§ 4. Источники бюджетного права

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Источники бюджетного права — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления, регулирующие общественные отношения в сфере бюджетной деятельности.

Система источников бюджетного права обусловлена тем, что функции бюджетной деятельности осуществляются всеми зве-

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

217

ньями государственного механизма на основе, принципа разде­ления властей. Это означает, что правовые акты, регулирующие те или иные бюджетные отношения и являющиеся источника­ми бюджетного права, издаются всеми органами государствен­ной власти и органами местного самоуправления в пределах соответствующей бюджетной компетенции. Следовательно, си­стема источников бюджетного права состоит из Конституции РФ, международных деклараций и договоров, федеральных за­конов, решений Конституционного Суда РФ, указов и распоря­жений Президента РФ, нормативных правовых актов федераль­ных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, судебной практики.

В механизме бюджетно-правового регулирования важное значение имеет классификация источников бюджетного права, критерием которой служит действие правовых актов в простран­стве. В этой связи выделяются нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, и акты, имеющие юридическую силу только в границах соответ­ствующего субъекта РФ или муниципального образования. Ис­точниками первого вида являются Конституция РФ, междуна­родные декларации и договоры, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, указы и распоряжения Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти. Источниками второго вида являются конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, решения конститу­ционных (уставных) судов субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, а также нор­мативные правовые акты органов местного самоуправления.

Важнейшее место в системе источников бюджетного права занимает федеральное бюджетное законодательство, состоящее из законов, принимаемых палатами Федерального Собрания РФ по вопросам регулирования бюджетных отношений в соответ­ствии с бюджетной компетенцией Российской Федерации. Основными законодательными актами федерального уровня, регулирующими бюджетные отношения, являются Конституция РФ (ст. 71, 72, 101, 104, 114, 132 и др.), БК РФ, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Важное место среди источников бюджетного права занимает БК РФ, принятый впервые в истории Российской финансовой

218

Финансовое право России. Особенная часть

деятельности в 1998 году. БК РФ устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджет­ного законодательства. Предметом регулирования БК РФ явля­ются отношения, возникающие между: субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуще­ствления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осу­ществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; субъектами бюджетных правоотношений в процессе составле­ния и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджет­ной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов, конт­роля за их исполнением.

БК РФ состоит из пяти частей, включающих 28 глав. БК РФ устанавливает структуру бюджетного законодательства, особен­ности действия бюджетного законодательства во времени, нор­мативно определяет основные понятия и термины бюджетного права. Отдельные главы БК РФ посвящены установлению: компетенции органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, бюджетной системы РФ и принципам ее организации, бюджетной классификации РФ; определению перечня доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; установлению перечня расходов, фи­нансируемых из бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Впервые в Российской правовой системе в структуру бюд­жетного законодательства включены нормы, регулирующие кре­дитные отношения с участием государства и муниципальных образований. Отдельные главы БК РФ посвящены государ­ственному и муниципальному долгу, государственным креди­там, предоставляемым Российской Федерацией иностранным государствам, а также долгу иностранных государств перед Российской Федерацией.

Важное значение БК РФ заключается в регулировании им межбюджетных отношений, положения о которых также выде­лены в самостоятельную главу.

Особенностью БК РФ является комплексное регулирование всех бюджетных отношений, складывающихся на территории Российской Федерации. В результате нормы БК РФ устанавли-

Глава 8  Механизм бюджетно-правового регулирования

219

вают не только материальные права и обязанности участников бюджетных отношений, но и регламентируют бюджетный про­цесс относительно бюджетов всех уровней, определяют основы государственного и муниципального финансового контроля.

Несомненным достоинством БК РФ является наличие части четвертой, которая дает определение понятия «нарушение бюд­жетного законодательства», устанавливает составы бюджетных правонарушений и регламентирует порядок привлечения к от­ветственности за нарушение бюджетного законодательства.

Нормы БК РФ осуществляют детальную регламентацию бюджетной деятельности федерального уровня, для региональ­ных и муниципальных бюджетных отношений определяются основы бюджетной компетенции соответствующего территори­ального уровня.

Среди источников бюджетного права большое место занима­ют нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ. Наделение субъектов РФ правом осуществлять правотворчество в принятии бюджетных законодательных актов является новел­лой Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) и обусловлено их правовым статусом, а также разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Принципиальная специфика бюджетного правотворчества регионального уровня проявляется в объеме регулируемых бюд­жетных отношений, круге лиц, на которых распространяется дей­ствие нормативного акта, структуре и содержании актов, методах правового регулирования. Законодательные акты субъектов РФ должны соответствовать законодательству РФ и обеспечивать правовое регулирование бюджетных отношений как в сфере со­вместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ос­нов бюджетной деятельности местного самоуправления), так и относительно собственных предметов ведения.

В настоящее время нормы бюджетного права на уровне субъектов РФ развиваются весьма стремительно и получают свое закрепление как в учредительных, так и специализированных законах по вопросам бюджетной компетенции субъектов РФ.

В большинстве субъектов РФ существует законодательно ус­тановленный особый порядок внесения бюджетных законопро­ектов на рассмотрение законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Многие субъекты РФ законодательно уста­новили, что законопроекты о введении или отмене налогов,

220

Финансовое право России. Особенная часть

освобождении от их уплаты, изменении финансовых обяза­тельств субъекта РФ, о выпуске региональных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет регионального бюджета, могут быть внесены в законода­тельный (представительный) орган субъекта РФ только при наличии заключения высшего исполнительного органа государ­ственной власти (главы этого органа) субъекта РФ1. Наиболее строго осуществляется внесение бюджетных законопроектов в тех регионах, конституции (уставы) которых требуют именно положительного заключения главы администрации субъекта РФ2. В случае отклонения проекта бюджетного закона главой администрации проект в прежней редакции может быть рас­смотрен законодательным (представительным) органом, но для его принятия требуется уже квалифицированное большинство голосов (т. е. не менее двух третей от общего числа депутатов). В случае внесения бюджетного законопроекта в измененной ре­дакции он рассматривается как вновь принимаемый акт3.

Федеративное устройство России обусловливает участие субъектов РФ в разработке и принятии федеральных законов по вопросам бюджетной деятельности, поэтому объектами законо­творческого процесса регионального уровня являются не только законодательные акты соответствующего уровня, но и проекты федеральных бюджетных законов. Последний объект образуется в результате реализации субъектами РФ права законодательной инициативы в Государственной Думе или при обсуждении про­ектов федеральных законов по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Так, п. 2 ст. 63 Устава Свердловской области содержит норму, согласно которой по проекту федерального закона, принятому к рассмот­рению в первом и последующих чтениях Федеральным Собра­нием РФ (Государственной Думой и Советом Федерации), Свердловская область вправе подготовить свои предложения. Предложения по законопроекту разрабатываются Законодатель­ным Собранием Свердловской области и передаются губернато-

1  См., например, ст. 66 Устава Свердловской области; ст. 69 Кон­ституции Республики Дагестан.

2  См., например, ч. 4 ст. 36 Устава Курской области; п. 3 ст. 36 Устава Астраханской области.

3  См., например, ст. 69 Устава Свердловской области; п. 2 ст. 46 Устава Омской области.

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

221

ру Свердловской области, который подписывает предложения и от имени Свердловской области направляет их Федеральному Собранию РФ в семидневный срок с момента получения обла­стью законопроекта. В бюджетных законах субъектов РФ полу­чает конкретизацию муниципальная бюджетная деятельность с учетом местных особенностей1. Таким образом, бюджетное за­конодательства регионального уровня соответствует бюджетной компетенции субъектов РФ и отражает действие принципа фе­дерализма в бюджетном праве.

1