§ 1. Понятие и формы расходов бюджета. Бюджетное финансирование

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Расходы бюджета являются наиболее значимой составной частью государственных или муниципальных расходов. Катего­рию «расходы бюджета» можно рассматривать в нескольких ас­пектах: материальном, экономическом и юридическом.

В материальном аспекте расходы бюджета определяются БК РФ как «денежные средства, направляемые на финансовое обес­печение задач и функций государства и местного самоуправле­ния» (ст. 6).

В экономическом аспекте расходы бюджета проявляются че­рез отношения, на основе которых происходит процесс исполь­зования средств централизованных фондов денежных средств государства или муниципальных образований по различным на­правлениям. В свою очередь, эти отношения проявляются через конкретные виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами: природой и функциями государства и местного самоуправления, уровнем социально-экономического развития страны, методами бюджетного регу­лирования, территориальным устройством государства и т. п. Взаимодействие названных факторов предопределяет различные системы расходов каждого бюджета как на определенный фи­нансовый год, так и на более длительную перспективу. Каждый вид бюджетных расходов имеет качественную и количествен­ную характеристики. Качественная характеристика отражает экономическую природу явления и позволяет установить назна­чение бюджетных расходов, а количественная — их величину.

Юридический аспект бюджетных расходов обусловлен тем, что они являются составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поэтому несут в себе все общие особенности финансовой деятельности государ­ства и имеют отличительные особенности, свойственные про­цессу использования государственных (муниципальных) цент­рализованных денежных фондов. Особо следует отметить, что данное направление финансовой деятельности связано и нахо­дится во взаимодействии с другими ее направлениями: образо­ванием денежных фондов, их распределением; ее неотъемле­мым элементом также является бюджетный контроль.

Глава 10. Правовые основы расходов бюджетов

235

Расходы бюджета имеют следующие юридические признаки:

расходы бюджета — публичная категория, так как они идут на покрытие основных направлений государственной и муни­ципальной деятельности, необходимы всему государству в це­лом и обеспечивают общие потребности. Публичные расходы приоритетны для государства. Данные предпосылки обусловле­ны предметом финансового права, которое регулирует публич­ные финансы и в качестве исходного института опирается на государственные (муниципальные) расходы;

расходы бюджета, как правило, не подлежат возврату, они не создают и не погашают финансовых требований. Государство или муниципальные образования производят отпуск денежных средств из бюджета на свои потребности на безвозвратной ос­нове, выделенные средства не нуждаются в возмещении, поэто­му возникшие здесь правоотношения не означают появления или прекращения каких-либо финансовых обязательств у сто­рон. Расходы государства в основном направлены на оплату труда государственных служащих, социальные программы и обслуживание государственного долга;

расходы бюджета осуществляются государством или муни­ципальным образованием непрерывно. Выполнение государ­ством своих функций и задач требует бесперебойного, регу­лярного и повседневного финансирования. С другой стороны, расходы бюджета являются одной из сфер финансовой деятель­ности государства и неразрывно связаны с аккумулированием денежных средств в централизованные фонды. Вышеназванные посылки и обусловливают наличие у бюджетных расходов при­знака непрерывности;

расходы бюджета являются финансово-правовой категорией, выражающей урегулированными правовыми нормами экономи­ческие отношения по поводу распределелия и использования централизованных фондов денежных средств. Общественные отношения, складывающиеся в процессе распределения и ис­пользования централизованных фондов денежных средств, бу­дучи урегулированы нормами финансового права, становятся правоотношениями и строятся только в соответствии с законо­дательством;

расходы бюджета призваны на строго правовой основе обес­печить бесперебойное финансирование задач и функций госу­дарства или муниципальных образований. Регулярное поступ-

236

Финансовое право России. Особенная часть

ление денежных средств является одним из важнейших условий эффективного выполнения как отдельных государственных про­грамм, мероприятий, так и государственной политики в целом. Все действия государства, его органов и должностных лиц свя­заны с материальными затратами, которые выражаются в де­нежной форме. Объем и направления государственных расходов определяются государственными программами и конкретными задачами, решаемыми конкретно в каждом финансовом году. Существование бюджетных расходов именно в правовой форме позволяет государству защищать свои интересы, связанные с расходованием денежных средств.

Таким образом, расходы бюджетов — это публичные, не со­здающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства или муниципальных образований в виде стро­го опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государ­ства (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных об­разований).

Расходы бюджетов осуществляются в соответствии со следу­ющими основными принципами:

принцип федерализма. Основу этого принципа составляет за­конодательное разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, так как имен­но разграничение компетенции определяет объем расходной ответственности каждого уровня власти и объем по финансиро­ванию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета;

принцип приоритетности государственных и муниципальных публичных расходов. Он является одним из основных критериев в разграничении публичных и частных финансов. Финансирова­ние государственной деятельности зависит от сферы охватывае­мых публичных расходов, которые являются первостепенными и необходимыми для общества в целом. Приоритетность тех или иных потребностей государство устанавливает исходя из эконо­мической политики и имеющихся бюджетных ресурсов. Опреде­ляя приоритетность бюджетных расходов, государство регламен­тирует в законодательном порядке процесс их удовлетворения;

принцип целевого направления средств. Бюджетные расходы осуществляются строго по целевому назначению в соответствии

Глава 10. Правовые основы расходов бюджетов

237

с направлениями расходования, предусмотренными в финансо­вых планах;

принцип безвозвратности (как правило) расходования государ­ственных и муниципальных бюджетных ресурсов. Это означает, что средства, использованные на финансирование государствен­ных потребностей, не подлежат возмещению. Однако безвозв­ратность государственных ресурсов не означает бесцельнее и бесконтрольное их использование, поэтому данный принцип должен органически входить в систему целей и задач финансо­вой деятельности государства. Исключением можно считать включение в состав капитальных расходов бюджетов средств, предоставляемых в качестве бюджетных кредитов на инвести­ционные цели юридическим лицам (ст. 67 БК РФ);

принцип соблюдения режима экономии. Наличие этого прин­ципа способствует достижению наибольшей эффективности в процессе осуществления государственных бюджетных расходов. Режим экономии — это система форм и методов последователь­ного снижения затрат относительно получаемого результата при условии повышения эффективности от государственного инве­стирования. Соблюдение режима экономии не всегда означает сокращение расходов бюджета, но обязательно предполагает максимально целевое их применение;

принцип максимальной эффективности использования. Он оз­начает финансовое обеспечение публичных интересов при ми­нимальных затратах;

принцип осуществления бюджетного контроля в целях обеспе­чения соблюдения финансовой дисциплины;

принцип единства порядка использования расходов бюджетов. Независимо от доходных источников все государственные и муниципальные бюджетные расходы имеют единые принципы их использования, т. е. распределение на основе социально-эко­номических государственных программ, утвержденных в зако­нодательном порядке. Этот принцип определяет реальность рас­ходов бюджетной сферы;

принцип законности осуществления государственных и муници­пальных бюджетных расходов. Этот принцип устанавливает, что расходы бюджета производятся на основе действующего зако­нодательства и в определенный период времени. Обязательным условием выделения бюджетных денежных средств является включение их в соответствующий бюджет.

238

Финансовое право России Особенная часть

Основой разграничения бюджетных расходов является рас­пределение компетенции между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, что в ко­нечном итоге определяет соотношение объемов доходных и рас­ходных частей каждого бюджета в бюджетной системе.

Распределяются расходные полномочия между бюджетами на основе:

соответствия состава расходов компетенции органов власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного са­моуправления (по принадлежности);

учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учета значения определенных мероприятий, предприятий, организаций, учреждений, масштабов и последствий их влия­ния на развитие общества, в связи с чем они могут быть вклю­чены в бюджет другого уровня;

самостоятельности субъектов бюджетного права в определе­нии направлений и состава расходов своих бюджетов. Следует обратить внимание, что самостоятельность субъектов РФ и му­ниципальных образований ограничивается рамками Конститу­ции РФ и федеральным законодательством, поэтому и бюд­жетные нормативные акты субъектов РФ или муниципального образования не должны содержать расходных статей, финанси­рование которых не входит в компетенцию субъекта РФ или местного самоуправления.

Конечная цель распределения расходных функций состоит в закреплении за каждым уровнем власти тех расходных полно­мочий, которые будут надлежащим образом выполняться.

Конкретизация бюджетных расходов определена БК РФ, в соответствии с которым представительные органы государствен­ной власти и представительные органы местного самоуправле­ния ежегодно утверждают суммы расходов каждого бюджета. За­конодательно устанавливаемая по однородным признакам группи­ровка расходов бюджета, используемая для исполнения бюджетов и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней, представляет собой классификацию расходов бюджетной системы. Общее правило бюджетной классификации заключа­ется в ее единстве на всех уровнях бюджетной системы (что утверждается федеральным законом), но органы власти субъек-

Глава 10. Правовые основы расходов бюджетов

239

тов РФ могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части це­левых статей и видов расходов в рамках принципа единства (ст. 26, 27 БК РФ). Федеративное устройство государства в сфе­ре бюджетных расходов проявляется как исключительная ком­петенция Российской Федерации по установлению единой бюд­жетной классификации с возможностью в границах закона е« дальнейшей конкретизации на территориальных уровнях.

Относительно расходов бюджетов БК РФ выделяет функцио­нальную, экономическую, ведомственную классификацию, а также классификации источников внутреннего финансирова­ния дефицитов бюджетов Российской Федерации, источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, видов государственных внутренних долгов Российской Федера­ции, субъектов РФ, муниципальных образований, видов госу­дарственного внешнего долга и государственных внешних акти­вов Российской Федерации.

Установление основ ведомственной классификации бюдже­тов субъектов РФ является новеллой федерального бюджетного законодательства, поскольку ранее Федеральный закон «О бюд­жетной классификации Российской Федерации» относил утвер­ждение подобного вида расходов к компетенции законодатель­ных органов субъектов РФ (ст. 1).

Функциональная классификация содержит такие направле­ния расходования бюджетных средств, как развитие федератив­ных отношений, финансовая помощь бюджетам других уров­ней, бюджетные ссуды и т. п.

Экономическая классификация расходов бюджета представ­ляет собой группировку расходов всех звеньев бюджетной сис­темы РФ по их экономическому содержанию. Экономическое основание деления расходов позволяет выделить текущие рас­ходы, капитальные расходы и предоставление кредитов — бюд­жетных ссуд внутри государства. В составе экономической клас­сификации выделяются: расходы на выплаты процентов по зай­мам, предоставленным Центральным банком РФ и бюджетами других уровней; субсидии и текущие трансферты; средства, пре­доставляемые бюджетам других уровней; трансферты бюджетам других уровней; бюджетные ссуды бюджетам других уровней; возврат бюджетных ссуд и т. п.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов является группировкой заемных средств, привлекае-

240

Финансовое право России. Особенная часть

мых Российской Федерацией, субъектами РФ и органами мест­ного самоуправления для покрытия дефицитов соответствую­щих бюджетов.

Ведомственная классификация расходов бюджетов представ­ляет собой группировку расходов, отражающую распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств соот­ветствующего бюджета.

Расходы бюджета любого уровня бюджетной системы подраз­деляются на текущие и капитальные, что установлено экономи­ческой классификацией расходов бюджетов Российской Федера­ции. К текущим относится часть расходов бюджетов, обеспечи­вающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учрежде­ний, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее финансирование и другие расходы, не относящиеся к капитальным. Капитальные расходы бюджета представляют собой часть расходов, обеспечивающую иннова­ционную и инвестиционную деятельность, и включают статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утверж­денной инвестиционной программой, средства, предоставляе­мые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ре­монта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизвод­ством, расходы, при осуществлении которых создается или уве­личивается государственное или муниципальное имущество и т. п. В составе капитальных расходов может быть сформи­рован бюджет развития, правовое положение которого опреде­ляется Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации»1.

В соответствии со ст. 69 БК РФ расходы бюджетов осуществ­ляются в следующих формах:

ассигнования на содержание бюджетных учреждений, кото­рые включают оплату труда в соответствии с трудовыми догово­рами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы; перечисление страховых взносов в государственные вне-

СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5856.

Глава 10. Правовые основы расходов бюджетов

241

бюджетные фонды; трансферты населению; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам. Закупки това­ров, работ и услуг бюджетными учреждениями на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются только на основании государственных или муниципальных кон­трактов (заказов). Контракты размещаются на конкурсной ос­нове, если иное не установлено законодательством;            "* '

средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых фи­зическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам или в соответствии с утвержден­ными сметами без заключения государственных или муници­пальных контрактов;

трансферты населению, включающие в себя: ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязатель­ных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представи­тельных органов местного самоуправления. Например, в соответ­ствии с Федеральным законом от 26 апреля 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»1 с последующими изменениями из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ выделяются денежные средства на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей;

ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государ­ственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расхо­дов или уменьшению бюджетных доходов. Например, в связи с принятием Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»2 с последующими изменениями у субъектов РФ возникли допол­нительные расходы, связанные с реализацией этого закона, по­этому федеральные законы о федеральном бюджете на очеред­ной финансовый год предусматривают субсидии и субвенции, выделяемые субъектам РФ для финансирования текущих расхо­дов по реализации названного закона;

бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе нало­говые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и пла-

1 СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1929.

2 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.

242

Финансовое право России. Особенная часть

тежей и других обязательств). Бюджетные кредиты предостав­ляются как государственным (муниципальным), так и негосу­дарственным (немуниципальным) предприятиям. Кредит пре­доставляется на условиях возмездности при обеспеченности банковской гарантии, поручительства, залога имущества (в том числе паев, акций, других ценных бумаг) в размере не менее 100 процентов кредита. Обеспечение должно иметь высокую степень ликвидности. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является предварительная проверка финан­сового состояния заемщика и целевого использования предос­тавленных средств. Лимиты по предоставлению бюджетных кре­дитов утверждаются в соответствующих бюджетах. Например, согласно ст. 4 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» установлен предельный размер ассигнований феде­рального бюджета на предоставление кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам, а также на инвестиции за пределами территории Российской Федерации в сумме до 27 217,0 млн рублей, эквивалентной 800,5 млн долларов США; субвенции и субсидии физическим лицам, являющимся гражданами-предпринимателями, и юридическим лицам, не являющимся унитарными предприятиями, бюджетными учреж­дениями, которые выделяются в случаях, предусмотренных це­левыми программами, законами о бюджетах на условиях и в порядке, определенных правилами соответствующих органов управления. Так, из федерального бюджета предоставляются жилищные субсидии гражданам России, выезжающим из райо­нов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;

инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц. Финансирование бюджетных инвестиций осуществляется при включении их в целевые про­граммы соответствующих органов власти. Предоставление бюд­жетных инвестиций негосударственным (немуниципальным) юридическим лицам оформляется участием в уставном (скла­дочном) капитале таких юридических лиц. Бюджетные инвес­тиции этим лицам оформляются в случае наличия всей проект-но-сметной документации и договора об участии органа власти в собственности субъекта инвестиций. Созданные с привлече­нием бюджетных средств объекты в эквивалентной части устав­ных капиталов передаются в управление соответствующим орга­нам управления государственным или муниципальным имуще-

Глава 10. Правовые основы расходов бюджетов

243

ством. Например, согласно ст. 81 Федерального закона «О феде­ральном бюджете на 2001 год» средства федерального бюджета направлялись на увеличение уставных капиталов с оформлением участия Российской Федерации в уставных капиталах Российско­го банка развития и Российского сельскохозяйственного банка;

бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным вне­бюджетным фондам. Подобные формы расходов бюджетов пре­дусмотрены ст. 133 БК РФ;

кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

кредиты иностранным государствам;

средства на обслуживание долговых обязательств, в том чис­ле государственных или муниципальных гарантий. Например, в 2001 г. на финансирование расходов, связанных с погашением Правительством РФ государственных долговых товарных обяза­тельств, были направлены средства федерального бюджета в размере 3000,0 млн руб.

Основная сумма государственных и муниципальных денеж­ных средств расходуется путем финансирования. Бюджетное финансирование — это урегулированное правовыми нормами предо­ставление государственных или муниципальных денежных средств юридическим и физическим лицам на проведение мероприятий, пре­дусмотренных законом (решением) о соответствующем бюджете. Выделение бюджетных средств характеризуется специфически­ми формами их предоставления и основано на принципах:

плановости, что означает предварительную разбивку годовых назначений на периоды в соответствии с государственными или муниципальными планами и программами;

целенаправленности, что означает выделение бюджетных средств строго по целевому назначению на основе закона (ре­шения) о соответствующем бюджете;

финансирования в меру выполнения работ и услуг, т. е. вы­деление бюджетных средств поквартально или ежемесячно с учетом использования ранее отпущенных средств и в соответ­ствии с фактическим выполнением заданий, их количественны­ми и качественными характеристиками;

соблюдения финансовой дисциплины;

безвозвратности и безвозмездности выделения основной ча­сти бюджетных средств.

>44

Финансовое право России. Особенная часть

В зависимости от субъектов, использующих бюджетные сред­ства, можно выделить две основные формы бюджетного финан­сирования: финансирование государственных или муниципаль­ных коммерческих организаций, имеющих имущество на праве хозяйственного ведения; финансирование государственных или муниципальных некоммерческих учреждений и организаций, состоящих на бюджете и действующих на праве оперативного управления имуществом, т. е. сметно-бюджетное финансирова­ние. Каждая форма финансирования обладает рядом отличитель­ных правовых признаков по источнику финансирования, содер­жанию и порядку утверждения финансовых планов, целевому и пообъектному направлению средств, правовому статусу органи­заций и учреждений, осуществляющих расходование государ­ственных или муниципальных бюджетных средств. Определен­ные особенности имеет финансирование казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления имуществом.

В современных условиях расходование бюджетных средств осуществляется малоэффективно и зачастую бессистемно, что актуализирует задачи концентрации бюджетных ресурсов на более социально значимых программах, снижения расходов на государственный аппарат, повышения уровня бюджетного кон­троля и т. д.

1