виконання їх та звітності про виконання

бюджетів. Суспільні відносини в галузі бюджету, що регулюють-

ся бюджетно-правовими нормами, мають назву бюджетно-пра-

вових.

Бюджетно-правові норми визначають права і обов'язки

суб'єктів відносин, що ними регулюються, вказують на обста-

вини, за яких учасники цих відносин стають носіями конкрет-

них прав і обов'язків, і передбачають наслідки, які неодмінно

наступають при невиконанні їхніх вимог.

Бюджетно-правові норми мають свою матеріальну обгрун-

тованість, вони є висновком з об'єктивних законів розвитку

суспільства у вигляді загальнообов'язкових правил для дій дер-

жавних органів. Верховна Рада України, як вищий законодав-

чий орган, може затвердити в законі про Державний бюджет

будь-які суми, але бюджетні показники, які одержують правову

оболонку, встановлюють тільки після пізнання економічних

можливостей держави, які пов'язані з об'єктивними законами

суспільного розвитку.

Регулююча роль бюджетно-правових норм полягає в тому,

що вони викликають певні дії державних органів, які, реалізу-

ючи свої права і обов'язки в галузі бюджетної діяльності, втілю-

ють у життя вимоги цих норм.

За часом дії бюджетно-правові норми можна поділити на

постійнодіючі і періодичні. Постійнодіючі містяться, наприклад,

у Законі України «Про бюджетну систему України», Законі

України «Про місцеве самоврядування в Україні», і перестають

діяти з прийняттям нових законів, періодичні — у правових

актах про Державний або місцеві бюджети, в актах Кабінету

Міністрів та відповідних виконавчих органів місцевого само-

врядування про бюджети. Постійнодіючі бюджетно-правові

норми не обмежені у часі, вони існують, поки суб'єкти відно-

син зберігають свою правомочність.

Останнім часом Верховна Рада продовжує дію деяких норм

щорічних законів про Державний бюджет. Наприклад, затвер-

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України

123

джуючи Закон «Про Державний бюджет України на 1997 рік»,

Верховна Рада України продовжила на 1997 рік термін дії ста-

.тей 12, 24, 25, 39 (крім окремих частин в цих статтях) Закону

України «Про Державний бюджет України на 1995 рік», статей

11, 12, 31 Закону України «Про Державний бюджет на 1996

рік», змінила редакцію статті 12 Закону України «Про Держав-

ний бюджет України на 1996 рік» та доповнила текст статті 24

цього ж Закону.

Продовження дії статей законів про Державний бюджет за

минулий рік не змінює періодичного характеру цих приписів.

Дії норм продовжуються на певний час Верховною Радою Ук-

раїни.

Періодичні бюджетно-правові норми вступають у дію або

після їх затвердження або з настанням нового бюджетного року.

Так, стаття 96 Конституції України встановила, що Державний

бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою

України на період з 1 січня по 31 грудня, а стаття 92 — виключ-

но законами України встановлюється: Державний бюджет Ук-

раїни і бюджетна система України, тобто норми Конституції

України встановили тривалість бюджетного періоду і періо-

дичність закону про Державний бюджет.

Специфічна особливість регулювання бюджетної діяльності

за допомогою правових норм полягає в тому, що вони надають

економічним (бюджетним) відносинам офіційний характер,

державний захист. Економічні (бюджетні) відносини набува-

ють форми відносин (прав і обов'язків), тобто форми право-

відносин. В межах правовідносин відбувається діяльність дер-

жавних органів, скерована на формування бюджету та його

виконання у вигляді мобілізації коштів у бюджеті та їх викори-

стання відповідно до бюджетно-правових норм. Державні орга-

ни, шо беруть участь у бюджетній діяльності, співставляють

свої дії з вимогами норми (скільки треба зібрати доходів або

скільки можна витратити бюджетних коштів), підкоряють їй

свої дії і тим самим об'єктивно закріплюють фінансові відно-

сини.

Бюджетні правовідносини є наслідком правового регулю-

вання державою суспільних (економічних) відносин, що вияв-

ляється у наданні цим відносинам юридичної форми. Кожний

конкретний акт бюджетної діяльності (розподіл коштів або ви-

користання бюджетних асигнувань) здійснюється виключно на

124 Особлива частин»

правовій підставі, тобто у нерозривній єдності матеріального і

правового боку цих відносин. Об'єктивні економічні закони

визначають межі регулюючого впливу і характер регулювання

бюджетних відносин. Після врегулювання правовими нормами

бюджетні відносини не перетворюються на юридичні, а набу-

вають форми бюджетних правовідносин. Оскільки бюджетно-

правові відносини — вид фінансово-правових, їм властиві особ-

ливості останніх.

Особливістю юридичного змісту бюджетно-правових норм

є те, що вони встановлюють правила поведінки для особливого

кола суб'єктів, яке відрізняється від суб'єктів інших видів фінан-

сово-правових відносин. Це коло вужче, ніж, скажімо, у подат-

кових або кредитних відносинах. Під суб'єктами бюджетно-

правових відносин розуміють їх учасників, які виступають як

сторони. Кожен суб'єкт цих відносин бере участь у розподілі

доходів і видатків між бюджетами, одержанні бюджетних асиг-

нувань, у складанні, розгляді або затвердженні бюджетів.

В першу чергу суб'єктами бюджетних правовідносин висту-

пають Україна як суверенна держава, як правило, в особі Вер-

ховної Ради, Президента України та Кабінету Міністрів, Вер-

ховна Рада і Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві орга-

ни самоврядування та їх виконавчі органи.

Найширші повноваження в галузі бюджету мають представ-

ницькі органи, оскільки їм, як представникам народу, Консти-

туція України надає бюджетну правомочність.

Обсяг прав і обов'язків органів виконавчої влади як суб'єктів

бюджетних правовідносин залежить від місця і ролі в системі

державного апарату і у системі виконавчих органів місцевого

самоврядування.

Органи виконавчої влади загальної компетенції здійсню-

ють фінансову діяльність паралельно з іншими своїми функ-

ціями.

У бюджетних правовідносинах беруть участь і галузеві орга-

ни виконавчої влади. Особливе місце серед органів виконавчої

влади посідають фінансові органи. Саме вони діють від імені

держави і вступають у бюджетні правовідносини з усіма огана-

ми держави, які збирають або витрачають бюджетні кошти, бе-

руть участь на стадіях бюджетного процесу. Ними не є ко-

мерційні підприємства, колгоспи, кооперативи, окремі грома-

дяни, тобто суб'єкти інших видів фінансових правовідносин,

Глава 5. Бюджетне право і бюджетний устрій України 125

у яких акти про бюджет не викликають виникнення прав і обо-

в'язків.

*»• 3 актами про бюджет пов'язана і друга особливість бюджет-

них правовідносин — періодичний характер. Акти про бюджет

(закони і рішення місцевих рад) діють тільки на протязі одного

бюджетного періоду — з 1 січня по 31 грудня — і перестають

існувати. Засновані на них бюджетні правовідносини також при-

пиняють своє існування 31 грудня і поновлюються з 1 січня

наступного року, якщо суб'єкти бюджетних правовідносин ми-

нулого року одержують права чи обов'язки на підставі нових

актів про бюджет.

До особливостей бюджетного права слід віднести велику

деталізованість. Норми бюджетного права ретельно регулюють

відносини в галузі бюджету, оскільки коштів бюджету не вис-

тачає на першочергові потреби, тому все, що стосується витра-

чання бюджетних коштів підлягає суворій регламентації. По-

рядок відпуску коштів і їх витрачання встановлений в актах,

які входять у фінансове законодавство.

В юридичній літературі бюджетно-правові норми прийнято

поділяти на матеріаігьні і процесуальні. Матеріальні встановлю-

ють матеріальний зміст бюджету, тобто структуру бюджетної

системи, джерела доходів і направлення видатків, їх обсяги,

розмежування доходів і видатків між окремими ланками бюд-

жетів, розміри резервних фондів тощо. Матеріальні норми в

учбовій літературі об'єднуються в правовий інститут «бюджет-

ний устрій», що входить в бюджетне право.

Процесуальні бюджетно-правові норми складають також ок-

ремий інститут — бюджетного права і регулюють бюджетний

процес, тобто відносини, що виникають при складанні, розг-

ляді, затвердженні бюджету, проведенні контролю, складанні,

розгляді і затвердженні звіту про виконання бюджету.

Відносини, що виникають в процесі бюджетної діяльності,

регулюються нормами Конституції України, бюджетним зако-

нодавством і спеціальними нормативними актами.

Стаття 85 Конституції України встановлює повноваження

Верховної Ради на затвердження Державного бюджету, вне-

сення змін до нього, контролю за його виконанням та прий-

няття рішення щодо звіту про його виконання. Законами Вер-

ховної Ради установлюються податки і доходи, які формують

Державний бюджет. Конституція надає Кабінету Міністрів по-

126 Особлива частина

вноваження на розробку проекту Державного бюджету і подан-

ня його на розгляд і затвердження Верховної Ради, а також на

подання Верховній Раді звіту про виконання Державного бюд-

жету.

Держава має спеціальні закони і нормативні акти, які регу-

люють бюджетні відносини в Україні. Так, основи організації

бюджетної системи України на базі її суверенітету і економіч-

ної самостійності установлює закон «Про бюджетну систему»

від 28 квітня 1995 року. Щороку Верховна Рада України прий-

має Закон про Державний бюджет, яким визначається загаль-

ний обсяг бюджету на рік, розміри асигнувань за напрямками

діяльності держави, розміри відрахувань у місцеві бюджети від

загальнодержавних доходів і податків і т.д. До цих актів нале-

жать і щорічні рішення місцевих рад. Важливу роль у регулю-

ванні бюджетних відносин відіграють нормативні акти, якими

встановлюються повноваження органів державної законодав-

чої і виконавчої влади.

Норми, які регулюють бюджетні відносини, вміщуються не

тільки у бюджетному законодавстві. Так, багато статей Закону

про Кабінет Міністрів України вмішують норми, які регулю-

ють бюджетні повноваження Уряду, Закон України «Про місцеве

самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року, Регламент

Верховної Ради України, Укази Президента України, наприк-

лад «Про заходи щодо забезпечення наповнення Державного

бюджету та посилення фінансово-бюджетної дисципліни» від

28 лютого 1997 р., Постанова Верховної Ради України від 6 трав-

ня 1996 р., якою затверджені Правила оформлення проекту За-

кону України про Державний бюджет України.

Бюджетне законодавство в Україні перебудовується на

підставі нової Конституції України, тому Закон України «Про

бюджетну систему України» повинен бути переробленим. Вра-

ховуючи нові тенденції розвитку ринкової економіки, перегля-

дають і нормативні акти Міністерства фінансів та Національ-

ного банку України. Розробляються Правила складання і вико-

нання Державного бюджету України.