§ 1. Понятие, виды и правовые основы целевых денежных фондов

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Целевые фонды денежных средств играют важную роль в финансовой деятельности государства. Мировая история ста­новления и развития финансовой системы показывает, что це­левые денежные фонды возникли намного раньше централизо­ванных, т. е. бюджетов. Первоначально целевые денежные фон­ды образовывались в качестве внебюджетных и отражались на отдельных специальных счетах в финансово-кредитных учреж­дениях. Увеличение государственных функций приводило к образованию новых обособленных фондов, предназначенных для денежного обеспечения конкретных мероприятий публич­ной власти. Изначально внебюджетные денежные фонды носи­ли временный характер: после выполнения государством наме­ченной функции отпадала необходимость мобилизации денеж­ных средств. Тем самым целевые денежные фонды находились в постоянной динамике, однако суммарное их количество воз­растало.

292

Финансовое право России. Особенная часть

Большое количество разнообразных целевых денежных фон­дов, а также их финансовая автономность в процессе управле­ния публичными финансами создавали определенные сложнос­ти. Доходы одних фондов оказывались недостаточными для финансирования запланированных функций. Другие фонды, напротив, исполнялись с профицитом. Наличие разрозненных денежных фондов влекло увеличение обслуживающего персо­нала, несогласованность их действий и, как следствие, почти полную невозможность осуществления финансового контроля за деятельностью этих структур.

По мере централизации публичной власти в государстве про­исходит консолидация обособленных денежных фондов в еди­ный централизованный фонд — бюджет. Однако централизация денежных средств влечет и смену правового режима образова­ния и расходования финансов, что оказывается не всегда целе­сообразным.

Наличие в составе финансовой системы в качестве самосто­ятельного звена целевых внебюджетных фондов, а также выде­ление в бюджетной системе целевых бюджетных фондов обус­ловлены необходимостью эффективного перераспределения публичных финансовых ресурсов. Финансовое обеспечение го­сударственных функций только через бюджет не всегда осуще­ствляется согласно установленным планам, поскольку бюджет­ные доходы не закрепляются за конкретными расходами. Значение целевых денежных фондов возрастает в условиях не­стабильности экономических отношений, низкой собираемости бюджетных доходов, возрастания социальных расходов государ­ства.

Первые целевые денежные фонды в финансовой системе Российского государства появились в 30-х гг., но особенно стремительное развитие получили в 90-х гг. XX в. Современ­ные целевые фонды денежных средств несут большую финан­совую нагрузку и в рамках государственной финансовой систе­мы консолидируют значительные ресурсы. Например, в 2001 г. совокупные доходы Пенсионного фонда РФ, Фонда социаль­ного страхования РФ и Федерального фонда обязательного ме­дицинского страхования составили 653 млрд рублей, что равно половине всего федерального бюджета. В 2003 г. совокупный доход Пенсионного фонда РФ и Федерального фонда обяза­тельного медицинского страхования составил 828,2 млрд руб-

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов                   293

лей1, что составило 34,2 процента от доходной части федераль­ного бюджета.

В финансовых системах субъектов РФ целевые фонды де­нежных средств также имеют большую финансовую наполняе­мость. Так, в бюджете города Москвы на 2003 г. целевые бюд­жетные фонды занимали 20 процентов.

Целевые бюджетные и внебюджетные фонды входят в*фи-нансовые системы большинства зарубежных стран. Зарубежный опыт финансовой деятельности показывает, что даже при нали­чии сильного централизованного бюджета существует необхо­димость в обособлении части финансовых ресурсов для реше­ния определенных задач. Например, в составе федерального бюджета США целевые бюджетные фонды консолидируют 60 процентов бюджетных доходов. В структуре финансовой си­стемы Японии большую финансовую нагрузку несут внебюд­жетные фонды. Так, объем доходов инвестиционных внебюд­жетных фондов равен половине доходов государственного бюд­жета. Финансовая политика Канады, напротив, нацелена на сокращение обособленных денежных фондов. В настоящее вре­мя правовой статус внебюджетного фонда сохранился только у Канадского пенсионного плана на пенсии по выслуге лет. Дос­таточно долго в Канаде существовали внебюджетный Фонд за­нятости, Счет фонда иностранной валюты и Счет стабилизации зернового рынка. В 1985 г. по рекомендации Главного аудитора Канады указанные три внебюджетных фонда были реструктури­зированы в целевые бюджетные счета.

Важная роль, отводимая государством целевым денежным фондам, обусловила реформирование правовой базы их дея­тельности. В настоящее время основы финансово-правового статуса целевых денежных фондов закрепляются БК РФ, кото­рый включает государственные внебюджетные фонды в состав бюджетной системы. В нем есть отдельная глава, посвященная правовому регулированию внебюджетных фондов, что придает правовому положению фондов законодательную форму, но не свидетельствует о тождестве юридической природы бюджетных

1 См.: Федеральный закон от 31 декабря 2002 г. № 188-ФЗ «О бюд­жете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2003 юд» // СЗ РФ. 2003. № 1. Ст. 3; Федеральный закон от 31 де­кабря 2002 г. № 197-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год» // СЗ РФ. 2003. № 1. Ст. 12.

294

Финансовое право России. Особенная часть

отношений и отношений, складывающихся в процессе функци­онирования внебюджетных фондов.

В финансово-правовой науке общепринято считать целевые внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой системы1. Внебюджетные фонды органично входят в финансо­вую систему, являясь самостоятельным звеном, а их включение в бюджетную систему методологически неверно. Более того, ст. 6 БК РФ обособляет внебюджетный фонд от бюджета, опре­деляя, что «государственный внебюджетный фонд — форма об­разования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Феде­рации»; ст. 13 БК РФ также устанавливает обособление внебюд­жетного фонда от бюджета.

Целевые денежные фонды можно понимать в нескольких аспектах: экономическом, материальном и юридическом.

В экономическом аспекте целевой фонд денежных средств представляет один из методов перераспределения национального дохода государством в пользу определенных групп населения.

В материальном аспекте целевой фонд денежных средств — это денежные средства государства или муниципальных образо­ваний, имеющие целевое назначение, собственные доходные источники и строго обозначенные направления расходов.

В юридическом аспекте целевые денежные фонды имеют финансово-правовой статус.

Финансово-правовая характеристика целевого денежного фонда как звена финансовой системы выражается в том, что это финансовый план аккумулирования и распределения денежных средств, обособленных от соответствующего бюджета или выде­ленных в составе бюджета отдельными правовыми нормами, имеющих собственные доходные источники и предназначенных для материального обеспечения строго определенных публич­ных мероприятий.

Одновременно целевой денежный фонд имеет организаци­онную форму, т. е. представляет государственное или муници­пальное учреждение, осуществляющее оперативное распоряже-

1 См.: Финансовое право: Учебник. С. 3; Горбунова О. И. Пробле­мы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 26—27; Демин А. В. Финансовое право: предмет, метод, нормы и правоотношения. Красноярск, 1998. С. 10.

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов

295

ние средствами фонда. Так, Фонд социального страхования РФ является самостоятельным государственным финансово-кредит­ным учреждением1; Пенсионный фонд РФ (государственное учреждение) и его территориальные органы образуют единую централизованную систему органов управления средствами обя­зательного пенсионного страхования в Российской Федерации2; фонд пожарной безопасности является некоммерческой'орга­низацией3.

Таким образом, целевые денежные фонды как финансово-правовая категория представляют звено финансовой или бюд­жетной системы, а также входят в систему органов, осуществля­ющих финансовую деятельность государства. Именно как орга­ны государства целевые денежные фонды рассматриваются НК РФ, который относит их к участникам налоговых правоотноше­ний и наделяет соответствующей компетенцией.

Целевые денежные фонды имеют свои источники формиро­вания — целевые доходы и отчисления. Доходы целевого назна­чения представляют денежные поступления, цели привлечения которых соответствуют целям создания фонда. Целевая направ­ленность таких доходов объясняется их получением из той от­расли хозяйствования или сферы государственной деятельнос­ти, для материального обеспечения которой и предназначен созданный бюджетный фонд. Целевая направленность доходов бюджетных фондов определяется налоговым законодательством или специальными законами: Законом РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»4, федеральными законами от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами»5, «Об исполнительном производстве» и т. д.

1  См.: Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» // САПП РФ. 1992. № 6. Ст. 319.

2  См.: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

3  См.: Постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 789 «О фондах пожарной безопасности и противопожарном страховании» // СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3653.

4 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

5 СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2067.

296

Финансовое право России. Особенная часть

Денежные фонды могут образовываться за счет целевых от­числений от конкретных видов доходов, которые поступают в бюджет и в определенной доле или процентном соотношении отчисляются в целевой фонд. Особенностью целевых отчисле­ний от бюджетных доходов является их установление не налого­вым или иным специальным законодательством, а законом о соответствующем бюджете на очередной финансовый год.

Юридическая сила ежегодных законов о бюджетах не рас­пространяется на введение обязательных платежей, поэтому собственные доходные источники целевых фондов заранее оп­ределяются и вводятся в действие налоговым законодательством или законодательством, содержащим нормы о неналоговых до­ходах государства. Вместе с тем принимаемые ежегодно законы о бюджетах вправе определять направления расходования при­влеченных денежных средств, поэтому отчисления от доходов бюджета, передаваемые целевым денежным фондам, утвержда­ются в порядке общего бюджетного процесса.

В настоящее время основными методами аккумулирования денежных средств в обособленные фонды являются целевые налоги и сборы, бюджетные отчисления, государственные кре­диты. Внебюджетные фонды имеют право капитализировать доходы путем осуществления предпринимательской деятельно­сти, прибыль от которой инвестируется в деятельность фонда. Фонды денежных средств имеют следующие юридические особенности.

Во-первых, особое местоположение в финансовой или бюд­жетной системе государства или муниципальных образований. Внебюджетные целевые фонды образуются за рамками бюдже­тов и, таким образом, являются самостоятельным звеном фи­нансовой системы РФ, соответствующего субъекта РФ или му­ниципального образования. Целевые бюджетные фонды обра­зуются в составе федерального бюджета, региональных или муниципальных бюджетов, подчиняются общим принципам бюджетного процесса, но имеют финансовую обособленность. Согласно п. 4 ст. 143 БК РФ средства государственных внебюд­жетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней и изъятию не подлежат.

Во-вторых, целевые денежные фонды представляют собой правовую форму совокупности экономических отношений по поводу образования и распределения финансовых ресурсов опре-

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов                    297

деленной территории. Сущность определенной обособленности денежных фондов заключается именно в соединении аккумули­рующих и распределительных процессов, поскольку финансиро­вание отдельных функций государства (местного самоуправле­ния) не всегда возможно из бюджета как денежного фонда, пред­назначенного для обеспечения общих потребностей. Учитывая названную специфику бюджета, за целевыми денежными фонда-"' ми закрепляются строго определенные источники формирования и специально предписанные цели расходования.

Отмеченная юридическая особенность целевых денежных фондов позволяет отграничить их от фондов, создаваемых в составе расходов бюджетов всех уровней. Таковыми, напри­мер, в составе расходов федерального бюджета являются Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд регионального развития (ст. 52 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год»).

В-третьих, целевые денежные фонды всегда имеют опреде­ленные цели финансирования, для обеспечения которых они и создавались. Следствием отмеченного признака является нали­чие в финансово-правовом статусе целевых фондов запрета на­правлять привлеченные денежные средства на финансирование мероприятий, не предусмотренных целями деятельности фонда. После материального обеспечения запланированных мероприя­тий целевые фонды прекращают действовать.

В-четвертых, денежные средства, аккумулируемые в целевых фондах, принадлежат на праве собственности соответствующему государственно-территориальному образованию, но передаются в оперативное управление государственному или муниципально­му учреждению. Как правило,_для оперативного управления це­левыми внебюджетными фондами создаются специализирован­ные учреждения (Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и т. д.). Оперативное управление целе­выми бюджетными фондами осуществляют государственные или муниципальные учреждения общей компетенции, выполняющие отраслевые функции государства (например, управление Москов­ским городским фондом развития территорий осуществляется Департаментом финансов г. Москвы1).

1 См.: Закон г. Москвы от 23 ноября 2001 г. № 60 «О бюджете города Москвы на 2002 год».

298

Финансовое право России. Особенная часть

В-пятых, целевые бюджетные фонды осуществляют финан­совую деятельность на основании смет доходов и расходов, ут­верждаемых представительным органом власти соответствующе­го территориального уровня.

В-шестых, особенность финансово-правового статуса целе­вых денежных фондов проявляется в системе источников их правового регулирования. Основы правового статуса целевых фондов государственного уровня определяются БК РФ, разви­ваются федеральными законами, но правовой статус всегда кон­кретизируется ежегодно принимаемыми законами о федераль­ном или региональных бюджетах. Более того, правую базу вне­бюджетных целевых фондов дополняют положения об этих фондах. Финансово-правовой статус муниципальных денежных фондов определяется Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления», развивается законодатель­ством субъектов РФ и конкретизируется правовыми актами ор­ганов местного самоуправления.

В-седьмых, отличительным признаком целевых денежных фондов следует считать их невключенность в систему межбюд­жетных отношений. Особенно ярко отсутствие влияния федера­тивной природы государства сказывается на внебюджетных фондах. Названное обстоятельство служит дополнительным ар­гументом о нецелесообразности отнесения внебюджетных фон­дов к бюджетной системе государства. Одновременно признак неучастия в межбюджетных отношениях позволяет более четко отграничить целевые денежные фонды от фондов, образуемых в составе расходов бюджетов. Последние, напротив, призваны содействовать государству в реализации бюджетного федерализ­ма посредством выполнения функции бюджетного регулирова­ния. Бюджетное регулирование бюджетов других уровней явля­ется обязанностью федерального центра, которая реально фи­нансируется из средств всего федерального бюджета и в силу этого не может быть «привязана» к каким-либо определенным доходным источникам. Финансовое выравнивание субъектов РФ осуществляется через перераспределение всего националь­ного дохода, а не только полученного от отдельных субъектов или государственных объектов.

Юридические признаки целевых бюджетных фондов свиде­тельствуют об их относительной обособленности в составе фи­нансовой системе. Вместе с тем они имеют достаточно общих

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов

299

признаков, объединяющих их с другими звеньями финансовой системы государства или муниципального образования.

Первым общим правовым признаком целевых денежных фон­дов и иных фондов денежных средств, функционирующих в процессе публичной финансовой деятельности, является при­надлежность их на праве собственности Российской Федерации в целом, субъектам РФ или муниципальным образования^ Подтверждение названного признака содержится в ст. 214 ГК РФ, которая включает целевые денежные фонды наряду с ины­ми денежными фондами в состав государственной казны.

Включенность целевых денежных фондов в состав единой финансовой системы обусловливает наличие второго общего признака, выражающегося в законодательно определенных ис­точниках государственных доходов и направлениях расходов. Обособленные целевые фонды, как и бюджеты, могут формиро­ваться только из числа доходных источников, имеющих леги­тимное закрепление. Расходы целевых денежных фондов, равно как и расходы бюджетов, в совокупности образуют систему рас­ходов государства и могут направляться исключительно на обес­печение целей и задач публичной власти.

Третьим признаком, объединяющим целевые денежные фон­ды с иными звеньями финансовой системы, следует считать подконтрольность финансовой деятельности специализирован­ным органам государства, образующим систему органов финан­сового контроля. Так, контроль за аккумулированием денежных средств как во внебюджетные фонды, так и в бюджетную систе­му осуществляют налоговые органы; деятельность целевых де­нежных фондов имеет право контролировать Счетная палата РФ; кассовое исполнение бюджетов всех уровней и бюджетов внебюджетных фондов осуществляют органы федерального каз­начейства и т. д.

Наиболее тесно целевые денежные фонды взаимодействуют с бюджетной системой. Например, средства Пенсионного фон­да РФ первоначально зачисляются в качестве доходных источ­ников в федеральный бюджет и затем перечисляются в Пенси­онный фонд РФ на целевое финансирование выплат государ­ственных пенсий и пособий. Формирование части доходов фондов обязательного медицинского страхования происходит за счет средств бюджетов субъектов РФ, перечисляющих страхо­вые взносы за неработающее население. Целевые бюджетные

300

Финансовое право России. Особенная часть

фонды формируются и распределяются согласно общим прин­ципам бюджетного процесса. В соответствии с БК РФ составле­ние, рассмотрение, принятие, исполнение и контроль за испол­нением бюджетов государственных внебюджетных фондов под­чиняются общим условиям организации бюджетной системы РФ. Внебюджетные фонды могут привлекать дополнительные денежные средства из бюджетной системы, получая дотации, субвенции или субсидии, а также бюджетные ссуды. Одновре­менно средства внебюджетных фондов могут выступать источ­никами покрытия бюджетного дефицита посредством кредито­вания. Полученная в результате финансовой деятельности при­быль внебюджетных фондов может быть направлена на приобретение государственных ценных бумаг.

Видовое множество целевых денежных фондов предполагает их классификацию. Одновременно упорядоченное местополо­жение денежного фонда позволяет правильно установить его правовой статус и юридически грамотно осуществлять финан­совую деятельность в сфере целевого аккумулирования и рас­пределения денежных средств. Целевые денежные средства классифицируются по различным основаниям.

По отношению к бюджетной системе выделяют: 1) целевые бюджетные фонды (образуемые в составе соответствующего бюджета и исполняемого в рамках общего бюджетного процес­са); 2) целевые внебюджетные фонды (денежные средства, обо­собленные от бюджета и имеющие специфику в процедурах формирования, исполнения, представления отчетности и фи­нансового контроля).

В зависимости от целевого назначения выделяют: 1) соци­альные фонды (обособленные денежные средства, предназна­ченные для аккумулирования и последующего перераспределе­ния между социально незащищенными слоями населения в це­лях выравнивания уровня жизни. Социальные фонды являются наиболее распространенными и наиболее финансовоемкими. К их числу, например, относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ); 2) экономические фонды (обособленные денеж­ные средства, аккумулируемые и перераспределяемые для фи­нансирования экономических программ всего государства, от­дельного региона или отрасли хозяйства. В качестве примера

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов                    301

можно привести фонд поддержки предпринимательства, инве­стиционные фонды субъектов РФ, фонды развития научно-ис­следовательских работ и т. д.).

По территориальному признаку целевые денежные фонды подразделяют на: 1) федеральные (привлекающие денежные средства и распределяющие их в масштабах всего государства в публичных целях общества); 2) региональные (субъектов* РФ) (аккумулирующие и распределяющие денежные средства в пре­делах территории субъектов РФ для финансирования регио­нальных функций, программ или мероприятий); 3) муници­пальные (мобилизующие и распределяющие денежные средства в границах муниципального образования в целях материального обеспечения функций местного самоуправления).

По юридической природе нормативного акта, послужившего источником образования, выделяют целевые денежные фонды:

1)  образованные в силу императивного требования закона;

2)  образованные на основе подзаконного нормативного акта (указа Президента РФ, постановления Правительства РФ, ве­домственного нормативного акта и т. д.).

По критерию срочности целевые денежные фонды можно подразделить на:

1) имеющие определенный срок действия (как правило, кри­терий срочности присущ всем целевым денежным фондам. Особенно ярко он проявляется в финансово-правовом статусе целевых бюджетных фондов, поскольку они образуются в составе бюджета и, следовательно, действуют, как и бюджет, только один финансовый год. По завершении финансового года бюджетные правоотношения возобновляются, однако правоотношения от­носительно финансовой деятельности целевого бюджетного фонда в силу различных причин не всегда могут быть продол­жены);

2)  не имеющие срока действия (такими признаками обычно обладают внебюджетные фонды, поскольку предназначаются Для финансирования длительных государственных программ. Тем не менее критерий срочности в финансово-правовом стату­се внебюджетных фондов подразумевается, так как после завер­шения государством реализации какой-либо программы либо после устранения причин, препятствующих ее финансированию из бюджета, внебюджетный фонд потеряет свое значение).

302

Финансовое право России. Особенная часть

Бюджетная деятельность государства и проводимая бюджет­ная политика оказывают существенное влияние на финансово-правовое положение целевых денежных фондов. В последние годы взятый Президентом РФ курс на укрепление бюджетной системы, особенно федерального бюджета, послужил причиной консолидации многих внебюджетных фондов в состав федераль­ного бюджета. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» большинство функционировавших фондов были переведены из внебюджетных в статус целевых бюджетных. При консолидации внебюджетные фонды были включены в феде­ральный бюджет отдельными статьями, т. е. стали формировать­ся и исполняться по отдельной бюджетной смете. Отдельные фонды были объединены между собой. Например, Фонд соци­ального развития департамента налоговой полиции РФ и Цен­трализованный фонд социального развития Государственной налоговой службы РФ были объединены в Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ.

В Бюджетном послании Президента РФ на 2001 год отмеча­лось, что многочисленные федеральные и региональные целе­вые фонды являются свидетельством неэффективности бюджет­ной системы, источником нецелевого использования и кор­рупции. Учитывая пожелания главы государства начиная с 2001 г. наметилась тенденция консолидации внебюджетных фондов в федеральный бюджет. Так, согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2001 год» с 1 января 2001 г. упразднены: Федеральный дорожный фонд, Федеральный эко­логический фонд, Федеральный фонд воспроизводства мине­рально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд контрольно-ревизионных органов Мини­стерства финансов РФ, Фонд по охране озера Байкал, Фонд содействия военной реформе.

В настоящее время БК РФ предусматривает функционирова­ние только социальных внебюджетных фондов, экономические же фонды консолидированы в федеральный бюджет. В соответ-

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов

303

ствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год» статус целевого бюджетного фонда сохранился только за фондом Министерства РФ по атомной энергии.

1