§ 1. Понятие и сущность бюджетной компетенции (прав)

Юридической характеристикой государства и государствен­но-территориальных образований является компетенция. По­средством компетенции раскрывается правосубъектность госу­дарственного органа, в лице которого Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования вступают в кон­кретные бюджетные правоотношения.

Государство в сфере отношений суверенитета и собственно­сти выступает как единая система органов, что дает основания считать его особым субъектом права. Однако подобная отличи­тельная черта проявляется не во всех отношениях, участниками которых становятся государственные органы, а только тех, где Российской Федерации противостоит другое государственно-территориальное образование или где государство аккумулирует право на имущество. Названные признаки образуют состав осо­бой правосубъектности государства1, которая наиболее ярко проявляется в сфере бюджетной деятельности.

Вступая в конкретные правоотношения, субъект бюджетного права приобретает новые свойства, становясь субъектом (участ­ником) правоотношения, но не теряет при этом качеств, кото­рыми он обладал до вступления в них. Понятия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в ка­честве субъектов (участников) бюджетного правоотношения

1 См.: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 96— 97; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 94.

содержат в себе определенную правовую характеристику, состо­яние относительно права. Переход (трансформация) субъекта права в субъект правоотношения связан с процессом превраще­ния возможности в действительность, показывает диалектичес­кую природу названных понятий и тех социальных явлений, отражать которые они призваны.

Принципиальными элементами компетенции являюТЙя по­нятия «права и обязанности», «предметы ведения», «полномо­чия». Этими же понятиями оперируют Конституция РФ (ст. 5, 71—73) и бюджетное законодательство, в котором термин «компетенция» официально стал применяться к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления после введения в действие БК РФ.

Компетенция как правовая категория определяется через со­ответствующие полномочия, поэтому бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований целесообразно рас­сматривать в аспекте прав и обязанностей. Права и обязанности образуют юридическое содержание бюджетных правоотношений.

Субъективное право представляет собой гарантируемые за­коном вид и меру возможного или дозволенного поведения лица. Основой субъективного права является юридически обес­печенная многоплановая возможность, состоящая из следующих четырех элементов: возможности положительного поведения самого управомоченного, т. е. права на собственные действия; возможности требовать соответствующего поведения от право-обязанного лица, т. е. права на чужие действия; возможности прибегнуть к государственному принуждению в случае неиспол­нения противостоящей стороной своей обязанности (притяза­ние); возможности пользоваться на основе данного права опре­деленным социальным благом.

Бюджетное законодательство содержит нормы, устанавлива­ющие право-поведение Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. Например, ст. 32 Федераль­ного закона «О федеральном бюджете на 2000 год» устанавлива­ла виды и размеры отчислений от федеральных налогов в бюд­жеты субъектов РФ. Статьей 2 Закона Краснодарского края от 4 февраля 2002 г. № 437-КЗ «О бюджетном устройстве и бюд­жетном процессе в Краснодарском крае» установлено, что зако­нодательный (представительный) орган государственной власти

260

Финансовое право России. Особенная часть

Краснодарского края рассматривает и утверждает краевой бюд­жет и бюджеты территориальных государственных внебюджет­ных фондов.

Бюджетное законодательство определяет и права Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований на чужие действия, т. е. право-требование. Например, Федераль­ный закон от 29 декабря 1998 г. № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»1 устанавли­вает целевое направление и расходование субъектами РФ средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ; ст. 50 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год» предписывала субъектам РФ выполнять требования бюджетного законодательства РФ и законодательства Россий­ской Федерации о налогах и сборах без каких-либо исключе­ний, дополнений и (или) особых условий.

Неисполнение обязанной стороной норм бюджетного права обусловливает наличие у Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований права-притязания. Например, БК РФ отводит часть четвертую ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ (гл. 28).

Наличие бюджетных прав дает Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям право-пользо­вание централизованным денежным фондом соответствующего уровня. Так, ст. 133 БК РФ разрешает Российской Федерации использовать средства федерального бюджета на предоставле­ние бюджетных ссуд субъектам РФ. Различные способы пользо­вания централизованным денежным фондом соответствующего уровня устанавливаются бюджетным законодательством субъек­тов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Бюджетная компетенция реализуется не только в правах, но и в обязанностях субъектов права. Анализ соотношения категорий «права» и «обязанности» как элементов правового статуса Россий­ской Федерации и субъектов РФ позволяет констатировать нали­чие юридических особенностей в закреплении правового положе­ния субъектов бюджетного права. Например, п. 1 ст. 137 БК РФ предоставляет субъектам РФ право на привлечение целевых бюд­жетных ссуд на финансирование кассовых разрывов; п. 2 ст. 141 БК РФ устанавливает право органов государственной власти

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

261

1 СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1.

Российской Федерации осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из федерального бюд­жета. Законодательство обозначает названные (и многие другие) действия правами (используя для этого слова «вправе», «могут», «уполномочены» и др.), однако нереализация этих действий неми­нуемо привела бы к негативным финансово-правовым и социаль­но-экономическим последствиям: невозможности обеспечить фи­нансирование временных кассовых разрывов бюджета; бесконт­рольному расходованию средств федерального бюджета; необоснованному выделению бюджетных средств и нецелевому их использованию и т. п. Таким образом, отдельные бюджетные пра­ва, установленные бюджетным законодательством, носят обяза­тельный характер и сливаются с бюджетными обязанностями.

Следующим элементом правового статуса субъектов бюджет­ного права является воможность нести обязанности. Юридичес­кая обязанность включает в себя следующие четыре элемента: необходимость совершить определенные действия либо воздер­жаться от них; необходимость для правообязанного лица отреа­гировать на обращенные к нему законные требования управомо-ченного; необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований; необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право.

Так, долженствования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по совершению либо воздержа­нию от определенных действий установлены, например, п. 3 ст. 229 БК РФ, обязывающим органы государственной власти обнародовать решения о сокращении бюджетных расходов.

Долженствования участников бюджетных правоотношений отреагировать на адресованные им законные требования можно проиллюстрировать на основе ст. 106 Конституции РФ, устанав­ливающей обязательное рассмотрение Советом Федерации при­нятых Государственной Думой федеральных законов по финан­совым вопросам; ст. 210 БК РФ, определяющей обязанность со­гласительной комиссии принять отклоненный Президентом РФ федеральный закон о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год для преодоления возникших разногласий. '

Необходимость субъектов бюджетного права нести ответ­ственность за неисполнение законных требований является важ­нейшим условием обеспечения эффективности государственной бюджетной деятельности в федеративном государстве.

262

Финансовое право России. Особенная часть

Еще одним элементом юридической обязанности, проявля­ющимся и в бюджетных отношениях, является необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться законно принадле­жащим ему благом. Так, ст. 31 БК РФ устанавливает недопусти­мость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе ис­полнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения до­ходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; п. 1 ст. 59 БК РФ наделяет законодательные (пред­ставительные) органы субъектов РФ правом вводить региональ­ные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять налоговые льготы, но только в пределах прав, предоставленных законодательством РФ, т. е. не вторгаясь в фи­нансовую компетенцию федерального центра. Подобные нор­мы содержит и региональное законодательство.

Таким образом, структура юридической обязанности субъек­тов бюджетного права соответствует структуре их субъективного права (являясь как бы его обратной стороной). •

Фактическое несоответствие понятия «бюджетные права» его юридическому содержанию является существенным отличи­тельным признаком бюджетной деятельности государства, обус­ловленным особым статусом и способом организации субъектов этого вида юридической деятельности.

Следовательно, бюджетные права (компетенция) Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований — это совокупность принадлежащих им полномочий (компетенции) в лице соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления по формированию, использованию и реа­лизации средств собственного бюджета и правовому регулирова­нию бюджетных отношений в определенных законодательством

пределах.

Понятие «бюджетная компетенция (права)» Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, ис­пользуемое в нормативных актах, представляет собой сово­купность материальных и процессуальных прав соответству­ющих законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований реализуется в конкретном взаимодействии.

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

263

Конкретные бюджетные полномочия установлены БК РФ и иными законодательными актами, анализ которых позволяет вы­делить общие элементы бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также особенности бюджетных прав каждого из названных субъектов.

Идентичными для Российской Федерации в целом, субъек­тов РФ и муниципальных образований можно считать бюджет­ные права на: собственный бюджет; включение в соответствую­щий бюджет закрепленных и регулирующих бюджетных дохо­дов; самостоятельное определение направлений использования средств собственного бюджета; самостоятельное расходование бюджетных средств; организацию и осуществление бюджетного регулирования на собственной территории; образование и ис­пользование целевых и резервных фондов в рамках собственно­го бюджета; объединение бюджетных средств с иными финан­совыми ресурсами или с бюджетными средствами других субъектов бюджетного права; привлечение в собственные бюд­жеты заемных средств; компенсацию из бюджета другого уров­ня в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, воз­никающих после утверждения бюджета вследствие решений органов государственной власти другого уровня; самостоятель­ное распоряжение денежными средствами, полученными в ре­зультате экономии бюджетных средств или дополнительно вы­явленных бюджетных доходных источников; правовое регули­рование отношений в сфере собственного и (в рамках компетенции) бюджетов другого уровня; судебную защиту на­рушенных прав.

Поскольку бюджетная компетенция определена правовыми актами, органы государственной власти и органы местного са­моуправления не должны уклоняться от ее реализации, выхо­дить за установленные пределы или передавать свою компетен­цию другому органу (общественной организации), если иное не предусмотрено правовыми актами.