§ 2. Правовое регулирование денежного обращения в Российской Федерации. Основы налично-денежного оборота

Под правовым регулированием денежного обращения страны понимают совокупность правовых норм, инструментов и мето­дов, их представляющих, обеспечивающих эффективное, безо­пасное функционирование денежного обращения государства, адекватное потребностям хозяйствующих субъектов националь­ной экономики. Главными задачами правового регулирования денежного обращения в России являются:

обеспечение четкого разделения правовых полномочий и ответственности в сфере денежного обращения между Прези­дентом РФ, законодательной и исполнительной властями;

поддержание необходимого темпа роста денежной массы в обращении и правильного соотношения между наличным и безналичным денежным обращением с целью стабильного и эффективного функционирования экономики страны;

обеспечение законодательной и исполнительной власти правовыми нормами и инструментами, позволяющими опера­тивно регулировать и контролировать денежное обращение в стране.

Распределение полномочий в сфере регулирования денеж­ного обращения закреплено в Конституции РФ. Так, в ст. 71, п. «ж» отмечено, что такие вопросы, как «установление право­вых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая феде­ральные банки», находятся в ведении Российской Федерации, и самостоятельное решение данных вопросов субъектами РФ рассматривается как нарушение государственной целостности. В ст. 106 Конституции за Советом Федерации и Государственной Думой закреплены их исключительные законодательные полномочия «по вопросам финансового, валютного, кредитного, таможен­ного регулирования, денежной эмиссии».

Важная роль в организации денежного обращения в России отведена Конституцией Президенту РФ, который в соответствии с п. «г» ст. 83 «представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Централь­ного банка РФ», что позволяет ему через персоналии проводить определенную политику в денежной сфере.

При этом во избежание злоупотреблений со стороны Прези­дента РФ в кадровом вопросе Государственная Дума осуществ­ляет «назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации» (п. «в» ст. 103 Конституции РФ).

Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ (п. «б» ст. 114) как исполнительный орган страны «обеспечивает прове­дение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики». Особая роль в осуществлении денежной политики государства возлагается в соответствии со ст. 75 Консти­туции РФ на Центральный банк РФ. Данной статьей на ЦБ РФ возложены исключительное право денежной эмиссии, а также основная функция по организации денежного обращения Рос­сии, которую он должен осуществлять независимо от других органов государственной власти, — защита и обеспечение ус­тойчивости российского рубля.

Конкретизация целей, задач, полномочий и ответственности Центрального банка РФ по регулированию денежного обраще­ния России дана в федеральных законах «О Центральном банке ...» и «О банках и банковской деятельности», где также установлен используемый им при этом нормативный инструментарий. Ключевые законодательные моменты данных федеральных за­конов о роли и месте ЦБ РФ (Банка России) в организации и регулировании национального денежного обращения были рас­смотрены в предыдущем параграфе данной главы. Однако обзор прав, обязанностей, основных методов и инструментов, закрепленных федеральным банковским законодательством за Банком России, не дает представления о порядке оперативного регулирова­ния денежного обращения страны, документах, определяющих этот порядок.

Оперативное регулирование Банком России денежного обра­щения в Российской Федерации, возложенное на него Консти­туцией РФ и федеральными законами, осуществляется путем разработки ЦБ РФ нормативных положений и установления правил осуществления расчетов в Российской Федерации, не противоречащих основным законам государства — Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ.

Так, гл. 46, ст. 861 ГК РФ предусматривают, что «расчеты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими пред­принимательской деятельности, могут производиться наличны­ми деньгами (ст. 140) без ограничения суммы или в безналич­ном порядке», а расчеты между юридическими лицами и граж­данами-предпринимателями производятся в безналичном по­рядке. В то же время предусмотрено, что «расчеты между этими лицами могут производиться также наличными деньгами, если иное не установлено законом».

Банк России, выполняя установленные ГК РФ строгие раз­граничения между наличным и безналичным денежным обра­щением, придает особо важное значение нормативному регули­рованию наличного денежного обращения. Основными доку­ментами, принятыми ЦБ РФ, регулирующими данную сферу, являются:

Положение «О правилах организации наличного денеж­ного обращения на территории Российской Федерации» от 5 января 1998 г. № 14-П;

Инструкция по эмиссионно-кассовой работе в учрежде­ниях Банка России от 16 ноября 1995 г. № 31;

Положение «О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации» от 25 марта 1997 г. № 56.

Центральным по своей значимости является Положение № 14-П, которое обязательно для выполнения территориальными учреж­дениями Банка России, расчетно-кассовыми центрами, кредит­ными организациями и их филиалами, включая учреждения Сберегательного банка РФ, а также организациями, предприятиями и учреждениями на территории России. В данный нор­мативный документ заложены четыре базовых метода регулиро­вания наличного денежного обращения в РФ:

прогнозирование;

лимитирование;

системное банковское контролирование;

ответственность за невыполнение лимитов.

В соответствии с Положением № 14-П организациям, пред­приятиям, учреждениям независимо от организационно-правовой формы предписано хранить свободные денежные средства в учреждениях банков на соответствующих счетах на договорных условиях. Наличные денежные средства, поступаю­щие в кассы предприятий, подлежат сдаче в учреждения банков для последующего зачисления на счета этих предприятий.

Порядок и сроки сдачи наличных денег устанавливаются об­служивающими учреждениями банков каждому предприятию по согласованию с их руководителями исходя из необходимости ускорения оборачиваемости денег и своевременного поступле­ния их в кассы в дни работы учреждений банков.

Положением № 14-П определено, что в кассах предприятий могут храниться наличные деньги в пределах лимитов, устанав­ливаемых обслуживающими их учреждениями банков по согласо­ванию с руководителями этих предприятий. Лимит остатка на­личных денег в кассе устанавливается учреждениями банков ежегодно всем предприятиям независимо от организационно-правовой формы и сферы деятельности, имеющим кассу и осу­ществляющим налично-денежные расчеты. Для этого предпри­ятие представляет в учреждение банка, осуществляющее его рас­четно-кассовое обслуживание, «Расчет на установление предпри­ятию лимита остатка кассы и оформление разрешения на расхо­дование наличных денег из выручки, поступающей в его кассу».

Лимиты остатка наличных денег в кассе, установленные уч­реждением банка, письменно сообщаются каждому предпри­ятию. Лимит остатка кассы может пересматриваться в течение года в установленном порядке по обоснованной просьбе пред­приятия (в случае изменения объемов кассовых оборотов, усло­вий сдачи выручки и т.д.), а также в соответствии с договором банковского счета.

Предприятия обязаны сдавать в учреждения банков все на­личные деньги сверх установленных лимитов остатка наличных денег в кассе. Они могут хранить в своих кассах наличные деньги сверх установленных лимитов только для выдачи на за­работную плату, выплаты социального характера и стипендии и, как правило, не свыше трех рабочих дней.

На коммерческие банки Положением № 14-П кроме уста­новления лимитов кассы своим клиентам возлагаются и сле­дующие обязанности:

обеспечения своевременной выдачи клиентам наличных денег для их нужд;

проверка соблюдения предприятиями определенного Банком России порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью;

проверка соблюдения предприятиями лимитов расчетами наличными деньгами;

ежегодное прогнозирование кассовых оборотов наличных денег.

Как правило, выдача наличных денег банками своей клиен­туре производится за счет текущих поступлений денежной на­личности в их операционные кассы. Однако для обеспечения своевременной выдачи кредитными организациями наличных денег со счетов своих клиентов — предприятий и граждан тер­риториальные учреждения Банка России или по их поручению расчетно-кассовые центры устанавливают для каждой кредитной организации и их филиалов сумму минимально допустимого остатка наличных денег в операционной кассе на конец дня в соответствии с Положением «О ведении кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации» от 25 марта 1997 г. № 56 и осуществляют контроль за его со­блюдением. При недостаточности текущих поступлений налич­ных денег для удовлетворения потребностей обслуживаемых предприятий кредитные организации осуществляют подкрепле­ние операционных касс в установленном порядке из оборотных касс учреждений Банка России.

Установление же лимитов оборотных касс учреждениям Банка России и их подкрепление осуществляется в порядке, оп­ределенном в Инструкции по эмиссионно-кассовой работе в учреждениях Банка России от 16 ноября 1995 г. № 31.

В целях максимального привлечения наличных денег в кас­сы банков за счет своевременного и полного сбора денежной выручки от предприятий Положением № 14-П учреждениям банков предписывается не реже одного раза в два года прове­рять соблюдение их клиентами определенного Банком России порядка ведения кассовых операций и работы с денежной на­личностью.

Материалы проверок оформляются справкой, составленной в соответствущей форме. При необходимости копии справок на­правляются в налоговые органы Российской Федерации для при­нятия к предприятиям мер финансовой и административной от­ветственности за несоблюдение порядка работы с денежной на­личностью. К предприятиям, не соблюдающим порядок ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью, приме­няются меры ответственности, предусмотренные законодатель­ными и иными правовыми актами Российской Федерации.

Со своей стороны в соответствии с Положением № 14-П территориальные учреждения Банка России осуществляют кон­троль за работой коммерческих банков по организации налич­ного денежного оборота, соблюдению предприятиями порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью. В этих целях территориальные учреждения Банка России и рас­четно-кассовые центры проводят проверки в кредитных органи­зациях.

В случае невыполнения кредитными организациями феде­ральных законов, нормативных актов и предписаний Банка Рос­сии по вопросам организации наличного денежного обращения применяются меры, предусмотренные ст. 75 Федерального за­кона «О Центральном банке ...».

В целом существующую систему нормативного регулирова­ния наличного денежного обращения, созданную усилиями ЦБ РФ, можно охарактеризовать как четкую и строго регламенти­рованную. Но нельзя не отметить и некоторые весьма сущест­венные недостатки, например, передачу функций контроля и надзора за кассовой дисциплиной на предприятиях-клиентах коммерческим банкам. Это положение неадекватно как мини­мум по двум причинам. Во-первых, банку невыгодно проводить реальные проверки своих клиентов, так как это может привести к конфликту с клиентом и в дальнейшем к его потере, что ведет к сокращению прибыли. Во-вторых, проведение проверок по соблюдению кассовой дисциплины требует дополнительных трудовых затрат, а следовательно, ведет к дополнительным фи­нансовым расходам, которые не имеют реальной отдачи, кроме как быть такому банку в группе «положительных» банков с точ­ки зрения ГУ ЦБ РФ или не быть.

Несмотря на предпринимаемые Банком России меры по со­кращению и упорядочению наличного денежного обращения, доля наличных денег в рублевой денежной массе продолжает оставаться существенно высокой по сравнению с уровнем промышленно развитых стран. В связи с этим необходимо отметить следующее. На самом деле причины столь высокого уровня на­личных рублей в общей денежной массе заключаются не в том, что плохо регулируется наличное денежное обращение и низо­вой контроль за кассовой дисциплиной предприятий возложен на коммерческие банки, которые не заинтересованы в его осу­ществлении, а в том, что нет экономической базы для его со­кращения — высокое налогообложение, инфляция, неплатежи, системный кризис банков и государственных финансов и т.д. В промышленно развитых странах отсутствует столь строгое раз­граничение сфер наличного и безналичного платежных оборо­тов и жесткое регулирование наличных расчетов юридических лиц. Вместе с тем сфера безналичного оборота там постоянно расширяется и близка к своему абсолютному максимуму.